我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理與監(jiān)管體系主要問題及對(duì)策建議

賈小梅，董旭輝＊，于 奇，王亞男

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

2018 年4 月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要打幾場(chǎng)包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)在內(nèi)的標(biāo)志性重大戰(zhàn)役，并確保3 年時(shí)間明顯見效。2018 年11月經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃的通知》，加快解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村突出環(huán)境問題，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。但我國農(nóng)村環(huán)保工作起步晚、基礎(chǔ)差、保障不足，亟需系統(tǒng)總結(jié)、補(bǔ)齊短板，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)順利實(shí)施夯實(shí)基礎(chǔ)。

1 我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村人居環(huán)境治理初見成效

2008—2017 年，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金（農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金）435 億元，支持各地開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。截至2017 年底，全國已有13.8 萬個(gè)村莊完成環(huán)境綜合整治，近2 億農(nóng)村人口直接受益[1]。各地已建成生活污水處理設(shè)施30 多萬套，生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施900 多萬個(gè)（輛）。而同時(shí)，全國尚有近80%村莊的生活污水沒有得到治理，近50%的村莊沒有實(shí)施改廁；以簡(jiǎn)單收集為標(biāo)準(zhǔn)，仍有26.1%的村莊生活垃圾沒有得到治理[2]；已經(jīng)完成整治的村莊的環(huán)保設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行維護(hù)仍然困難重重。

1.2 農(nóng)業(yè)面源污染治理尚處起步階段

按照《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的要求，已開展的農(nóng)業(yè)面源治理工作仍十分有限。一是在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面，不斷推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作。截至2017 年底，各地已完成畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定工作，全國畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到64%。二是開展農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)。截至2016 年底，糧食、蔬菜、果樹、茶葉等主要作物綠色防控技術(shù)應(yīng)用面積超過5 億畝，綠色防控覆蓋率達(dá)到25.2%[3]。三是有條件的地區(qū)探索科學(xué)合理施用化肥。截至2016 年底，測(cè)土配方施肥項(xiàng)目基本覆蓋到全國所有縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政區(qū)，技術(shù)推廣面積達(dá)16 億畝。根據(jù)歷年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)，農(nóng)業(yè)源總氮、總磷的排放基本保持穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)現(xiàn)象。但由于我國農(nóng)業(yè)源污染物排放總量基數(shù)大，降低農(nóng)業(yè)面源污染物總量的任務(wù)仍然艱巨。

1.3 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳教育開始得到關(guān)注

各部門陸續(xù)出臺(tái)多份文件要求加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳教育，利用新媒體宣傳環(huán)保理念、吸引社會(huì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)的態(tài)勢(shì)初步形成。原環(huán)境保護(hù)部自2011 年起，啟動(dòng)農(nóng)村環(huán)?？破瘴㈦娪芭臄z工作，以農(nóng)民群眾喜聞樂見的喜劇電影形式為依托，宣傳國家環(huán)保政策和環(huán)境保護(hù)知識(shí)。2017年，我國拍攝了首部以農(nóng)村環(huán)保為題材的電影《綠水青山我的家》。

2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管面臨的主要問題

改革開放以來，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略安排與實(shí)踐措施看，總體上我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)又滯后于整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程，成為制約環(huán)節(jié)。就農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管體系而言，尚未解決政策標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工、監(jiān)管機(jī)制、治理模式和技術(shù)幫扶等關(guān)鍵問題。

2.1 政策標(biāo)準(zhǔn)體系尚需完善

近20 年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管在法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)劃、宣傳教育等方面不斷出臺(tái)新制度、新文件，但仍不能滿足管理需求，尚需不斷完善。

在法律法規(guī)方面，一是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)要求分散于多項(xiàng)法律法規(guī)中，缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì)，尚無一部專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律統(tǒng)籌規(guī)范農(nóng)村環(huán)保工作的責(zé)任分工和協(xié)調(diào)實(shí)施。二是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任界定不清晰，甚至相關(guān)法律的規(guī)定不完全一致，執(zhí)行力差?，F(xiàn)行法規(guī)一方面強(qiáng)調(diào)了地方政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，另一方面弱化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的污染直接責(zé)任和治理的法律責(zé)任，對(duì)其通常只提出原則要求而缺少罰則（僅在《環(huán)境保護(hù)稅法》中通過對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖征稅真正落實(shí)了污染者責(zé)任），不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理責(zé)任落實(shí)。

在政策和規(guī)劃方面，一是國家層面的政策規(guī)劃多，而基層政府出臺(tái)的相關(guān)實(shí)施辦法和方案不足。針對(duì)農(nóng)村環(huán)保政策和規(guī)劃，各省級(jí)及以下政府通常為直接轉(zhuǎn)發(fā)國家文件，較少制訂有本地域特點(diǎn)的相應(yīng)政策和規(guī)劃，缺少對(duì)國家政策和規(guī)劃的細(xì)化和解讀，極大影響了政策和規(guī)劃的落地和實(shí)施效果。二是政策規(guī)劃理論指導(dǎo)多，實(shí)踐指導(dǎo)不足。國家出臺(tái)的政策多以目標(biāo)要求和指導(dǎo)原則為主，只提出了“做什么”和“做到什么程度”，沒給出“如何做”的方法，缺少對(duì)各地具體開展工作的指導(dǎo)，使得各項(xiàng)要求在操作層面的分解嚴(yán)重不足。

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，一是農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)少，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村環(huán)保政策在操作層面指導(dǎo)不足的矛盾。截至2017 年底，國家現(xiàn)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)共1833 項(xiàng)，其中涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)僅20 余項(xiàng)，占比不足現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的1.6%。二是標(biāo)準(zhǔn)制訂存在大量空白區(qū)。在水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，缺乏農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)等；在大氣污染防治方面，沒有農(nóng)藥噴灑、沼氣設(shè)施氣體排放控制標(biāo)準(zhǔn)等；在土壤污染防治方面，缺乏農(nóng)藥化肥污染控制標(biāo)準(zhǔn)；在固體廢物管理方面，缺乏適用于農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾處理處置標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)膜殘留回收利用標(biāo)準(zhǔn)等。三是部分標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過長(zhǎng)。如現(xiàn)行的《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11601—89）已實(shí)施29 年，不能適應(yīng)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和環(huán)境管理要求，在控制項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、監(jiān)測(cè)方法上都需要及時(shí)更新。四是標(biāo)準(zhǔn)適用范圍存在“一刀切”現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理責(zé)任仍未充分落實(shí)

我國農(nóng)村環(huán)保的治理模式屬于政府主導(dǎo)型，基層政府是開展農(nóng)村環(huán)保工作的主要力量，但各級(jí)政府部門關(guān)于農(nóng)村環(huán)保工作協(xié)調(diào)推動(dòng)不足，各部門職能和相關(guān)人員責(zé)任未得到有效落實(shí)。

一是各部門尚未形成順暢的協(xié)同工作機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的政策分散在原環(huán)境保護(hù)部、住建部、原農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門，職責(zé)不清，相互之間配合也不順暢。改革后的國務(wù)院各部門新的分工還需要時(shí)間逐級(jí)推進(jìn)，目前尚未形成順暢的部門合作機(jī)制。

二是基層政府農(nóng)村環(huán)保意識(shí)缺失。由于各種原因，部分地區(qū)農(nóng)村“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)”的發(fā)展觀尚未扭轉(zhuǎn)，沒有將農(nóng)村環(huán)保納入重點(diǎn)工作范疇，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村環(huán)保工作開展。很多地方過度依賴中央政府投資，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作支持甚少。

三是基層環(huán)保力量薄弱。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境管理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)保部門具體承擔(dān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦尚不具備監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法的能力。同時(shí)，地方環(huán)保部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，追責(zé)環(huán)節(jié)頻現(xiàn)責(zé)任部門輕松脫責(zé)、環(huán)保部門反而成為政府追責(zé)對(duì)象的情況，嚴(yán)重影響農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管人員履職積極性。

2.3 適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制亟待建立

生態(tài)環(huán)境部負(fù)有開展生態(tài)環(huán)保工作頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)，當(dāng)行業(yè)主管部門和各級(jí)政府真正開始履行農(nóng)村環(huán)境治理職責(zé)后，監(jiān)管將成為生態(tài)環(huán)境部門的主要工作。我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系主要是在應(yīng)對(duì)工業(yè)污染和城市生活型污染過程中建立起來的，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理存在以下不適應(yīng)：

一是工業(yè)源分布集中而農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源較為分散，針對(duì)工業(yè)源的臺(tái)賬式管理難以完全復(fù)制到農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管工作中。環(huán)評(píng)、排污許可證等工業(yè)污染源監(jiān)管制度，都是以污染源清單為管理基礎(chǔ)，優(yōu)點(diǎn)是管理的精確度高、針對(duì)性強(qiáng)，缺點(diǎn)是需耗用大量人力物力，臺(tái)賬建立過程復(fù)雜且艱難。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源量大面廣，如果直接復(fù)制臺(tái)賬式的工業(yè)源監(jiān)管方法，將面臨海量的人力投入和漫長(zhǎng)的工作周期，恐難適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源急迫的管理需求。

二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源受地域及自然條件等因素影響較大，針對(duì)工業(yè)源的標(biāo)準(zhǔn)化治理模式及統(tǒng)一的監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源受地域等自然因素影響較大，不同畜禽糞便中的污染物種類及廢水中有機(jī)物濃度不同，加之受降雨量影響，不同地區(qū)廢水排放特征也不盡相同，使得針對(duì)面源的治理很難提出標(biāo)準(zhǔn)化的措施，進(jìn)而難以開展標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管，以點(diǎn)源為基礎(chǔ)發(fā)展起來的污染源取樣分析等監(jiān)督性監(jiān)測(cè)技術(shù)體系也難以確定。

三是我國農(nóng)民群體的特殊性增加了農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管的難度，不能簡(jiǎn)單套用同種類畜禽糞便中的污染物，需要充分考慮這些特征對(duì)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善。由于我國農(nóng)村人口多，人均耕地少，同時(shí)，農(nóng)民居住分散，使得農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對(duì)象量大、分散的特征顯著，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管單位成本高，環(huán)境效益低。此外，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的經(jīng)濟(jì)收入低——2017 年我國農(nóng)村居民人均可支配收入僅為13 432 元[4]，這就使得農(nóng)民缺乏承擔(dān)環(huán)境違法罰款的能力。農(nóng)民的上述特征導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對(duì)象虛化，難以按照現(xiàn)行的工業(yè)污染防治的監(jiān)管方式開展監(jiān)管。

目前，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的環(huán)境監(jiān)管尚未開展，農(nóng)村生活污水垃圾的環(huán)境監(jiān)管尚未形成常態(tài)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治“平移”工業(yè)企業(yè)監(jiān)管方式進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，分散化畜禽養(yǎng)殖污染防治工作主要依靠公眾環(huán)保投訴進(jìn)行“一對(duì)一”管理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物中的秸稈禁燒的環(huán)境監(jiān)管，主要依靠行政手段，通過人海戰(zhàn)術(shù)進(jìn)行監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部需盡早謀劃、及時(shí)布局，盡快建立一套適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的可量化、可考核的監(jiān)管機(jī)制。

2.4 便捷有效的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理模式嚴(yán)重欠缺

污染治理模式是包含管理思路、治理技術(shù)等關(guān)鍵要素的結(jié)構(gòu)化、可操作的實(shí)施方法，是指導(dǎo)解決污染問題的具體方案和路線圖。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作中，由于資金有限、技術(shù)人員短缺，不能簡(jiǎn)單照搬城市生活污染治理模式和工業(yè)污染治理模式，需要探索投入低、運(yùn)維簡(jiǎn)單、便捷有效的治理模式。目前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作多處于試點(diǎn)探索階段，尚未形成成熟的可推廣的治理模式。

例如，即便是目前推廣采用的“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾收集處置模式，也存在諸多問題。一是農(nóng)村生活垃圾“進(jìn)城”加劇城鎮(zhèn)生活垃圾處理處置設(shè)施供需矛盾，極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[5]。按現(xiàn)行模式，分散在廣大農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾被集中轉(zhuǎn)運(yùn)至城鎮(zhèn)進(jìn)行無害化處理，對(duì)城鎮(zhèn)生活垃圾末端處理設(shè)施造成巨大壓力，各地不得不新建大量垃圾焚燒和填埋處理設(shè)施。近年多地發(fā)生的因反對(duì)生活垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠建設(shè)的群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響。僅2018 年以來，全國就有17 起由垃圾焚燒電廠引發(fā)的群體性事件或重大輿情風(fēng)險(xiǎn)。二是現(xiàn)行模式運(yùn)行成本高，難以持續(xù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。大量農(nóng)村垃圾進(jìn)城集中處理，運(yùn)營成本高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣區(qū)財(cái)政難以承受。由于經(jīng)費(fèi)無保障，保潔人員工作積極性不高，清運(yùn)效果差；有些已建成的垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，設(shè)施空置造成了極大的浪費(fèi)。三是部分地區(qū)采取非規(guī)范化填埋和焚燒處理垃圾，環(huán)境隱患凸顯。一些地區(qū)將收集后的生活垃圾在村頭、廢棄礦坑等簡(jiǎn)單填埋，缺乏防滲措施，容易造成地下水和土壤污染。而一些地區(qū)采用小型垃圾碳化熱解設(shè)施就地焚燒可燃垃圾，這些設(shè)施尚未納入環(huán)境監(jiān)管范圍，選址也沒有進(jìn)行論證，廢氣經(jīng)簡(jiǎn)易除塵后排放，燃燒過程中產(chǎn)生的二噁英等有毒有害氣體污染缺乏防控。這些不規(guī)范的就地填埋或焚燒措施，只是將生活垃圾由分散面源變成集中點(diǎn)源，沒有從根本上解決農(nóng)村生活垃圾污染問題。

2.5 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)幫扶和宣傳教育任重道遠(yuǎn)

農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境污染主體和治理受益主體有參與環(huán)境治理、合理分?jǐn)傊卫沓杀镜牧x務(wù)。幫助農(nóng)民建立起承擔(dān)農(nóng)村環(huán)保工作的意識(shí)和能力，是開展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)幫扶和宣傳教育工作的主要職責(zé)。隨著農(nóng)村環(huán)保宣傳教育深度和廣度逐步加大，全民參與農(nóng)村環(huán)保的態(tài)勢(shì)正逐步建立，但農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳教育還普遍存在以下幾點(diǎn)問題：

一是農(nóng)民環(huán)保權(quán)利義務(wù)觀念淡薄，宣傳教育在短時(shí)間難以奏效[6]。受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想影響，若無直接經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，農(nóng)民對(duì)履行農(nóng)村環(huán)境治理主體的義務(wù)難有自知。此外由于長(zhǎng)期信息不對(duì)稱和專業(yè)知識(shí)的缺乏，農(nóng)民對(duì)表達(dá)環(huán)保訴求、監(jiān)督舉報(bào)農(nóng)村環(huán)境污染行為的權(quán)利認(rèn)知程度不足，存在置身事外的心理[7]。

二是環(huán)境保護(hù)宣傳培訓(xùn)向農(nóng)村層面延伸不夠。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍，直接面向基層農(nóng)民的環(huán)保宣傳培訓(xùn)未全面普及。

三是農(nóng)村環(huán)保宣傳教育體系尚不健全。農(nóng)村環(huán)保宣傳教育在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培訓(xùn)和監(jiān)督考核等方面組織形式和開展方式尚未明確。

四是針對(duì)農(nóng)民開展環(huán)保工作的技術(shù)幫扶嚴(yán)重不足。目前已開展的農(nóng)村環(huán)保教育多以提升理念為主，缺少操作層面的具體指導(dǎo)和技術(shù)幫扶。農(nóng)民不具備在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、農(nóng)藥化肥提質(zhì)增效、減少排放等方面的操作技能，對(duì)在村居生活中如何開展生活垃圾的就地資源化、生活污水的有效利用也缺少專業(yè)指導(dǎo)。

3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染監(jiān)管的對(duì)策建議

3.1 建立全面協(xié)調(diào)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理政策體系

一是完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理法律法規(guī)。全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的相關(guān)內(nèi)容，在系統(tǒng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，調(diào)整存在沖突的條款，確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理法律體系的內(nèi)部一致性。同時(shí)，研究建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)法，增強(qiáng)系統(tǒng)性和針對(duì)性。

二是健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范。對(duì)于普適性較強(qiáng)的農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村生活垃圾資源化利用等技術(shù)設(shè)備和裝備，發(fā)布技術(shù)規(guī)范和專業(yè)化裝備標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化技術(shù)參數(shù)范圍、設(shè)施質(zhì)量要求、處理效果等指標(biāo)，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。制定農(nóng)業(yè)面源污染防控技術(shù)指南、農(nóng)田退水污染防治技術(shù)指南、農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)規(guī)范等，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染防治和監(jiān)管。

三是完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌考慮標(biāo)準(zhǔn)體系建立方法和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理特點(diǎn)，從規(guī)劃、質(zhì)量、監(jiān)測(cè)、防治和管理各個(gè)方面，建立層次清晰的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵(lì)各地開展有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)面源管理研究，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為底線，一地一策，不搞一刀切，不搞統(tǒng)一模式，力求實(shí)效，解決問題。

3.2 夯實(shí)各級(jí)政府和部門的農(nóng)村環(huán)保責(zé)任

構(gòu)建覆蓋政府、企業(yè)、農(nóng)民的全民農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系。

一是各級(jí)人民政府對(duì)所轄行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，承擔(dān)指導(dǎo)教育農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境的主體責(zé)任，為企業(yè)和農(nóng)民承擔(dān)污染治理責(zé)任提供更加全面和有效的保障政策；國家、省、市三級(jí)政府要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保政策指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、特別是資金支持職能，加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)進(jìn)程；縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府和基層組織承擔(dān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保的組織實(shí)施責(zé)任。

二是按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡囊?，行業(yè)主管部門要在履行對(duì)本行業(yè)的管理職責(zé)時(shí)，承擔(dān)本行業(yè)污染治理的指導(dǎo)責(zé)任。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等行業(yè)主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地開展農(nóng)業(yè)污染治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)紅線保護(hù)等工作，包括編制規(guī)劃、組織實(shí)施等。

三是逐步在法律層面明確農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)保責(zé)任，在提高農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境意識(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)其法律責(zé)任感，倒逼其自覺采用高效、低毒、綠色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源綜合利用。

四是建立科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理成效的檢查評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估考核結(jié)果，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，客觀合理地引導(dǎo)各級(jí)政府的資金投入方向和力度。

3.3 構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管體系

在監(jiān)管要求上，要分類管理。以農(nóng)村人居環(huán)境治理為優(yōu)先領(lǐng)域，各地根據(jù)實(shí)際情況逐步開展農(nóng)業(yè)污染治理工作。規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖與規(guī)?；N植業(yè)比照工業(yè)污染管理，由業(yè)主自行承擔(dān)污染治理責(zé)任，結(jié)合國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，同時(shí)跟進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)主和種植業(yè)主進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，保護(hù)本土農(nóng)業(yè)。農(nóng)民小規(guī)模種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)污染治理由地方政府指導(dǎo)農(nóng)民開展。允許不同地區(qū)采用不同標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的中西部地區(qū)和條件較差的貧困落后地區(qū)，優(yōu)先解決農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接的突出環(huán)境問題，對(duì)各類污染物宜用則用，宜治則治，宜排則排。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民環(huán)保意識(shí)較高的東部地區(qū)、城市近郊區(qū)等，要提升農(nóng)村綠色發(fā)展水平，推出“創(chuàng)新版”“加強(qiáng)版”的改革措施和要求。

在監(jiān)管模式上，要因地制宜。對(duì)于農(nóng)村生活污染源，以環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管為主要量化考核辦法，弱化對(duì)污染治理設(shè)施的監(jiān)管，減輕監(jiān)管工作量和工作難度。對(duì)化肥農(nóng)藥等量大面廣的農(nóng)業(yè)面源，以源頭控制加抽樣調(diào)查作為監(jiān)管方式。同時(shí)建立村民自治環(huán)境管理組織，依托村民自治組織，加強(qiáng)自治章程、村規(guī)民約、居民公約的宣傳教育，將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為農(nóng)民群眾的道德情感，外化為保護(hù)村莊環(huán)境的自覺行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的自覺性。

在監(jiān)管方法上，借助基層網(wǎng)格化管理等現(xiàn)有能力，共享監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)等基礎(chǔ)資料，協(xié)同開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理。加強(qiáng)與公安、交通等涉農(nóng)部門的溝通協(xié)作，建立農(nóng)村可視化監(jiān)管系統(tǒng)資源共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通過衛(wèi)星遙感、攝像探頭、無人機(jī)拍攝等多種新技術(shù)新手段，開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。結(jié)合第二次全國農(nóng)業(yè)污染源普查和各部委已開展的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理信息平臺(tái)，統(tǒng)一管理養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)生產(chǎn)和污染治理情況，以及農(nóng)村生活垃圾污水治理設(shè)施建設(shè)、飲用水水源地保護(hù)設(shè)施建設(shè)等基本情況，指導(dǎo)基層環(huán)境監(jiān)管工作。

3.4 探索便捷有效的農(nóng)村環(huán)境治理模式

鼓勵(lì)行業(yè)主管部門、各級(jí)政府積極探索更加便捷有效的農(nóng)村環(huán)境治理模式。一是需要總結(jié)提煉各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，定期組織農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)用技術(shù)跟蹤評(píng)估，發(fā)布各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治實(shí)用技術(shù)及典型案例，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。二是用法?guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ焦潭ㄏ聛?，組織專家團(tuán)隊(duì)編寫操作手冊(cè)，形成規(guī)范化文件，既強(qiáng)化政策導(dǎo)向，又科學(xué)指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)推廣。三是政府要為先進(jìn)的治理模式制訂保障機(jī)制，對(duì)好的治理模式一方面加大資金支持，另一方面調(diào)動(dòng)市場(chǎng)因素，加快經(jīng)驗(yàn)推廣。

3.5 完善農(nóng)村環(huán)境教育和幫扶體系

一是細(xì)化農(nóng)村環(huán)境教育工作機(jī)制，保障農(nóng)村環(huán)境教育落到實(shí)處。充分依托農(nóng)業(yè)基層技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，提供農(nóng)業(yè)污染治理技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，開展技術(shù)幫扶，引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)自然環(huán)境，科學(xué)施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，合理處置畜禽糞污等農(nóng)業(yè)廢棄物。二是建立基層農(nóng)村環(huán)保干部輪訓(xùn)制度，快速培養(yǎng)一批農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳員。三是構(gòu)建多渠道、多形式的農(nóng)村環(huán)境教育體系。在農(nóng)村建設(shè)一批農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳教育基地，使農(nóng)民能夠親身體驗(yàn)環(huán)境保護(hù)的成果。借助網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體廣泛宣傳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的工作成效，形成全社會(huì)共同關(guān)注農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的氛圍。