新時(shí)代我國(guó)土壤環(huán)境規(guī)劃思路初探

李楊帆，王夢(mèng)晨，王聞海

（廈門大學(xué)環(huán)境與生態(tài)學(xué)院，福建廈門 361102）

引言

黨的十九大將土壤污染防治提高到一個(gè)新的高度，提出要強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，下大力氣防治土壤污染。國(guó)務(wù)院2018 年6 月發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中明確提出要扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，提出強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)、加快推進(jìn)垃圾分類處理、強(qiáng)化固體廢物污染防治三項(xiàng)要求。2019 年，《土壤污染防治法》正式實(shí)施，土壤污染防治進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。

在水、大氣、土壤三大環(huán)境要素管理領(lǐng)域中，水環(huán)境規(guī)劃和大氣環(huán)境規(guī)劃是環(huán)境管理部門實(shí)施多年的重要抓手，形成了行之有效的規(guī)劃思路框架、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范[1,2]。而土壤環(huán)境方面的研究多集中于污染土壤的理化性質(zhì)與修復(fù)技術(shù)，關(guān)于土壤環(huán)境規(guī)劃的系統(tǒng)研究較為缺乏。土壤相關(guān)規(guī)劃研究方面多集中于針對(duì)土壤功能、水土保持、污染風(fēng)險(xiǎn)控制、農(nóng)作物種植適宜性的土壤環(huán)境區(qū)劃[3,4]，這些區(qū)劃是根據(jù)自然或社會(huì)特征在地域上總體和部分之間的差異性與相似性而進(jìn)行的區(qū)域劃分；而土壤環(huán)境規(guī)劃則是實(shí)行環(huán)境管理的系統(tǒng)性手段，土壤環(huán)境區(qū)劃的意義在于為土壤環(huán)境規(guī)劃提供理論依據(jù)[5]。其中土壤環(huán)境功能區(qū)劃的研究比較豐富，主要集中于對(duì)區(qū)劃的分級(jí)分類體系討論：李志藝等采用遙感和GIS 等空間模擬技術(shù)，將南京市劃分為4 類土壤環(huán)境功能區(qū)[6]；吳運(yùn)金等依據(jù)土地利用類型和土壤功能及相關(guān)規(guī)劃，劃分出8 類土壤環(huán)境功能亞區(qū)和20 個(gè)土壤環(huán)境管理區(qū)[7]；楊飛等在河南省豐登縣土壤環(huán)境功能區(qū)劃中劃分出4 級(jí)共20 類土壤環(huán)境功能區(qū)[8]。

雖然在土壤環(huán)境區(qū)劃特別是土壤環(huán)境功能區(qū)劃方面取得了不少研究成果，但是少有從土壤環(huán)境規(guī)劃概念和編制層面開展的研究工作，這與《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治法》的新要求不相匹配，也無(wú)法滿足土壤環(huán)境管理部門的迫切需求。本文旨在對(duì)新時(shí)代我國(guó)土壤環(huán)境規(guī)劃概念、基本內(nèi)容以及編制思路進(jìn)行探索與建議，以期更好地通過(guò)規(guī)劃手段改善土壤環(huán)境質(zhì)量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土壤的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)與生態(tài)保育之間的關(guān)系。

1 土壤環(huán)境相關(guān)法規(guī)政策

我國(guó)土壤污染嚴(yán)重性和防治重要性的日漸凸顯，推動(dòng)了各項(xiàng)土壤環(huán)境相關(guān)政策文件和法律法規(guī)的發(fā)布實(shí)施。《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治法》中涉及的規(guī)劃層面的內(nèi)容，在一定程度上明確了規(guī)劃的引領(lǐng)和戰(zhàn)略指導(dǎo)地位，具有重要意義。

1.1 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施及各地實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)

2016 年5 月28 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2020 年和2030 年的工作目標(biāo)與主要指標(biāo)，同時(shí)提出十條土壤污染防治任務(wù)，重點(diǎn)在開展調(diào)查、摸清底數(shù)，推進(jìn)立法、完善標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管等方面提出工作要求?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》中要求各?。▍^(qū)、市）要以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問(wèn)題為重點(diǎn)，制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，明確重點(diǎn)任務(wù)、責(zé)任單位和分年度實(shí)施計(jì)劃，建立項(xiàng)目庫(kù)，并提出規(guī)劃完成時(shí)間?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》出臺(tái)后，多地響應(yīng)醞釀出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》細(xì)則，包括遼寧、山西、甘肅、廣東、四川、寧夏等省份。

1.2 《土壤污染防治法》于2019 年起施行

2018 年8 月31 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過(guò)了《土壤污染防治法》，該法于2019 年1 月1 日起施行。該法規(guī)定土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，并從法律層面規(guī)定了規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查和監(jiān)測(cè)，預(yù)防和保護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，保障和監(jiān)督，法律責(zé)任等內(nèi)容；而在規(guī)劃方面，要求設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同相關(guān)部門，根據(jù)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求、土地用途、土壤污染狀況普查和監(jiān)測(cè)結(jié)果等，編制土壤污染防治規(guī)劃。

2 新時(shí)代土壤環(huán)境規(guī)劃的基本概念與流程框架初探

2.1 土壤環(huán)境規(guī)劃及其相關(guān)概念

可持續(xù)土壤管理中的土壤屬性——土壤質(zhì)量、土壤功能、土壤生態(tài)是目前土壤環(huán)境規(guī)劃和管理的重要內(nèi)容，土壤環(huán)境涵蓋了上述三方面的內(nèi)容[9]。本文提出的土壤環(huán)境規(guī)劃是指在一定規(guī)劃時(shí)間內(nèi)在特定規(guī)劃區(qū)域，為平衡和協(xié)調(diào)土壤環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施所做出的統(tǒng)籌安排和設(shè)計(jì)，以期達(dá)到土壤環(huán)境系統(tǒng)功能的最優(yōu)化。土壤環(huán)境規(guī)劃可劃分為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃和土壤污染控制規(guī)劃兩類。

土壤環(huán)境質(zhì)量是指在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，土壤自身性狀對(duì)其持續(xù)利用以及對(duì)其他環(huán)境要素，特別是對(duì)人類或其他生物的生存、繁衍以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適宜性，是土壤環(huán)境“優(yōu)劣”的一種概念和量度[10]。作為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃的重要內(nèi)容，我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已從傳統(tǒng)的基于質(zhì)量達(dá)標(biāo)的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)榛陲L(fēng)險(xiǎn)控制的觀念。土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是基于暴露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和不同的土地利用方式，依據(jù)土壤生態(tài)毒理學(xué)效應(yīng)和人體健康暴露風(fēng)險(xiǎn)，制定基于風(fēng)險(xiǎn)管控的保護(hù)生態(tài)和人體健康的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值[11]。

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治法》中分別涉及的土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃和土壤污染防治規(guī)劃，屬于土壤污染控制規(guī)劃，是土壤環(huán)境規(guī)劃在末端治理和防控方面的細(xì)化。目前我國(guó)大氣和水環(huán)境污染控制均采用達(dá)標(biāo)排放管理的思路，但土壤與大氣、水不同，即使污染源達(dá)標(biāo)排放，由于土壤中污染物累積作用，長(zhǎng)時(shí)間周期后仍可能出現(xiàn)土壤超標(biāo)問(wèn)題。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)[12,13]，土壤污染控制規(guī)劃應(yīng)基于受體安全的風(fēng)險(xiǎn)管控思路制定防治策略，根據(jù)當(dāng)前及今后土地利用情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)而確定是否進(jìn)行修復(fù)，使治理修復(fù)后適合某一特定用途。

2.2 土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃思路探討

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治法》中都有涉及土壤污染控制規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管控的內(nèi)容，而在土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃方面，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，布局不均衡，多側(cè)重于土壤的化學(xué)分析方法標(biāo)準(zhǔn)，缺少土壤質(zhì)量評(píng)價(jià)和土壤修復(fù)及培育等方面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)[14]。2018 年6 月28 日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618—2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB36600—2018）均為土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值，以及監(jiān)測(cè)、實(shí)施與監(jiān)督要求，該標(biāo)準(zhǔn)于2018 年8 月1 日起施行。至此，在我國(guó)施行了22 年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618—1995）廢止。但由于土壤利用方式、土壤功能和受體不同，該標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同，因此還需將農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地土壤環(huán)境類別，制定適用于自然土壤、工業(yè)用地、地球化學(xué)異常的高背景區(qū)的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)[15]；同時(shí)鼓勵(lì)地方政府制定地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃提供依據(jù)，可有效推進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.3 土壤環(huán)境規(guī)劃基本編制框架

根據(jù)環(huán)境規(guī)劃的一般編制流程，參考相關(guān)比較成熟的大氣和水環(huán)境規(guī)劃，本文提出土壤環(huán)境規(guī)劃的基本編制框架，具體的規(guī)劃步驟包括：

（1）土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與分析

首先對(duì)土壤環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，編制土壤環(huán)境狀況調(diào)查報(bào)告。調(diào)查報(bào)告應(yīng)涉及基礎(chǔ)信息，如地塊基本信息、土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀背景值、污染物含量是否超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。對(duì)缺失的信息，在必要的情況下進(jìn)行補(bǔ)充監(jiān)測(cè)。

（2）土壤環(huán)境評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)

在對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，識(shí)別出當(dāng)前土壤環(huán)境的主要問(wèn)題，對(duì)土壤環(huán)境現(xiàn)狀做出評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)。傳統(tǒng)的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)方法有指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)法、層次分析法、灰色聚類法等[16,17]。目前土壤環(huán)境評(píng)價(jià)多基于風(fēng)險(xiǎn)視角，關(guān)注人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、土壤重金屬污染生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等方法[18,19]。同時(shí)，基于3S 技術(shù)和新型信息處理系統(tǒng)逐漸發(fā)展出創(chuàng)新的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)方法，如人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法和基于GIS 技術(shù)的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)方法。

（3）確定土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的制定應(yīng)該考慮當(dāng)前土壤環(huán)境的客觀條件，同時(shí)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求，從土地資源利用、土壤污染控制等角度確定土壤環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)。土壤環(huán)境規(guī)劃力求從規(guī)劃角度為保護(hù)和改善土壤生態(tài)環(huán)境，防治土壤污染，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)。土壤環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)是通過(guò)管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、土壤生態(tài)環(huán)境和土壤周邊生產(chǎn)生活人群的身體健康。土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的制定需要經(jīng)過(guò)多方案比較與反復(fù)論證，從多個(gè)備選方案中權(quán)衡選出最優(yōu)方案或次優(yōu)方案。

（4）土壤環(huán)境功能區(qū)的劃分

土壤功能可概括為三個(gè)方面，即生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和承載功能[6]。土壤環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和土壤環(huán)境保護(hù)要求，依據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量特征與總體狀況，按照土地資源利用現(xiàn)狀、土地利用方向，考慮土壤生產(chǎn)、生態(tài)和承載功能，結(jié)合不同用途土地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，劃分為具有科學(xué)性、可操作性的土壤環(huán)境功能類型，并且對(duì)區(qū)域進(jìn)行合理的劃定[6]。

（5）土壤環(huán)境規(guī)劃方案的編制與優(yōu)選

土壤環(huán)境規(guī)劃方案的重點(diǎn)內(nèi)容包括：對(duì)現(xiàn)有土壤污染狀況進(jìn)行有效評(píng)估；農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理應(yīng)是考量的重點(diǎn)；推進(jìn)未污染土壤保護(hù)，控制污染來(lái)源，加強(qiáng)土壤污染治理與修復(fù)；以強(qiáng)化科技支撐、治理體系建設(shè)、目標(biāo)責(zé)任考核為保障。各種規(guī)劃方案措施經(jīng)過(guò)綜合分析權(quán)衡后，制定出可供選擇的實(shí)施方案，這些方案的可行性和可操作性等可通過(guò)費(fèi)用—效益分析、環(huán)境承載力分析、方案可行性分析等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和優(yōu)選，最終得出最優(yōu)化的規(guī)劃方案。

（6）規(guī)劃的實(shí)施和評(píng)估

規(guī)劃制定完成后，需要落實(shí)到具體的實(shí)施和管理中。在規(guī)劃實(shí)施到一定階段后（中期或終期），需要根據(jù)區(qū)域的土壤環(huán)境狀況和規(guī)劃的實(shí)施情況，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，作為依據(jù)指導(dǎo)下一階段規(guī)劃的制定。

3 新時(shí)代土壤環(huán)境規(guī)劃編制若干建議

3.1 加快健全土壤環(huán)境規(guī)劃的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)劃提供技術(shù)支撐

土壤環(huán)境規(guī)劃的編制應(yīng)由規(guī)范、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)規(guī)定規(guī)劃的技術(shù)性內(nèi)容和基本原則、規(guī)劃編制的基本程序、公眾參與的途徑方法，以對(duì)規(guī)劃的基本要素做出規(guī)定。通過(guò)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的健全來(lái)管控土壤環(huán)境規(guī)劃的制定和實(shí)施，能夠減少規(guī)劃不確定性、利益行為主體的多樣性和監(jiān)管局限性[20]。

為使規(guī)劃更具科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)研究，創(chuàng)新面向復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的土壤環(huán)境規(guī)劃技術(shù)方法，以應(yīng)對(duì)新時(shí)期土壤環(huán)境保護(hù)的新要求。具體包括：基于土壤調(diào)查的分類、分區(qū)、分級(jí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)方法體系，以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向、適合我國(guó)國(guó)情的土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)方法體系，土壤環(huán)境污染的分區(qū)治理修復(fù)與安全利用技術(shù)方法體系，創(chuàng)建土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)示范區(qū)。

3.2 加強(qiáng)土壤環(huán)境規(guī)劃的作用和地位，促進(jìn)土壤環(huán)境規(guī)劃與水、大氣環(huán)境規(guī)劃的融合

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域環(huán)境污染一體化的趨勢(shì)，多規(guī)融合是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要手段。2016年11 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》將“深化質(zhì)量管理，大力實(shí)施三大行動(dòng)計(jì)劃”作為獨(dú)立章節(jié)，分別為全面落實(shí)大氣、水、土壤三大行動(dòng)計(jì)劃提出具體要求。但土壤方面主要強(qiáng)調(diào)分類防治和治理修復(fù)，對(duì)于土壤環(huán)境與水、大氣環(huán)境在規(guī)劃層面的融合體現(xiàn)不足。土壤環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注意與其他規(guī)劃，特別是大氣、水環(huán)境規(guī)劃的銜接，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)部融合，加強(qiáng)土壤環(huán)境規(guī)劃在各級(jí)各類戰(zhàn)略規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中的地位與作用。水、大氣、土壤環(huán)境相融合組成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，是建立新時(shí)期、新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效治理體系的重要基本策略。為促進(jìn)土壤環(huán)境規(guī)劃與水、大氣環(huán)境規(guī)劃的融合，應(yīng)注意使三大行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)互相銜接，確定土壤環(huán)境規(guī)劃的功能定位和目標(biāo)；針對(duì)不同的區(qū)域特點(diǎn)和管理目標(biāo)提出水、大氣、土壤等環(huán)境要素管理的具體指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)閾值以及差異化的環(huán)境管理政策[21]。

3.3 進(jìn)一步完善土壤環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建土壤規(guī)劃保障體系

美國(guó)在1980 年通過(guò)了專門清潔治理污染場(chǎng)地的法律法規(guī)——《超級(jí)基金法》。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，美國(guó)逐步建立起包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)以及非政府組織在內(nèi)的自上而下、多利益方共同參與的“棕色地塊”（Brownfield Site）治理和開發(fā)管理機(jī)制。下一步，我國(guó)需繼續(xù)以《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治法》為指引，構(gòu)建包括調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、實(shí)施、管理在內(nèi)的系統(tǒng)的、規(guī)范的土壤環(huán)境法律體系；完善土壤環(huán)境規(guī)劃體系、運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，建立健全土壤環(huán)境規(guī)劃與管理保障制度，如風(fēng)險(xiǎn)管理體系、土壤資源環(huán)境承載能力預(yù)警機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、污染物排放總量控制制度、信息公開和公眾參與等；建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，完善融資機(jī)制，鼓勵(lì)利益相關(guān)方參與，發(fā)動(dòng)公眾自覺參與土壤環(huán)境監(jiān)督，有效保障土壤環(huán)境規(guī)劃的運(yùn)行。