美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革及中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

束 珊

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

為了防止外國(guó)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成不利影響，美國(guó)于2017年起開始對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行的外國(guó)投資國(guó)家安全審查相關(guān)制度進(jìn)行立法改革。美國(guó)參議院與眾議院對(duì)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》進(jìn)行了幾輪討論和修改，最終《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》的一部分于2018年生效?！锻鈬?guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》從審查范圍、“國(guó)家安全”考慮因素、審查程序等多個(gè)方面對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了改革，使得外國(guó)投資將面臨美國(guó)更為嚴(yán)苛的國(guó)家安全審查。在美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查無(wú)法避免的情況下，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，努力減少美國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資可能產(chǎn)生的不利影響。

一、美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革概況

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(The Committee on Foreign Investment in the United States，簡(jiǎn)稱CFIUS)是審查可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)人控制交易的跨部門委員會(huì)，目的是確定受管轄交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。[1]美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)由11名政府機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)和5名觀察員組成，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席。為了更有效地防止特定外國(guó)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成的不利影響，2017年11月，美國(guó)參議院參議員約翰·科寧(John Cornyn)、眾議院眾議員羅伯特·皮廷格(Robert Pittenger)分別在參議院和眾議院提出了制定《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡(jiǎn)稱FIRRMA)，以改革美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度。

2018年6月，參議院和眾議院分別通過(guò)各自版本的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》，經(jīng)過(guò)兩院間的討論，參議院和眾議院就分歧達(dá)成一致，形成了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》的最終版，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》目前已作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》的一部分于2018年8月生效。

二、美國(guó)國(guó)家安全審查制度改革內(nèi)容

《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》的生效是自2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007)通過(guò)以來(lái)對(duì)外國(guó)投資美國(guó)國(guó)家安全審查制度進(jìn)行的最大規(guī)模的改革，改革重點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查范圍

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查范圍是受管轄交易(covered transaction)。根據(jù)2008年美國(guó)頒布的《關(guān)于外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管的管理?xiàng)l例》的規(guī)定，受管轄交易是指任何1988年8月23日以后被提議或?qū)⒁M(jìn)行的，涉及外國(guó)人的，可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)人控制的交易。[2]其中，“控制”是指通過(guò)擁有企業(yè)的多數(shù)股份或占支配地位的少數(shù)股份、董事會(huì)席位、代理投票、特殊股份、合同安排、正式或非正式的一致行動(dòng)安排或其他方式，擁有確定、指導(dǎo)、決定影響企業(yè)的重大事項(xiàng)的權(quán)力，無(wú)論該權(quán)力是直接或間接行使，或是否被行使。[3]受管轄的交易類型具體包括：1.導(dǎo)致或可能導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)的交易，無(wú)論交易條款規(guī)定控制的實(shí)際安排如何。2.某外國(guó)人將其對(duì)一家美國(guó)企業(yè)的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)外國(guó)人的交易。3.導(dǎo)致或可能導(dǎo)致某一實(shí)體或財(cái)產(chǎn)的任何部分被外國(guó)人控制的交易，如果實(shí)體或財(cái)產(chǎn)的這一部分構(gòu)成了美國(guó)企業(yè)。4.各方簽訂合同或其他類似的協(xié)議(包括成立新實(shí)體的協(xié)議)形成合資企業(yè)，但僅指一方或各方有美國(guó)業(yè)務(wù)，外國(guó)人可以通過(guò)合資企業(yè)控制美國(guó)業(yè)務(wù)的情況。[4]《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》生效前，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)所審查的受管轄交易主要針對(duì)的是外國(guó)人的兼并、收購(gòu)、接管行為，綠地投資不屬于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查對(duì)象。

2018年生效的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》新列舉了四種受管轄交易，以擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查范圍，具體包括：1.外國(guó)人購(gòu)買、租賃或租借位于美國(guó)的私有或公共房地產(chǎn)，如果該房地產(chǎn)位于航空港或海港內(nèi)或充當(dāng)航空港或海港的一部分；或者，該房地產(chǎn)臨近美國(guó)的軍事設(shè)施或涉及國(guó)家安全的美國(guó)政府的其他敏感設(shè)備或財(cái)產(chǎn)，從而可以讓外國(guó)人理所當(dāng)然地收集在此軍事設(shè)施、設(shè)備、財(cái)產(chǎn)里進(jìn)行的活動(dòng)的情報(bào)或使得發(fā)生在此軍事設(shè)施、設(shè)備、財(cái)產(chǎn)的涉及國(guó)家安全的活動(dòng)有受外國(guó)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易的審查權(quán)填補(bǔ)了綠地投資的空白，使審查不再局限于并購(gòu)行為。2.外國(guó)人對(duì)美國(guó)企業(yè)進(jìn)行的任何其他投資，如果該美國(guó)企業(yè)(1)擁有、經(jīng)營(yíng)、制造、供應(yīng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或?yàn)殛P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；或(2)生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造、制作或開發(fā)一種或多種關(guān)鍵技術(shù)；或(3)維護(hù)或收集美國(guó)公民的敏感個(gè)人數(shù)據(jù)，且該數(shù)據(jù)可能會(huì)以威脅美國(guó)國(guó)家安全的方式被使用?！锻鈬?guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的界定也進(jìn)一步擴(kuò)大，除了傳統(tǒng)的國(guó)防技術(shù)，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》還規(guī)定《2018出口管制改革法》第1758節(jié)中確定的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”也屬于關(guān)鍵技術(shù)的范圍。3.任何外國(guó)人投資的美國(guó)企業(yè)中外國(guó)人權(quán)利的改變，如果該改變可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)人控制，或?qū)е隆?”中所描述的投資。4.任何其他為了逃避或規(guī)避美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排。[5]

(二) 增加“國(guó)家安全”考慮因素

根據(jù)《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查交易是否危害國(guó)家安全的考慮因素主要包括：1.滿足預(yù)計(jì)的國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。2.國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)滿足國(guó)防需要的能力和實(shí)力，包括可利用的人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料和其他提供的物品和服務(wù)。3.國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)被外國(guó)公民控制，這影響了美國(guó)滿足國(guó)家安全需要的能力和實(shí)力。4.被提出的或?qū)⒁M(jìn)行的向特定國(guó)家銷售軍用物品、設(shè)備、技術(shù)交易的潛在影響，這些特定國(guó)家主要包括被美國(guó)認(rèn)定為支持恐怖主義的國(guó)家、因涉及導(dǎo)彈擴(kuò)散受到關(guān)注的國(guó)家、因涉及生化武器擴(kuò)散受到關(guān)注的國(guó)家、對(duì)美國(guó)利益構(gòu)成潛在地區(qū)軍事威脅的國(guó)家，以及被美國(guó)列入“核不擴(kuò)散特別國(guó)家名單”的國(guó)家。5.被提議或?qū)⒁M(jìn)行的交易對(duì)影響美國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域的美國(guó)國(guó)際技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的潛在影響。6.對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括主要的能源資產(chǎn)，造成的與國(guó)家安全有關(guān)的潛在影響。7.對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)造成的與國(guó)家安全有關(guān)的潛在影響。8.受管轄交易是否屬于外國(guó)政府控制的交易。9.視情況，尤其是當(dāng)交易屬于外國(guó)政府控制的交易而需要調(diào)查時(shí)，審查所涉及的國(guó)家對(duì)不擴(kuò)散控制體系的遵守情況，這些體系包括：條約和多邊供應(yīng)指引；該國(guó)家和美國(guó)的關(guān)系，尤其該國(guó)與美國(guó)在反恐合作上的記錄；對(duì)軍事應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)運(yùn)或轉(zhuǎn)移的可能性，包括對(duì)國(guó)家出口管制法律法規(guī)的分析。10.美國(guó)對(duì)能源和其他關(guān)鍵資源和材料需求的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。11.美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在進(jìn)行特定的審查或調(diào)查時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮的其他諸如此類的因素。[6]

《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》在《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》的基礎(chǔ)之上，新增加判斷交易是否危害國(guó)家安全的考慮因素，以加大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)監(jiān)管力度。具體而言，增加的考慮因素包括：1.特別關(guān)注國(guó)家。特別關(guān)注國(guó)家是美國(guó)認(rèn)為會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成重大威脅的國(guó)家。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)會(huì)考慮一項(xiàng)受管轄的交易是否涉及一個(gè)特別關(guān)注國(guó)家，此特別關(guān)注國(guó)家是否有一個(gè)明確的或宣布的獲得一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略目標(biāo)，將影響美國(guó)在國(guó)家安全領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。2.對(duì)美國(guó)法律的遵守情況。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)會(huì)考慮與美國(guó)企業(yè)進(jìn)行過(guò)受管轄交易的外國(guó)人遵守美國(guó)法律和條例的歷史情況。3.美國(guó)公民個(gè)人信息安全。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)會(huì)考慮受管轄交易是否可能直接或間接地暴露美國(guó)公民個(gè)人身份信息、基因信息或其他敏感數(shù)據(jù)，以便外國(guó)政府或外國(guó)人可以使用這些信息威脅國(guó)家安全。4.網(wǎng)絡(luò)安全。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)會(huì)考慮是否受管轄交易可能對(duì)美國(guó)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞的加劇或?qū)W(wǎng)絡(luò)安全漏洞的產(chǎn)生有影響，或可能導(dǎo)致外國(guó)政府獲得參與針對(duì)美國(guó)的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的重要能力，包括參與旨在影響聯(lián)邦政府任何選舉結(jié)果的活動(dòng)。[7]

(三)完善審查程序

《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》對(duì)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度程序上的修改主要體現(xiàn)在：

第一，新增強(qiáng)制申報(bào)。《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》在交易方自愿申報(bào)的基礎(chǔ)之上，新增強(qiáng)制申報(bào)制度，規(guī)定除非美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)通過(guò)條例另外進(jìn)行規(guī)定，若交易將導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)的重大利益被外國(guó)人收購(gòu)，且外國(guó)政府在此交易中有直接或間接的重大利益，交易方必須對(duì)此交易進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)。[8]《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》對(duì)強(qiáng)制申報(bào)制度的增加體現(xiàn)了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審查的趨勢(shì)。

第二，延長(zhǎng)審查時(shí)限?！锻鈬?guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》將美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查期限從30天延長(zhǎng)至45天，并且美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)主席在特殊情況下，可在45天審查期限的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)15天。[10]《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》對(duì)審查期限的延長(zhǎng)主要是源于實(shí)踐中判斷受管轄交易是否危及美國(guó)國(guó)家安全時(shí)問(wèn)題變得更為復(fù)雜多樣。

第三，限制規(guī)定交易方尋求司法救濟(jì)的法院?！锻鈬?guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》出臺(tái)前，如果交易方對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的行為或調(diào)查結(jié)果不滿，可以尋求司法救濟(jì)，法律對(duì)交易方法院的選擇無(wú)特別規(guī)定。然而，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》新增規(guī)定，交易方只能在美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院對(duì)外國(guó)投資委員會(huì)的行為或調(diào)查結(jié)果進(jìn)行起訴。[10]此規(guī)定將進(jìn)一步限制投資者尋求司法救濟(jì)的渠道。

三、美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資的影響

根據(jù)國(guó)商家務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2017年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年，中國(guó)對(duì)外直接投資流量為1582.9億美元，位居全球第三，僅次于美國(guó)、日本；中國(guó)對(duì)外投資存量為18090.4億美元，位居全球第二，僅次于美國(guó)。中國(guó)對(duì)外投資在全球外國(guó)投資中的影響力不斷擴(kuò)大。

美國(guó)是中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資最重要的目的國(guó)之一。美國(guó)作為目前世界第一大經(jīng)濟(jì)體，擁有眾多受過(guò)良好教育的勞動(dòng)力，擁有世界先進(jìn)的技術(shù)和優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)，擁有許多國(guó)際知名品牌。因此，投資美國(guó)企業(yè)有利于中國(guó)企業(yè)尋求國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所需要的核心技術(shù)，有利于中國(guó)企業(yè)學(xué)習(xí)美國(guó)企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于中國(guó)企業(yè)獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌等資源，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)能力的提升。

中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資一直更傾向于通過(guò)并購(gòu)的方式，而不是綠地投資，原因在于，綠地投資需要中國(guó)企業(yè)自己選址、規(guī)劃、建設(shè)，籌建工作量大，建設(shè)周期長(zhǎng)、速度慢。企業(yè)創(chuàng)建后，中國(guó)企業(yè)需要自己開拓目標(biāo)市場(chǎng)，常常面臨管理人員和技術(shù)人員匱乏、管理經(jīng)驗(yàn)缺乏等問(wèn)題。而與綠地投資不同的是，中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行并購(gòu)可以全部或部分地?fù)碛斜徊①?gòu)的美國(guó)企業(yè)的資產(chǎn)、技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，這可以使中國(guó)投資者更好地利用被并購(gòu)企業(yè)的現(xiàn)有資源，為中國(guó)投資者節(jié)省時(shí)間，有利于中國(guó)投資者迅速進(jìn)入美國(guó)的某一行業(yè)，獲得收益。2017年，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)直接投資的290億美元中，97%是通過(guò)并購(gòu)的方式進(jìn)行的，只有3%屬于綠地投資項(xiàng)目。[11]然而，并購(gòu)交易正是美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的主要審查對(duì)象。

近幾年，中國(guó)企業(yè)受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的案件數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年中國(guó)對(duì)美投資企業(yè)受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的案件數(shù)量為1件，占案件總量的1.56%。直到2011年，這一比重保持在10%以下。2012年起，中國(guó)企業(yè)受到審查案件數(shù)量激增，2012年為23件，占當(dāng)年審查案件總量的20.18%；2013年為21件，占當(dāng)年審查案件總量的21.65%；2014年為24件，占當(dāng)年審查案件總量的16.33%；2015年為29件，占當(dāng)年審查案件總量的20.28%。2012年至2015年，相較于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)其他國(guó)家、地區(qū)進(jìn)行的審查，中國(guó)企業(yè)受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的案件數(shù)量和所占比重已連續(xù)四年位居第一。[12]

表1 2005—2015年中國(guó)對(duì)美投資企業(yè)受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交給國(guó)會(huì)的年度報(bào)告。

根據(jù)媒體的報(bào)道，僅就2018年上半年，就有8家中資企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的案件被美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)否決，具體包括：重慶財(cái)信集團(tuán)并購(gòu)美國(guó)芝加哥證券交易所；螞蟻金服并購(gòu)美國(guó)速匯金(Moneygram)；中國(guó)華芯投資并購(gòu)科利登集團(tuán)(Xcerra)；海航集團(tuán)并購(gòu)美國(guó)天橋資本(Skybridge Capital)；藍(lán)色光標(biāo)并購(gòu)美國(guó)Cogint；中國(guó)重汽并購(gòu)美國(guó)UQM科技公司；大北農(nóng)集團(tuán)并購(gòu)美國(guó)華多農(nóng)業(yè)(Waldo Farm)；深圳新綸科技并購(gòu)美國(guó)阿克倫公司(Akron Polymer)。[13]除此之外，還有相當(dāng)多的中國(guó)企業(yè)正在接受美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查。

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)持續(xù)不斷地對(duì)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資設(shè)置阻礙。美國(guó)政府似乎對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資非?！懊舾小保渲?，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資是美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資規(guī)模大，投資領(lǐng)域敏感性強(qiáng)，政府背景雄厚，政府在國(guó)有企業(yè)中擁有股權(quán)和決策權(quán)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資可能暗藏政治意圖，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成潛在威脅。[14]然而，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)對(duì)外投資的重要力量，在中國(guó)對(duì)美投資的企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占有很大比例。

美國(guó)公開宣稱外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革很大程度上是針對(duì)中國(guó)投資，數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)在美投資額從2016年的460億美元降至2017年的290億美元，2017年至少有80億美元的交易是由于不可商談解決的美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查問(wèn)題而被撤銷。[15]如今，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》的生效意味著未來(lái)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資將面臨美國(guó)更為嚴(yán)苛的國(guó)家安全審查，存在更多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

四、針對(duì)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革的應(yīng)對(duì)策略

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行的外國(guó)投資國(guó)家安全審查將長(zhǎng)期存在，美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度改革意味著美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)國(guó)家安全的監(jiān)管加大。然而，美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查是中國(guó)企業(yè)赴美投資必須面對(duì)且不可回避的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面積極應(yīng)對(duì)：

(一)全面深入了解美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度

雖然已有很多有關(guān)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行外國(guó)投資國(guó)家安全審查的報(bào)道和案例，中國(guó)企業(yè)整體上對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行的國(guó)家安全審查仍然不夠重視和了解。根據(jù)美國(guó)中國(guó)總商會(huì)公布的《2017在美中資企業(yè)年度商業(yè)調(diào)查報(bào)告》，在受調(diào)查的企業(yè)中，59%的企業(yè)不了解美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查機(jī)制，調(diào)查數(shù)據(jù)幾乎與2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)(60%)持平。[注]美國(guó)中國(guó)總商會(huì)與美國(guó)中國(guó)總商會(huì)基金會(huì)在2017年3月就在美中資企業(yè)投資與政策環(huán)境情況向超過(guò)500余家會(huì)員企業(yè)發(fā)放了調(diào)查問(wèn)卷，并收回了213份有效回復(fù)。問(wèn)卷的填寫人普遍為高層管理人員，他們所屬的公司來(lái)自不同行業(yè)和地區(qū)，規(guī)模各異，所有受訪企業(yè)在美維持或創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)總數(shù)接近二十萬(wàn)。一方面，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的監(jiān)管力度不斷加大，投資從被提議到完成的全過(guò)程都可能受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)也可以參考更多的因素以判斷交易是否影響國(guó)家安全；另一方面，中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查機(jī)制不夠了解。中國(guó)企業(yè)選擇對(duì)美投資時(shí)應(yīng)當(dāng)事先對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行的國(guó)家安全審查進(jìn)行全面了解。一旦確定投資目標(biāo)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)咨詢，對(duì)投資進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)策劃投資方案。如果認(rèn)為投資有受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的可能性，中國(guó)企業(yè)可以在投資的準(zhǔn)備階段主動(dòng)向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)申請(qǐng)審查，根據(jù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查結(jié)果確定是否繼續(xù)進(jìn)行投資，以免在投資進(jìn)行過(guò)程中或完成后因被美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)暫停、終止投資或商業(yè)活動(dòng)而使企業(yè)遭受更大的損失。

(二)進(jìn)一步完善我國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第五十九條規(guī)定，國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度尚未成體系。我國(guó)現(xiàn)行的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的基本依據(jù)主要是2006年由商務(wù)部、國(guó)資委、國(guó)稅總局、證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外管局和國(guó)家工商行政管理總局六部門共同簽發(fā)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》及其修訂版2009年《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，2011年商務(wù)部出臺(tái)的《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》。[16]這些規(guī)定存在效力層級(jí)低等問(wèn)題。我國(guó)未成體系的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度使得中國(guó)企業(yè)赴美投資在接受嚴(yán)苛審查的同時(shí)，中國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)在中國(guó)的投資行為沒(méi)有相對(duì)等的審查制度。中國(guó)在外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度完善方面不斷作出積極努力，商務(wù)部于2015年1月公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》，該草案對(duì)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了專章規(guī)定，進(jìn)一步完善了國(guó)家安全審查的審查因素，明確了審查機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)程序及審查中可采取的措施，并增加了準(zhǔn)入許可和安全審查銜接的規(guī)定。[17]目前，商務(wù)部已形成《外國(guó)投資法》送審稿，相信《外國(guó)投資法》的正式實(shí)施將對(duì)外國(guó)投資者在華投資產(chǎn)生重大影響，對(duì)中國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的完善起到重要作用。

(三)促進(jìn)國(guó)家安全審查問(wèn)題在中美雙邊投資協(xié)定框架下解決

國(guó)家安全事關(guān)國(guó)家主權(quán)，在國(guó)際層面很難達(dá)成共識(shí)，因此國(guó)家安全審查問(wèn)題往往需要國(guó)家之間進(jìn)行個(gè)別協(xié)商。通常情況下，國(guó)家間簽訂的雙邊投資協(xié)定在規(guī)定國(guó)民待遇條款和最惠國(guó)待遇條款的同時(shí)，會(huì)規(guī)定國(guó)家安全例外條款，這會(huì)為東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資行為進(jìn)行國(guó)家安全審查提供依據(jù)。目前，中美正在就雙邊投資協(xié)定展開談判，我國(guó)政府應(yīng)積極促進(jìn)國(guó)家安全審查問(wèn)題在雙邊投資協(xié)定框架下中解決，為在美投資的中國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取更加公平便利的投資環(huán)境。