網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車規(guī)制研究

無論是從出租車的歷史沿革，還是從現(xiàn)行巡游出租車運(yùn)營模式來看，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車都沒有超出出租車預(yù)約模式的經(jīng)營方式，其本身實(shí)質(zhì)并沒有超出出租車的定義范疇。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車法律規(guī)制評(píng)析

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車從本質(zhì)上仍然是出租車，因此我們認(rèn)為將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車納入出租車規(guī)制管理是合理的、合法的。那么如何將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車進(jìn)行管制是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的命題。實(shí)施許可？進(jìn)行數(shù)量管制？亦或直接參照傳統(tǒng)出租車模式進(jìn)行管理？目前，交通運(yùn)輸部等七部委已經(jīng)出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，部分省市自治區(qū)及較大的城市也出臺(tái)了相應(yīng)的暫行辦法或者實(shí)施細(xì)則。從現(xiàn)行的暫行辦法來看，都無一例外地進(jìn)行了許可，是否進(jìn)行數(shù)量管制，各地不一。但無一例外都按照出租車的模式進(jìn)行了管制。

那么《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車設(shè)定了許可是否有依據(jù)啦？該許可也在理論界飽受批評(píng)，部分學(xué)者認(rèn)為依照《行政許可法》的規(guī)定，部門規(guī)章不能設(shè)定長期許可。我們認(rèn)為該許可的理論依據(jù)是國務(wù)院的第412號(hào)令，盡管理論界對412號(hào)令設(shè)定許可還有一些爭議，一種意見認(rèn)為：《行政許可法》第14條規(guī)定，必要時(shí)國務(wù)院可以發(fā)布決定設(shè)定行政許可，實(shí)施后，出臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)計(jì)時(shí)提請全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。但是自2004年至今已過10多年，全國人大及其常委會(huì)并未就出租車經(jīng)營許可制定法律，國務(wù)院亦未制定行政法規(guī)。出租車經(jīng)營行政許可的法律基礎(chǔ)迄今仍具有臨時(shí)性，在權(quán)威性、嚴(yán)肅性上有欠缺的。但是從法律層級(jí)上來說或者從理論上說，該許可并非部門規(guī)章設(shè)定的行政許可，其法律依據(jù)是充足的。問題是國務(wù)院通過412號(hào)令第112項(xiàng)對出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)設(shè)定了許可，那么部門規(guī)章、地方規(guī)章能否細(xì)化許可事項(xiàng)變相增設(shè)許可。

尤其我們看到《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定：車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定。這一條文為地方政府制定暫行辦法或者實(shí)施細(xì)則是廣開大門，大部分地方政府規(guī)章都規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車輛必須高于傳統(tǒng)巡游出租車要求。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車駕駛員要求都高于傳統(tǒng)巡游出租車駕駛員。如重慶市《重慶市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》、濟(jì)南市《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》、廣州市《廣州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》等。那么基于同一國務(wù)院令設(shè)定的行政許可，將網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車、網(wǎng)約車駕駛員和傳統(tǒng)出租車駕駛員分開，細(xì)化。

人為的增設(shè)更為苛刻的條件，是否合理，是否合法？我們認(rèn)為，通過地方政府規(guī)章細(xì)化行政許可不僅不合理，更有違法之嫌。《行政許可法》第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。對于何為“違反上位法的其他條件”，最高人民法院強(qiáng)調(diào)：“上位法規(guī)定的適用條件一般就行政事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，如果下位法對適用條件進(jìn)行增高或者限縮，顯然目的在于擴(kuò)大自己的權(quán)限或者縮小自己的行政義務(wù)，此時(shí)可以判斷為與上位法相抵觸”。我國學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)為：“在設(shè)定與規(guī)定關(guān)系中，只要規(guī)定內(nèi)容超越設(shè)定內(nèi)容的主體、行為、對象范圍和幅度的，都屬于抵觸?！庇纱丝梢?，如果下位法縮小了上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍或者限制或剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，就是下位法不符合上位法。人民法院在面對此類情形時(shí)，就要依據(jù)上位法判斷具體行政行為的合法性。對比《重慶市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《濟(jì)南市城市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》、《廣州市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》和重慶市《重慶市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》、濟(jì)南市《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》、廣州市《廣州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，我們不難看出端倪。一方面是依據(jù)國務(wù)院令同等地將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車納入出租車管制，另一方面又通過暫行辦法、實(shí)施細(xì)則等將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車區(qū)別對待。這是不符合行政法的基本原則的，是顯失公平的。類似的情形還有：《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》及部分地方暫行辦法及實(shí)施細(xì)則中不允許網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車從事巡游攬客，但是允許巡游車從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約經(jīng)營；對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車與巡游出租車同種違法行為設(shè)定不同的法律責(zé)任；等等。

如何將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車進(jìn)行管制是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的命題

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車規(guī)制分析

（一）行政許可的必要性分析

傳統(tǒng)巡游出租車多年以來一直是實(shí)施行政許可的，這已成既定事實(shí)。盡管近年來理論界多次有不同聲音，但是對傳統(tǒng)巡游出租車實(shí)施行政許可已成為各地共識(shí)和通行做法，從《行政許可法》設(shè)定行政許可的條件及國務(wù)院412號(hào)令來看，這既是依法設(shè)定的許可，也是符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際的。縱觀世界各國出租車規(guī)制，大部分國家都采用行政許可制度。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，完全競爭的市場結(jié)構(gòu)是資源配置的最佳方式，但完全競爭的市場結(jié)構(gòu)只是理論上的假設(shè)前提，實(shí)際生活中很難實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中的市場不是萬能的，出于壟斷、外部性、信息不對稱和公共物品等原因，市場存在種種無法克服的缺陷，即市場失靈。當(dāng)市場這只“看不見的手”在資源配置中失靈時(shí)，需要政府這只“看得見的手”進(jìn)行調(diào)節(jié)，克服市場本身的自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷，從維護(hù)社會(huì)公共利益、保障公平秩序的角度出發(fā)，通過在數(shù)量、價(jià)格以及質(zhì)量等方面進(jìn)行規(guī)制，對相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

從《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》頒布以來，網(wǎng)約車的經(jīng)濟(jì)成本顯著上升，等待時(shí)間明顯增加，供求矛盾進(jìn)一步凸顯

那么，既然傳統(tǒng)巡游出租車設(shè)置行政許可已經(jīng)不存在什么爭議，那么網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車作為出租車的一種比照傳統(tǒng)巡游出租車設(shè)置行政許可為什么會(huì)有如此強(qiáng)烈的社會(huì)反響？傳統(tǒng)巡游出租車整體服務(wù)質(zhì)量低，侵犯消費(fèi)者權(quán)益現(xiàn)象較為普遍；利益扭曲引發(fā)相關(guān)主體矛盾尖銳，社會(huì)事件頻發(fā)。傳統(tǒng)巡游出租汽車還由于數(shù)量管制引起的供需矛盾突出，是公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的原因之一。對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車實(shí)施行政許可以后再走傳統(tǒng)巡游出租汽車的老路是公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的基本原因所在。從《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》頒布以來，網(wǎng)約車的經(jīng)濟(jì)成本顯著上升，等待時(shí)間明顯增加，供求矛盾進(jìn)一步凸顯。來自網(wǎng)易客服端的一片文章《為什么打車越來越難，滴滴快車卻越來越少，背后的真實(shí)原因？》分析，規(guī)章的頒布規(guī)制是其一個(gè)不容忽視的原因。但是筆者認(rèn)為，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車實(shí)施行政許可是必要的，也是符合法律規(guī)定的，更是行政公平原則的一個(gè)體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車是出租車一個(gè)有效組成部分，對傳統(tǒng)巡游出租汽車實(shí)施行政許可，將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車游離于出租車體系之外，既不符合法律的相關(guān)規(guī)定，也是顯失公平的。

（二）數(shù)量管制的必要性分析

基于薛志遠(yuǎn)等人的研究，網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)在出行領(lǐng)域的新應(yīng)用，屬于“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的輕資產(chǎn)模式。與傳統(tǒng)出租車的運(yùn)營方式相比，網(wǎng)約車借助約車軟件根據(jù)預(yù)約出車，占用道路資源少，負(fù)外部性小，較好地解決了司機(jī)與乘客信息不對稱的問題，有效地提高了出行安全的保障程度。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車應(yīng)當(dāng)逐步取消數(shù)量管制，循序漸進(jìn)改革。綜合全國各地實(shí)踐來看，大部分地方還是對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車進(jìn)行了數(shù)量管制，如北京、蘭州等地。也有部分地方對此持開放態(tài)度，尤其一些二三線城市。目前，對出租汽車總量實(shí)施數(shù)量管制的理由大概包含以下幾種：

緩解道路擁堵。供出租車行駛的城市道路是公共產(chǎn)品。盡管道路建設(shè)是政府投資最集中的領(lǐng)域，但交通擁堵仍是超大城市甚至是二三線城市最突出的問題。根據(jù)對北京市2006年度交通數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的分析，在占用路面資源方面，每輛出租車為平均數(shù)的17倍。

減少環(huán)境污染。汽車是污染物排放總量的重要“貢獻(xiàn)者”。出租汽車用得越多，尾氣污染越嚴(yán)重。為了改善城市空氣質(zhì)量，有必要減少小汽車包括特別是出租車的使用，推廣公共交通、綠色出行。

優(yōu)化資源配置。多國學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，由市場決定的出租車數(shù)量并非最有效率的數(shù)量，政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)，合理投放運(yùn)力，有助于減少無效行為，能夠提高出租車資源配置效率。而如果完全自由競爭，不說市場失靈，就是在市場不斷自我調(diào)節(jié)達(dá)到均衡的過程中也一直存在不穩(wěn)定性。這對服務(wù)行業(yè)并非好事。

遏制惡性競爭。如果沒有限制，出租車行業(yè)將是個(gè)進(jìn)入壁壘低的行業(yè)。經(jīng)濟(jì)低谷期，會(huì)有大量失業(yè)人員盲目涌入出租車行業(yè)，而這部分人員很難在就業(yè)形勢未見好轉(zhuǎn)的情況下退出。需求未增長，而供給已經(jīng)過剩，這不僅會(huì)造成資源浪費(fèi)，帶來惡性競爭，也會(huì)導(dǎo)致長期從業(yè)老司機(jī)的流失。這不利于行業(yè)穩(wěn)定和服務(wù)水平的提高。

保障服務(wù)質(zhì)量。如果不再控制數(shù)量，出租車行業(yè)的過度競爭就將重演。在生存壓力下，經(jīng)營者不會(huì)顧及服務(wù)質(zhì)量。繞道、拒載、宰客、超速搶客等違法違規(guī)行為會(huì)無孔不入并且變本加厲。

行業(yè)穩(wěn)定。網(wǎng)約車面世以來，地方政府不斷強(qiáng)調(diào)確保出租車行業(yè)穩(wěn)定來維持?jǐn)?shù)量管控理論。其中以網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的野蠻生長會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)出租車行業(yè)大量從業(yè)人員失業(yè)，部分家庭生存舉步維艱，影響社會(huì)穩(wěn)定。

上述理論貌似充分，其中最為部分學(xué)者和出租汽車既得利益集團(tuán)津津樂道就是道路擁堵和行業(yè)穩(wěn)定，但是實(shí)則不堪一擊。出租車占用道路率高會(huì)導(dǎo)致?lián)矶拢?/p>

利用現(xiàn)行國家行政機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，利用傳統(tǒng)出租車許可周期，打破既得利益集團(tuán)的阻撓，逐步放開出租車數(shù)量管制許可是一條切實(shí)可行的道路

實(shí)際上決定一個(gè)城市的道路擁堵并不是出租車數(shù)量的多寡。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、機(jī)動(dòng)車保有總量過大、城市交通綜合管控能力差以及公共交通的覆蓋普及程度低被認(rèn)為是城市交通擁堵的幾大顯著原因。通過分析，出租車市場一定的情況下，出租車多一點(diǎn)反而會(huì)有效降低道路占有率。此外，出租車占有道路總量跟出租車的空載率成正相關(guān)。而網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車正是借助于網(wǎng)絡(luò)信息和智能終端，有效整合供需信息，最大限度減少了出租車市場的空載率。從此角度上說，對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的數(shù)量管控實(shí)無必要。甚至對出租車汽車的管控都沒有必要。

其次是行業(yè)穩(wěn)定問題，為什么網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車會(huì)導(dǎo)致行業(yè)不穩(wěn)定？為什么網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車進(jìn)入以后會(huì)導(dǎo)致從業(yè)人員大量失業(yè)？在市場經(jīng)濟(jì)前提下，為什么服務(wù)質(zhì)量差，管理效率低的傳統(tǒng)出租車企業(yè)一定要有利潤。沒有利潤以后就要找政府理論，甚至停運(yùn)、罷工來相威脅？新業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車進(jìn)入行業(yè)以后，是不是那些長期從事傳統(tǒng)巡游出租汽車駕駛的人員就一定會(huì)被社會(huì)淘汰？筆者認(rèn)為答案一定是否定的，相反，一線從業(yè)人員還可利用網(wǎng)絡(luò)資源和自能終端，更為有效地減少空載率，從而創(chuàng)造更大的利潤。退一步講，傳統(tǒng)巡游出租車從業(yè)人員還可以利用自己的技能知識(shí)，服務(wù)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變到網(wǎng)約預(yù)約出租車行業(yè)，充分利用自身的優(yōu)勢，更好地為社會(huì)服務(wù)。所謂行業(yè)穩(wěn)定，只不過是既得利益集團(tuán)的一種托詞罷了。其他諸如污染論、服務(wù)質(zhì)量論、惡性競爭論、優(yōu)化資源配置論更為不值一駁。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車施行行政許可是合法必要的，但是我們認(rèn)為對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車沒必要走入傳統(tǒng)出租車的窠臼，放開數(shù)量管制，充分發(fā)揮市場的主體作用，依法監(jiān)管是切實(shí)可行的。根據(jù)薛志遠(yuǎn)等人的研究成果，逐步取消數(shù)量限制，循序漸進(jìn)改革是切實(shí)可行的。那么用多少年逐步放開是一個(gè)需要深入研究的課題。筆者認(rèn)為，利用現(xiàn)行國家行政機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，利用傳統(tǒng)出租車許可周期，打破既得利益集團(tuán)的阻撓，逐步放開出租車數(shù)量管制許可是一條切實(shí)可行的道路。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車立法完善

目前出租車領(lǐng)域尚無統(tǒng)一的行政法規(guī)，許可制度也是依賴于國務(wù)院412號(hào)令，因此該許可制度也飽受爭議。規(guī)制出租車的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不融貫，甚至相互抵觸、沖突。因此，出臺(tái)一部規(guī)制出租車的行政法規(guī)是必要和緊迫的。該法規(guī)至少應(yīng)該解決以下幾個(gè)方面的問題：

（一）設(shè)定出租車的行政許可，將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車與傳統(tǒng)巡游出租車設(shè)定同等許可條件，可以鼓勵(lì)差異化發(fā)展。

（二）設(shè)定許可以后，否定通過地方政府規(guī)劃，實(shí)行數(shù)量管控。取消該項(xiàng)授權(quán)，明確以地方規(guī)劃實(shí)施數(shù)量管控的無效。

（三）將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車定義出租汽車的組成部分，將傳統(tǒng)巡游出租車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車統(tǒng)一管理，平等對待。其中包含對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車駕駛員與傳統(tǒng)巡游出租車駕駛員統(tǒng)一資格管理。目前杭州已經(jīng)現(xiàn)行先試，從目前各方的反應(yīng)來看，效果是良好的。

（四）對傳統(tǒng)巡游出租汽車與網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的同種違法行為設(shè)定統(tǒng)一法律責(zé)任。

（五）依照立法法的相關(guān)規(guī)定，宣布地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章與之相抵觸的部分無效。