中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制的比較分析*

郝宇彪 管智超

一、引言

“三農(nóng)”問題一直是國家關注的焦點。2018年中央一號文件明確提出，培育發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。李克強總理在2018年政府工作報告中提到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點。形成合理的土地流轉(zhuǎn)價格是落實上述政策的前提和必然要求，因此，土地流轉(zhuǎn)定價成為土地制度改革的重中之重。世界銀行的研究表明，當人均GDP大于1000美元時，農(nóng)村土地使用權有了較大規(guī)模流轉(zhuǎn)的根本動力，2016年中國人均GDP為53935元人民幣（折合美元為8568美元），遠超世界銀行的標準，同時相關研究指出，在滿足宏觀經(jīng)濟基礎（人均GDP大于1000美元）的總體約束下，土地使用權流轉(zhuǎn)制度的健康推行還必須具備5個主要條件：農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)在45%以下；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會總產(chǎn)值中的比例小于10%；農(nóng)村經(jīng)濟中的非農(nóng)活動收入在75%以上；農(nóng)村勞動力人口中從事非農(nóng)勞動的數(shù)量大于50%；農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟作物種植面積占總種植面積的30%以上?？傮w來看，中國已經(jīng)滿足上述所有條件，因此，中國應該并且能夠健康推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

在現(xiàn)行制度下，中國農(nóng)地產(chǎn)權被分解為3個方面的權利——經(jīng)營權、承包權、所有權。土地流轉(zhuǎn)實際上是土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，是使農(nóng)戶所承包土地的經(jīng)營權、承包權、所有權三權分置，在確保農(nóng)民土地承包權不變的前提下，將農(nóng)戶擁有的承包土地的經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。目前，中國的土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租兩種形式為主。許多學者研究表明，通過合理的土地流轉(zhuǎn)使土地集中化，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益，同時有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，拓寬農(nóng)民收入渠道，提高農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)有利于充分利用土地，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)民增收（蔣文華等，2001），可以降低零碎分割帶來的效率損失（黃賢金等，2001），能夠提高農(nóng)戶的全要素生產(chǎn)率，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從小規(guī)模農(nóng)戶的勞動密集型生產(chǎn)向大規(guī)模農(nóng)戶的土地和資本密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)變（陳訓波，2011；陳海磊等，2014），還能提高投資交易收益，產(chǎn)生交易收益效應和邊際產(chǎn)出拉平效應（姚洋，2000）。薛鳳蕊等（2011）運用DID模型對內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市的農(nóng)戶數(shù)據(jù)實證分析與冒佩華等（2015）結(jié)合2000年和2012年的農(nóng)戶家庭微觀調(diào)研數(shù)據(jù)使用平均處理效應和受處理的平均處理效應方法分析，都發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)能顯著提高農(nóng)戶家庭的收入水平。還有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地調(diào)整越頻繁，農(nóng)民使用有機肥的密度越低（L Brandt，2002），而有效克服農(nóng)地頻繁調(diào)整的治本之策在于開辟農(nóng)地使用權流轉(zhuǎn)市場（張紅宇，2002）。土地流轉(zhuǎn)能夠促進區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營（馬曉河等，2002），有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營工作的推進。

然而，中國農(nóng)村土地一直沒有形成一個合理的流轉(zhuǎn)價格形成機制，很多農(nóng)村地區(qū)還將畝產(chǎn)量作為評定價格的唯一指標，使得土地流轉(zhuǎn)價格偏低，難以科學反映耕地價值。還有一些農(nóng)民進城后土地直接拋荒或者贈給親戚、朋友種植，使得目前土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的主觀隨意性較大，大量土地并沒有實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。因此，本文重點討論如何完善中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。

二、土地流轉(zhuǎn)價格確定的前提條件

產(chǎn)權清晰是任何一種資產(chǎn)或者商品形成有效價格的前提。2011年，國家相關部門印發(fā)《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，意味著從政策層面開始加快農(nóng)村土地確權工作的開展。2013年中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作。2014年，中國開始農(nóng)村土地確權試點。自2014年部署開展整省試點以來，全國的土地確權工作取得突破性進展，預計在2018年年底全國土地確權工作將基本完成。中國的農(nóng)地產(chǎn)權是指附著在農(nóng)村土地上各種權利的總和，包括所有權、承包權、經(jīng)營權等。所謂確權，就是上述權利的確認與確定。根據(jù)中國土地制度，農(nóng)村土地的所有權歸屬村集體，農(nóng)民具有承包權和經(jīng)營權。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題也就是以農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權問題。土地產(chǎn)權的可交易性能夠體現(xiàn)其作為生產(chǎn)要素功能所帶來的收益增加；土地產(chǎn)權的細分性能夠促進土地權利交換價值的實現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)能夠體現(xiàn)出土地產(chǎn)權（這里指經(jīng)營權）的權益，而農(nóng)地產(chǎn)權的完整性也直接關系到農(nóng)地經(jīng)營權是否能夠合理流轉(zhuǎn)。因此，需要從法律層面厘清土地承包經(jīng)營權的所屬問題，繼而才能確定土地的流轉(zhuǎn)價格。土地交易權不完整前提下農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)容易造成土壤肥力的衰退。土地承包經(jīng)營權清晰有利于提高土地流轉(zhuǎn)效率。

中國農(nóng)村土地承包制度的發(fā)展歷程可劃分為3個階段：第一階段是農(nóng)村土地承包關系的確立。1979年，中國開始實施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟改革。1984年，中國基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，標志著農(nóng)村土地承包關系的正式確立。第二階段是土地承包期限從15年延長到30年。1984年1月，國家發(fā)布《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，明確提出土地承包期一般應在15年以上。臨近第一輪土地承包期末，1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中提出，為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。第三階段是土地承包關系從長期穩(wěn)定變?yōu)殚L久不變。2002年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，同年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申依法保障農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包關系長久不變的提法最早見于黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，它指出，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變；隨后，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變。2018年年底，全國農(nóng)村土地確權工作結(jié)束后，農(nóng)村居民將獲得相關的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證、農(nóng)村宅基地使用權證、產(chǎn)權證，這樣在產(chǎn)權認定和歸屬時間方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權得以進一步清晰，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的深化提供制度保證。然而，由于尚未形成統(tǒng)一完善的土地流轉(zhuǎn)市場，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的定價方式多種多樣，缺乏科學合理的參考標準，從而制約中國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大和效率的提升。

三、中國農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)定價方式比較

目前，中國農(nóng)村地區(qū)主要有流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價、土地需求者競拍定價、土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)估價、政府指導參考定價4種模式。

1.流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價

流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價指土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的成交價格由土地流轉(zhuǎn)雙方自行商定形成。具體來說，就是流出方的農(nóng)戶根據(jù)自己對所流轉(zhuǎn)土地具體情況的認知及以周圍土地流轉(zhuǎn)價格為參照給出流出土地報價，尋找對此價格有意愿的流入方，雙方再進行協(xié)商，直至達成一致的土地流轉(zhuǎn)價格并簽訂合同。這種形式是中國農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主要方式，大部分農(nóng)村地區(qū)都是以這種模式完成土地流轉(zhuǎn)的。該方式具有以下幾個特點：第一，流轉(zhuǎn)雙方隨意性較強，沒有明確的契約關系。以陳志芬（2016）對云南省大理市大理鎮(zhèn)的調(diào)研為例，截至2015年，農(nóng)戶間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)總面積的41%，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)總體以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主態(tài)勢，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格也以農(nóng)戶自主協(xié)商定價為主。許多流轉(zhuǎn)沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關系，雙方只有自主協(xié)議的口頭約定，沒有簽訂協(xié)議。第二，土地流轉(zhuǎn)的配置效率較低，土地并沒有流轉(zhuǎn)至最具生產(chǎn)效率的主體。根據(jù)謝玲紅等（2016）對中國8個省4727戶農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，耕地轉(zhuǎn)給本村親戚和本村其他村民的戶數(shù)占比和面積占比分別達52.18%和57.3%，其中轉(zhuǎn)給本村親戚的面積占比為21.41%，轉(zhuǎn)給本村其他村民的面積占比為35.89%，流轉(zhuǎn)土地的平均價格為400.33元/畝，有9.89%的農(nóng)戶認為他們不轉(zhuǎn)出土地的重要原因是價格較低。由此可見，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多局限在村內(nèi)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，價格以自主協(xié)議定價為主。

自主定價有可能造成土地流轉(zhuǎn)價格偏低，其原因在于，由于中國農(nóng)村存在小農(nóng)民與大市場的基本矛盾，導致農(nóng)民擁有耕地的收益偏低，也就意味著農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的機會成本較低。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不完全、不充分，農(nóng)戶持有土地找不到買方或意向流入方找不到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的情況比較普遍，從而導致相鄰農(nóng)戶之間自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)。如果流入方為一般用戶，其同樣面臨小農(nóng)民與大市場的基本矛盾，不存在提高價格的空間；如果流入方為農(nóng)業(yè)大戶或當?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)，則流入方具有買方壟斷的優(yōu)勢。

2.土地需求者競拍定價

土地需求者競拍定價指農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所與土地流出方進行洽談，對流出方進行土地經(jīng)營權政策的指導，流出方準備相關材料，申請掛牌，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所在規(guī)定期限內(nèi)進行受理決定，經(jīng)農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所公開征集產(chǎn)生兩個及兩個以上意向流入方，采取電子競價、一次性密封報價、綜合評審等公開競買方式，流出方向農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所遞交確認函，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所組織流出方和流入方協(xié)商達成一致，簽訂土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同。

早在2014年4月，遼寧省海城市就率先成立了東北首家農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，通過平臺進行土地流轉(zhuǎn)拍賣。以海城市感王鎮(zhèn)于官村為例，首先村民通過內(nèi)部溝通商議出一致同意的土地流轉(zhuǎn)價格，然后提交到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心進行掛牌拍賣。為了提高土地拍賣的成功率與拍賣價格，村集體用多余的肥沃土地與不參加流轉(zhuǎn)的土地進行交換，收集了2480畝耕地到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心登記，進行掛牌交易。經(jīng)過地塊公示、資格審核、確定底價等程序，2014年4月，海城市開展第一次農(nóng)村產(chǎn)權交易會，于官村的2480畝耕地最終以198.4萬元的價格成交，每畝土地的流轉(zhuǎn)價格從700元的底價提高到800元，而當時海城市自主定價區(qū)間大致在600—800元。據(jù)當?shù)剞r(nóng)民介紹，競拍后產(chǎn)生的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格高于農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)的價格，比自主協(xié)議定價更有保障。然而，土地競拍需要耗費大量的人力、物力、財力，有時難免會產(chǎn)生流拍，也會產(chǎn)生土地需求方聯(lián)合惡意壓低價格等問題，這就需要保證競拍過程公平、公正，土地供給方與需求方必須保持契約精神。因此，土地流轉(zhuǎn)競拍定價適合面積龐大的土地流轉(zhuǎn)交易，范圍比較局限。

3.土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)估價

2016年6月，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，其第十一條指出土地經(jīng)營權流出方或流入方可以委托具有資質(zhì)的評估機構(gòu)對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易價格進行評估。土地流轉(zhuǎn)評估機構(gòu)根據(jù)農(nóng)地所在地人口數(shù)量、農(nóng)地面積、氣候、水文、土壤等條件及行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展特點、居民收入、社會投資狀況、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和稅收政策等條件，選擇合適的評估方法，進行科學測算。

以最早創(chuàng)立的土地流轉(zhuǎn)信息平臺——土流網(wǎng)為例。土流網(wǎng)建立“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”機制，將在線土地流轉(zhuǎn)平臺作為信息傳遞平臺，發(fā)布土地供求信息，同時在各地級市以加盟的形式設立線下實體交易服務中心，提供土地信息核實、土地價格評估、法律咨詢等服務并采取O2O模式（“線上土地流轉(zhuǎn)平臺+線下實體交易服務中心”模式）。線上運行協(xié)作平臺包括土流網(wǎng)站、土流通、土流學院、土流金4大部分。土流網(wǎng)站設有土地市場、流轉(zhuǎn)中心、土地金融、土地數(shù)據(jù)和土地資訊。其中，土地市場主要負責發(fā)布土地的供求信息供用戶選擇；流轉(zhuǎn)中心負責為用戶提供預約線下土地勘察服務；土地金融屬于在線土地流轉(zhuǎn)平臺與相關銀行或保險公司合作項目，主要負責為用戶提供土地貸款和土地保險；土地數(shù)據(jù)和土地資訊分別負責收集并發(fā)布全國土地行情相關數(shù)據(jù)以及全國最新土地政策和農(nóng)業(yè)政策。但是，這種定價方式也存在一些問題。第一，大多數(shù)的中介組織都是行政主導的中介服務平臺。不少中介組織并沒有遵循市場經(jīng)濟的運行規(guī)律進行定價，更多的是通過政府控制或政府介入來影響土地流轉(zhuǎn)定價。在實際操作中，行政因素介入過多，影響中介組織正常功能的發(fā)揮。第二，專門針對土地流轉(zhuǎn)中介的法律法規(guī)尚不健全，土地流轉(zhuǎn)過程中可能存在尋租行為。第三，中國土地流轉(zhuǎn)市場仍處于起步階段，市場機制不完善，評估方法不規(guī)范，專業(yè)的評估人員數(shù)量不足。

4.政府指導參考定價

土地流轉(zhuǎn)政府指導價即每畝土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常年農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量×農(nóng)產(chǎn)品價格－生產(chǎn)成本（包括人工成本）=每畝土地流轉(zhuǎn)收益底價。同時根據(jù)資源配置水平（地形特點、基礎設施配套、區(qū)位優(yōu)勢等），確定相應的流轉(zhuǎn)浮動收益，土地租期在3年以上的，還要根據(jù)物價浮動水平，確定土地流轉(zhuǎn)收益遞增幅度和租金逐年浮動比例。政府指導價能促進土地在公開市場規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

圖1 政府指導參考價制定流程

以成都市青白江區(qū)制定政府指導參考價的過程為例（見圖1）。由青白江區(qū)農(nóng)業(yè)和林業(yè)局招標選擇有資質(zhì)的土地評估公司成立項目組，首先根據(jù)項目組測算的所有定級單元的分值狀況，結(jié)合各村的實際行政邊界進行土地定級，然后根據(jù)各級別內(nèi)的有效樣點地價，采用算術平均數(shù)模型確定各等級承包經(jīng)營權的基準價格。

定價體系主要由3個部分組成。第一，土地定級。項目組在現(xiàn)有耕地分等的基礎上，將分等單元進一步細化為定級單元，參考國家標準中的《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》，采用修正法確定土地級別。項目組以青白江區(qū)耕地質(zhì)量等別年度更新及監(jiān)測評價成果中的自然質(zhì)量等指數(shù)作為農(nóng)村土地定級的基礎，以中心城鎮(zhèn)影響度、交通便利度為修正條件，結(jié)合各區(qū)域交易樣點數(shù)據(jù)，綜合確定土地均質(zhì)地域劃分。第二，確定農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格。根據(jù)土地定級劃分的均質(zhì)區(qū)域作為基準地價的評估單元，收集青白江區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)資料，采用市場比較法、收益法修正已確定的樣點地價，并對樣點地價進行修正、檢驗、剔除，最終確定出合格樣點來測算基準地價。利用各個級別的合格樣點地價代入算術平均數(shù)模型來評估各級別的基準地價，確定各級別的承包經(jīng)營權基準價格。第三，農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格的檢驗分析與對比。首先，項目組采用收益倍數(shù)法（年產(chǎn)值倍數(shù)法）予以檢驗分析。為保障農(nóng)民的基本權益，測算得出的基準價格應符合《中華人民共和國土地管理法》（2004年）規(guī)定的征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍的標準。從青白江區(qū)公布的土地經(jīng)營權基準價格來看，其農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格與年平均畝產(chǎn)值的比值在18.67—22.86倍，高于此規(guī)定，不僅保護了農(nóng)民的權益，也符合土地流轉(zhuǎn)市場價格變化的趨勢，因此，青白江區(qū)評估的農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格成果（見圖2）是比較合理的，此價格每兩年調(diào)整一次。其次，與鄰近行政區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格對比。項目組將其測算的基準價格與溫江區(qū)、新都區(qū)測算的基準價格進行對比，分別從1年期、30年期、無限年期3個角度，進行各個土地級別的基準價格對比，發(fā)現(xiàn)3個區(qū)之間的價格并無太大差距?？傮w而言，成都市青白江區(qū)的基準價格成果與當?shù)氐膶嶋H交易價格比較接近，基本反映了當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權客觀、合理的價格水平。

圖2 成都市青白江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權均質(zhì)區(qū)域劃分（定級）及基準價格分布圖

然而，在還未全面進行土地流轉(zhuǎn)制度改革的地區(qū)，政府指導定價的方式可能會損害農(nóng)戶利益。如在某些地區(qū)，農(nóng)村土地所有權的權利主體是農(nóng)民集體所有，但實際上掌握在少數(shù)村干部手中?；鶎哟迕褡灾谓M織并沒有代表農(nóng)民集體的利益行使土地所有權職能進而進行合理的土地流轉(zhuǎn)，而是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理規(guī)定進行土地流轉(zhuǎn)，如某些基層政府或村干部濫用職權強行挪用或占有集體土地，甚至逼迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，忽視農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的交易主體地位，再加上農(nóng)民土地三權分置意識淡薄，致使基層政府或村干部為了尋租或迎合上級政府的不合理規(guī)定而將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權收回，使得土地定價受到政府的極大干擾，無法實現(xiàn)市場機制決定土地定價，極大地損害了農(nóng)民的利益。

圖3 2016年全國部分省份土地流轉(zhuǎn)平均價格

綜上所述，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場具有顯著的區(qū)域差異性，各個地區(qū)土地定價方式與價格水平存在較大差異。從土地流轉(zhuǎn)的成交價格來看，中西部地區(qū)不收取報酬或采用糧食補償?shù)谋壤黠@高于東部地區(qū)，而東部地區(qū)更傾向于使用現(xiàn)金補償?shù)姆绞?，這反映出市場發(fā)育的不完善性和矛盾。從土流網(wǎng)公布的價格信息來看（見圖3），地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)價格差異很大。一般來說，影響土地流轉(zhuǎn)價格的因素主要有農(nóng)作物價格、流轉(zhuǎn)面積、年收益、流轉(zhuǎn)期限、土地位置以及土地質(zhì)量等，此外，土地流轉(zhuǎn)方式也是造成地區(qū)價格不同的影響因素之一。目前，大部分地區(qū)仍以農(nóng)戶自主協(xié)商定價為主，這種價格是由市場決定的，但由于分散經(jīng)營的農(nóng)戶沒有很強的認知水平和談判能力，他們通過流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營權價格大多偏低，存在市場失靈的現(xiàn)象，同時由于中國特有的土地產(chǎn)權制度，農(nóng)戶的產(chǎn)權結(jié)構(gòu)不完整，導致其成為市場中的弱勢群體。因此，政府需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足時承擔維護市場公平的責任，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、盲目的現(xiàn)象，維護市場有序、穩(wěn)定的發(fā)展，保障農(nóng)民利益，同時政府也不能越位，不能過分干預市場，遵循以市場定價為主、政府干預為輔的規(guī)則，形成各?。▍^(qū)、市）的政府指導參考價。為了更好地培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，應使土地流轉(zhuǎn)方式多元化，通過統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺以拍賣、競標等方式進行土地流轉(zhuǎn)，既支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，也保護普通農(nóng)戶的利益，在此過程中還能夠發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對普通農(nóng)戶的輻射帶動作用，讓農(nóng)民成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與者、受益者。總體來看，政府為土地流轉(zhuǎn)市場制定指導參考價，農(nóng)戶以及其他市場主體通過流轉(zhuǎn)信息平臺競標、拍賣等方式進行土地流轉(zhuǎn)交易是最適合當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式。

四、完善中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制的對策建議

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制應在完善土地確權工作、建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺、建立農(nóng)村土地經(jīng)營權價格形成的通用方法等方面采取有效措施。

1.進一步完善土地確權工作

想要對土地進行定價，首先要進行土地評估，評估的前提是建立完善的農(nóng)村財產(chǎn)權利體系，因此，評估中土地歸屬的界定即確權工作是土地流轉(zhuǎn)定價機制的基礎。改革的重點是把法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權進行更具體的劃分，選擇特定的所有權代表去執(zhí)行。根據(jù)地籍管理制度的統(tǒng)一性原則，確權工作均須按全國統(tǒng)一規(guī)定的政策、法規(guī)開展。同時，必須遵循地籍資料的連續(xù)性和系統(tǒng)性，持續(xù)跟蹤土地的變化情況，如實記錄土地面積、質(zhì)量、利用狀況等方面的變化，及時對采集變更的資料進行完善。以周其仁等（2010）調(diào)查的最早進行確權工作的成都市都江堰柳街鎮(zhèn)為例，在柳街鎮(zhèn)的村組層面，首先由5—15戶家庭推選出一位“長者”組成“村莊評議會”，其基本職能是對入戶土地產(chǎn)權調(diào)查和實測的結(jié)果進行評議，特別是對一些存在異議、紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結(jié)果作為土地確權工作的預案再行公示，通過“村莊評議會”協(xié)調(diào)并反復溝通，直到涉及相關利益的各方都接受，才向政府上報此村組確權方案，再經(jīng)法定公示環(huán)節(jié)，無異議的才正式頒證。由此，中國農(nóng)村土地確權已從一個比較抽象的政策目標，發(fā)展為由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

值得關注的是，2018年是中國承包地確權登記頒證工作的收官之年，截至2017年年底，全國整省推進此項工作的省份已達28個，試點范圍擴大至全國2718個縣（區(qū)、市）3.3萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）53.9萬個行政村，實測承包地面積15.2億畝，已經(jīng)超過二輪家庭承包耕地面積，確權面積達到11.1億畝，占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%；山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7個?。▍^(qū)）已向國家報告基本完成。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，這給參與土地流轉(zhuǎn)的買方和賣方吃了一顆定心丸，更有利于土地流轉(zhuǎn)中對土地利用方式的適當調(diào)整以及買賣雙方利益的協(xié)調(diào)。

2.建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺

土地流轉(zhuǎn)不同于一般的商品買賣，它是一種自然稟賦，不能像一般的商品一樣根據(jù)生產(chǎn)成本確定價格。很多地區(qū)存在著一個村里不同土地轉(zhuǎn)出方有不同的轉(zhuǎn)出價格的現(xiàn)象，買賣雙方都擔心在價格上會有失誤。作為土地的供應者不能及時發(fā)布自己想要流出土地的信息，并且土地的需求者也不能快捷高效地找到適合參與經(jīng)營的土地。一個運行良好的土地租賃市場可以替代土地的行政調(diào)整（姚洋，2000），因此，需要建立全國范圍的土地供求信息平臺，向土地供給方與土地需求方傳遞土地流轉(zhuǎn)價格變動的趨勢與幅度，更新流轉(zhuǎn)土地的基本情況及價格等信息，并有專門的土地經(jīng)紀人進行土地價值評估。這有利于土地流轉(zhuǎn)價格的合理制定，使土地流轉(zhuǎn)的價格市場化，解決土地流轉(zhuǎn)價格信息不對稱問題。建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)市場主體的目的，同時減少行政因素的影響，削弱土地流轉(zhuǎn)信息不對稱的消極影響，使市場機制在土地流轉(zhuǎn)價格形成過程中發(fā)揮作用，更好地保障農(nóng)民的收益。

除同一集體組織內(nèi)部農(nóng)戶之間進行的互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、股份合作外，其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織作為受讓方進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的，應在當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)交易中心進行。將各市的土地流轉(zhuǎn)信息匯集到省土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡交易平臺，再由各省匯集到全國土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡交易平臺。意向購買者可在全國土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡交易平臺查看全國的土地流轉(zhuǎn)信息，若意中某地區(qū)土地，購買者可進入此地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中心網(wǎng)絡平臺進行交易。各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣、招標等方式，也可以采取法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式，但前提是成交價格不能低于政府指導參考價，此舉是為了確保轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的利益不受損害。此外，根據(jù)交易量大小決定是由市土地流轉(zhuǎn)中心辦理還是由區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心辦理。交易雙方須在土地流轉(zhuǎn)中心簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同并由土地流轉(zhuǎn)中心出具交易鑒定證書。在整個過程中，由所屬的農(nóng)村產(chǎn)權交易監(jiān)督管理小組進行監(jiān)督，土地流轉(zhuǎn)中心對土地轉(zhuǎn)讓方的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民免收交易服務費用，對其他交易主體按規(guī)定收取適當費用。

3.建立農(nóng)村土地經(jīng)營權價格形成的通用方法

圖4 土地供求信息平臺

當確權工作完成，全國范圍的土地供求信息平臺建立后，如何對流轉(zhuǎn)的土地進行定價成為最關鍵的問題。由于中國土地流轉(zhuǎn)市場暫不完善，市場上存在大量的土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，不同的評估機構(gòu)會采取不同的計算方法，致使最終的土地流轉(zhuǎn)價格存在偏差。同時，根據(jù)王亞運等（2015）對武漢、荊門、黃岡進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有10%的農(nóng)戶信任土地流轉(zhuǎn)中介。因此，既需要政府的適當干預，又需要市場調(diào)節(jié)，才能確保農(nóng)民利益不受損害。建立一套政府指導下的農(nóng)村土地經(jīng)營權價格形成的通用方法是未來中國土地流轉(zhuǎn)價格評估的發(fā)展趨勢。結(jié)合中國現(xiàn)存的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的定價方式，通過改進形成一套政府指導、市場定價的綜合完善的價格形成機制。成都市作為第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，率先出臺《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權價格評估技術導則（試行）》，成都市青白江區(qū)貫徹落實《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權價格評估技術導則（試行）》并在2017年10月發(fā)布了更準確的農(nóng)村土地經(jīng)營權基準價格評估成果，其價格評估方法可行性強、可信度高。由于中國現(xiàn)存的商業(yè)機構(gòu)估價水平參差不齊，因此，可通過改善成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權評估體系進行普及應用其評估價格作為政府指導參考價。