新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃用途管制研究

吳楚寧

（廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510640）

當(dāng)前我國(guó)相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃的主要方式有以下三種：土地規(guī)劃的合理利用、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村結(jié)合規(guī)劃與利用以及城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)與規(guī)劃，對(duì)于我國(guó)國(guó)土空間的具體規(guī)劃來(lái)說(shuō)，這些總體規(guī)劃有著明顯的促進(jìn)作用，與此同時(shí)，一些多重因素的交叉影響也會(huì)影響到國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)與工作，例如不同價(jià)值觀人員、部門利益、專業(yè)技術(shù)等，對(duì)自身的穩(wěn)定性造成不利的影響。真正地實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)劃分的充分結(jié)合經(jīng)過相關(guān)的具體的規(guī)劃內(nèi)容也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，此外，由于相關(guān)的內(nèi)部沖突和空間劃分障礙以及空間和國(guó)土空間資源浪費(fèi)等，往往都會(huì)導(dǎo)致國(guó)土空間資源出現(xiàn)利用不良等問題。因此，需要對(duì)新時(shí)代國(guó)土空間的總體制定全新的標(biāo)準(zhǔn)是一件刻不容緩的事情，這樣才能達(dá)到預(yù)期的效果。

1 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃概述

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間利用現(xiàn)狀，進(jìn)行具體的新時(shí)代國(guó)土空間合理規(guī)劃顯得特別的重要和必要，為此需要對(duì)新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行深入了解，并對(duì)相關(guān)的國(guó)土資源利用狀況和國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)充分掌握。這對(duì)更好地掌握國(guó)土空間規(guī)劃方式以及規(guī)劃準(zhǔn)則等具有明顯的推動(dòng)作用，同時(shí)也是提高我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的必要依據(jù)。

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃概念

國(guó)土空間是指當(dāng)前一個(gè)國(guó)家主權(quán)或者主權(quán)權(quán)利管轄下的相關(guān)地域空間，是指當(dāng)前國(guó)家國(guó)民生存所用的場(chǎng)所和相關(guān)環(huán)境，這包括不同區(qū)域的陸地、陸上水域、內(nèi)水和領(lǐng)海以及國(guó)家領(lǐng)空等國(guó)土空間資源。國(guó)土空間規(guī)劃概念是指針對(duì)這些現(xiàn)有的國(guó)土空間進(jìn)行相關(guān)合理規(guī)劃的一種方式，同時(shí)也是對(duì)國(guó)土空間和資源合理利用、科學(xué)劃分、充分利用等活動(dòng)的總稱。一般根據(jù)不同的國(guó)土空間劃分概念，相關(guān)的國(guó)土空間也被劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間資源，而如何更好地綜合利用和合理劃分國(guó)土空間資源對(duì)國(guó)土空間資源的利用效率和國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展以及開發(fā)強(qiáng)度均具有顯著的影響[1]。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃方式

當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的方式主要包括土地合理利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)合理利用規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，這些規(guī)劃方式之間也存在著不同之處，為此需要綜合判斷某一國(guó)土空間的應(yīng)用條件，合理判斷并應(yīng)用相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃方式，從而更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)土空間的合理規(guī)劃和資源的利用。對(duì)于土地合理利用的規(guī)劃，需要從國(guó)土空間的規(guī)劃整體出發(fā)，對(duì)國(guó)土資源的利用進(jìn)行整體的宏觀規(guī)劃，進(jìn)而更好地進(jìn)行細(xì)致的城鄉(xiāng)合理利用規(guī)劃，而在城鄉(xiāng)合理利用規(guī)劃中，不僅需要考慮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，同時(shí)也應(yīng)該考慮到國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于環(huán)境資源保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等在國(guó)土劃分上的促進(jìn)，因此，需要對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行充分的考慮。而不同的國(guó)土空間規(guī)劃方式在不同的階段對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的效率與質(zhì)量具有不同的作用，在不同時(shí)期又起著不同的關(guān)鍵作用。這就需要相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃人員能夠更好地掌握相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃信息，從而提高國(guó)土空間資源的利用效率與質(zhì)量，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀與問題

隨著近年來(lái)我國(guó)相關(guān)城市的城市化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)的城市發(fā)展對(duì)于我國(guó)國(guó)土空間的需求不斷增加，尤其是許多大中城市的快速發(fā)展，都導(dǎo)致它們不得不面臨著城市空間的外向快速擴(kuò)展的問題，以及城市內(nèi)部空間的多次頻繁重組等。雖然國(guó)土空間較為遼闊，但其實(shí)本質(zhì)上適宜開發(fā)和居住的面積并不多，而人均可開發(fā)居住的面積則更少了[2]。一方面，適宜城市化開發(fā)的國(guó)土面積的狹小在本質(zhì)上決定了我國(guó)的城市化可供選擇的相關(guān)地域空間極為有限，這意味著我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃在一定程度上缺乏有遠(yuǎn)見的規(guī)劃設(shè)計(jì)，浪費(fèi)國(guó)土空間資源的情況較為嚴(yán)重，同時(shí)還存在對(duì)國(guó)土空間資源較為嚴(yán)重的不合理配置等問題。另一方面，當(dāng)前國(guó)土空間資源的規(guī)劃在某種程度上缺乏整體的協(xié)調(diào)性，對(duì)國(guó)土空間資源規(guī)劃的宏觀調(diào)控缺乏一定的合理性和科學(xué)性，這嚴(yán)重影響了對(duì)國(guó)土空間資源的利用以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施等。最后，國(guó)土集中化的問題仍然存在于國(guó)土規(guī)劃中。當(dāng)下我國(guó)國(guó)土空間的使用往往是圍繞大城市構(gòu)建衛(wèi)星城為主，這一規(guī)劃發(fā)展方式在過去的確起到了較為有效的刺激發(fā)展的作用，但目前這一發(fā)展方式已缺乏可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)一步推動(dòng)，因此需要針對(duì)過于集中化這一現(xiàn)象進(jìn)行相關(guān)的針對(duì)性處理。

3 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃用途管制的研究與優(yōu)化

3.1 構(gòu)建新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系

構(gòu)建體系是提高當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量與效率的首要條件，也是進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃科學(xué)化和合理化的重要基礎(chǔ)。因此需要按照國(guó)家、省、市縣、分片（分區(qū)）規(guī)劃、單元五個(gè)細(xì)致的層級(jí)進(jìn)行細(xì)致劃分，并按照不同的級(jí)別和層級(jí)對(duì)我國(guó)國(guó)土空間的內(nèi)容進(jìn)行新的劃分，而在這五個(gè)細(xì)致的層級(jí)劃分中，國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃為整體的國(guó)土空間規(guī)劃策略，其規(guī)劃體系的作用主要是對(duì)國(guó)家和省級(jí)重大戰(zhàn)略以及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等進(jìn)行從整體和宏觀上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而市縣級(jí)則為國(guó)土空間的總體規(guī)劃，這主要是依靠劃定的三類空間和三線等進(jìn)行空間劃分，劃定相關(guān)的用途分區(qū)，并建立與之配套的管制規(guī)則，同時(shí)落實(shí)相關(guān)的控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、分片規(guī)劃落實(shí)控制指標(biāo)和轉(zhuǎn)用的規(guī)則。在單元詳細(xì)規(guī)劃方面，則需要盡可能地適應(yīng)相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，從而提高相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃效率與質(zhì)量[3]。

3.2 完善新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度

對(duì)于新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度的構(gòu)建，是完成相關(guān)規(guī)劃用途管制的基礎(chǔ)，同時(shí)也是用途管制質(zhì)量和效率提升的重要保障。這需要從兩方面進(jìn)行強(qiáng)制的管控：一是對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)與修復(fù)提升，實(shí)行正面清單管理和強(qiáng)度控制；二是對(duì)一般農(nóng)地區(qū)和一般生態(tài)區(qū)，重點(diǎn)進(jìn)行整治優(yōu)化，實(shí)行負(fù)面清單管理和強(qiáng)度控制；對(duì)于城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)及獨(dú)立工礦區(qū)，重點(diǎn)進(jìn)行集聚開發(fā)，實(shí)行建設(shè)用地總面積和開發(fā)強(qiáng)度控制。在規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)管方面，建立空間準(zhǔn)入許可、土地用途轉(zhuǎn)用許可等規(guī)劃實(shí)施制度，及時(shí)對(duì)規(guī)劃控制指標(biāo)、空間形態(tài)（結(jié)構(gòu)、布局、效率）等進(jìn)行評(píng)估監(jiān)管，實(shí)時(shí)更新國(guó)土空間數(shù)據(jù)，使得空間形態(tài)更加優(yōu)化。

3.3 完善國(guó)土空間用途管制重點(diǎn)難點(diǎn)

完善國(guó)土空間用途管制需要建立三個(gè)“統(tǒng)一”，統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系、統(tǒng)一的規(guī)劃管控體系和統(tǒng)一的基礎(chǔ)支撐體系。統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系就是要正確理解“一張藍(lán)圖”。藍(lán)圖的底線管控是指標(biāo)和界線，各類規(guī)劃都不能逾越空間規(guī)劃確定的底線約束和剛性管控的強(qiáng)制性要求，“藍(lán)圖”有不同尺度、不同深度、不同領(lǐng)域等多重表達(dá)形式，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，也要立足實(shí)施。同時(shí)，建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系面臨的兩大難點(diǎn)：一是已經(jīng)碎片化的管理現(xiàn)狀能否有一次“重啟”；二是如何豐富非建設(shè)空間的規(guī)劃內(nèi)容。統(tǒng)一的管控體系就是要完善“用途管制”和“開發(fā)許可”。目前有“三區(qū)三線”“三區(qū)四線”等界線控制和規(guī)劃指標(biāo)管控等手段，但難點(diǎn)是如何將用途管制擴(kuò)展到所有的國(guó)土空間，如何將開發(fā)許可從城鄉(xiāng)建設(shè)向“非建設(shè)空間”延伸。此外，統(tǒng)一的支撐體系需要建立統(tǒng)一的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行政事權(quán)。統(tǒng)一的法律法規(guī)要求加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃立法，明確國(guó)土空間規(guī)劃的編制依據(jù)、編制內(nèi)容，建立覆蓋國(guó)土空間的開發(fā)與管理保護(hù)手段和管理程序。

3.4 完善新時(shí)代規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)

土地、城鄉(xiāng)、地理國(guó)情普查、林業(yè)、海洋等多個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)皆為我國(guó)用地的標(biāo)準(zhǔn)范限，標(biāo)準(zhǔn)之間銜接性差，應(yīng)用范圍有局限，不被其他部門認(rèn)可等問題正在不斷出現(xiàn)。亟須建立一套統(tǒng)一的規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)文明建設(shè)、自然資源統(tǒng)一管理、全域全類型用途管制下。同時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持“繼承、銜接和創(chuàng)新”的完善規(guī)劃用地指標(biāo)體系的總體思路，繼承是要求規(guī)劃分類體系立足已有的分類優(yōu)點(diǎn)，充分與土地、建設(shè)、林業(yè)等現(xiàn)有的相關(guān)國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)銜接；銜接是要求規(guī)劃分類體系立足于現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，以適應(yīng)國(guó)土空間精細(xì)化管理；創(chuàng)新是要達(dá)到國(guó)家或地區(qū)的全域全類型用途管控水平，建設(shè)涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型的國(guó)土空間規(guī)劃，并遵循新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，陸海統(tǒng)籌等要求的規(guī)劃用地的合理分類也要同時(shí)實(shí)施。

3.5 利用大數(shù)據(jù)完善新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃

當(dāng)前國(guó)家快速合理的科學(xué)發(fā)展的重要保障之一便是新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，也是國(guó)家健康高速發(fā)展的基石，更是高效、集約、合理且開放的國(guó)土空間規(guī)劃與應(yīng)用格局，是實(shí)際應(yīng)用中能夠更好地發(fā)揮作用的前提。為此，需要更具科學(xué)性的總體規(guī)劃策略，這需要從整體上收集相關(guān)的城市規(guī)劃數(shù)據(jù)與信息，進(jìn)而通過大數(shù)據(jù)的處理，完成對(duì)我國(guó)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的總體布局。隨著大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)劃策略也隨之進(jìn)行了調(diào)控，這些調(diào)控在大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，不斷地為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，對(duì)新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃用途和相關(guān)管制的探究已逐漸成為了當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容之一，更是決定當(dāng)前新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃效率與質(zhì)量的關(guān)鍵所在，對(duì)于國(guó)土空間資源的合理利用和配置等，都具有較為顯著的促進(jìn)作用。