從控規(guī)演變看城市設(shè)計結(jié)合控規(guī)的問題與對策

朱占華 李 歡

（華藍(lán)設(shè)計 （集團(tuán)） 有限公司，廣西 南寧 530001）

1 現(xiàn)階段控制性詳細(xì)規(guī)劃中城市設(shè)計存在的問題

1.1 控規(guī)對城市空間品質(zhì)的控制能力不強(qiáng)

控規(guī)對城市空間的控制和影響，主要從兩個層面上來體現(xiàn)，一是通過容積率、建筑密度等量化指標(biāo)；二是通過公共空間環(huán)境、綠地景觀等品質(zhì)因素。現(xiàn)階段存在的突出問題是在“量”的層面上，控規(guī)中過多的依賴于指標(biāo)賦值方法，忽視了城市的整體協(xié)調(diào)性發(fā)展，特別是對于城市空間品質(zhì)的控制缺乏足夠的重視；在“質(zhì)”的層面上，控規(guī)中缺乏明確的硬性指標(biāo)，在城市設(shè)計與建設(shè)中，空間品質(zhì)、空間特色、空間環(huán)境等因素未受到足夠的重視。雖然這些設(shè)計內(nèi)容也包含在控規(guī)內(nèi)容框架體系內(nèi)，但是控制能力弱化也就失去了實際應(yīng)用和參考價值。

1.2 控規(guī)編制程序缺乏層次性和嚴(yán)謹(jǐn)性

控規(guī)在幾十年的發(fā)展過程中，先后經(jīng)歷了多次更替和演變，逐漸形成了體系化的編制程序。在現(xiàn)行的控規(guī)中，“城市設(shè)計”和“指標(biāo)賦值”是決定城市規(guī)劃最終結(jié)果的兩個重要因素。其中，指標(biāo)的選取和賦值過程屬于隱形工作，而城市表觀設(shè)計屬于顯性工作。在指標(biāo)賦值過程中，目前的控規(guī)編制辦法沒有考慮到不同城市的特點和差異，缺乏普適性。很多規(guī)劃師只能憑借以往的設(shè)計經(jīng)驗完成指標(biāo)賦值工作，各項指標(biāo)的參考價值有待商榷。除此之外，城市設(shè)計與控規(guī)編制屬于相互影響的關(guān)系，而設(shè)計師側(cè)重于“指標(biāo)賦值”而輕視“城市設(shè)計”，也會導(dǎo)致控規(guī)編制的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性受到影響。

1.3 控規(guī)審批對城市設(shè)計內(nèi)容不夠重視

無論是在控規(guī)編制環(huán)節(jié)還是后期的城市設(shè)計審查，其側(cè)重點都是傾向于規(guī)定性指標(biāo)，而對于城市設(shè)計的具體內(nèi)容則放在了次要位置。在這一背景下，造成了設(shè)計師一味迎合控規(guī)硬性指標(biāo)，而造成城市設(shè)計品質(zhì)降低的問題。當(dāng)然，也有部分設(shè)計師嘗試跳出現(xiàn)行控規(guī)指標(biāo)的束縛，更多的關(guān)注城市設(shè)計的內(nèi)容。但是在最終的審查階段，卻因為設(shè)計內(nèi)容不符合控制指標(biāo)，而導(dǎo)致城市設(shè)計方案被否定。在這種審批模式下，設(shè)計師只好在城市設(shè)計與控規(guī)指標(biāo)之間優(yōu)先考慮滿足控規(guī)指標(biāo)要求。除了會導(dǎo)致城市設(shè)計與控規(guī)脫節(jié)外，還會因為控規(guī)指標(biāo)的束縛，造成城市設(shè)計“千城一面”的問題，難以突顯出城市特色。

1.4 控規(guī)編制未做到因地制宜

不同城市在歷史文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置等方面，都會存在較大的差異，而控規(guī)編制最終要為城市發(fā)展而服務(wù)，因此控規(guī)編制和城市規(guī)劃都要堅持做到因地制宜、因城制宜。但是在實際的控規(guī)編制中，為了簡化編制流程和降低編制難度，往往選擇性地忽略城市之間的差異，多個城市共用一套控規(guī)的情況并不少見，其帶來的負(fù)面影響也是顯而易見的。例如，在一些資源型城市中，要通過控規(guī)協(xié)調(diào)好城市工業(yè)區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。如果其他一些非資源型城市，如旅游型城市也借鑒采用了這一控規(guī)控制方案，就會導(dǎo)致城市設(shè)計出現(xiàn)“水土不服”的情況。

2 控規(guī)演變下的城市設(shè)計發(fā)展

2.1 作為城市設(shè)計的重要工具

國內(nèi)控規(guī)是從20世紀(jì)80年代開始發(fā)展起來的，受到改革開放的影響，我國東部沿海地區(qū)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，城市建設(shè)也開始蓬勃發(fā)展起來，控規(guī)作為城市設(shè)計的一種重要工具，也逐漸在國內(nèi)得到了推廣應(yīng)用。在城市早期建設(shè)中，由于可利用土地較多，加上當(dāng)時對城市各項功能的要求較低，因此控規(guī)中的城市設(shè)計主要集中在如何協(xié)調(diào)城市功能區(qū)劃等基礎(chǔ)層面上。但是這一階段，控規(guī)也有其明顯的局限性，例如控制指標(biāo)相對單一、缺乏靈活性，隨著城市規(guī)模和體量的不斷增加以及城市內(nèi)部各項功能區(qū)劃的逐漸完善，控規(guī)中城市設(shè)計的弊端也逐漸暴露出來。

2.2 推動城市設(shè)計成熟發(fā)展

在十幾年的實踐應(yīng)用中，控規(guī)的框架和配套制度也逐漸完善起來，例如早在1991年，建設(shè)部就印發(fā)了《城市規(guī)劃編制辦法》，成為我國第一部對城市規(guī)劃編制做出規(guī)范性說明的指導(dǎo)文件。在20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初，以市中心為原點，不斷擴(kuò)大輻射半徑，開展城市建設(shè)成為一種主流的城市發(fā)展模式。在這一發(fā)展過程中，由于城市規(guī)模急劇膨脹，大量項目不斷上馬，對控規(guī)指標(biāo)的競爭也變得十分激烈?？匾?guī)成為平衡城市規(guī)劃部門與建筑部門利益關(guān)系的有效工具，在城市土地、空間資源合理利用以及房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展中也扮演了重要角色。

2.3 作為城市設(shè)計的效果展示

經(jīng)過在新區(qū)舊城的一系列實踐，控規(guī)的編制發(fā)展逐漸步入成熟，基本的控規(guī)編制體系已經(jīng)形成。越來越成熟的控規(guī)卻導(dǎo)致用地控制指標(biāo)體系開始出現(xiàn)經(jīng)驗化與模式化的現(xiàn)象，城市設(shè)計對指標(biāo)體系的支撐逐漸淡出控規(guī)。同時，隨著控規(guī)開始步入法制化的改革期，控規(guī)向政策化、圖則化的轉(zhuǎn)變也使得城市設(shè)計的研究作用日趨尷尬。在這個時期，大部分控規(guī)編制中的城市設(shè)計都是以示意性方案對綜合指標(biāo)體系下的空間形態(tài)進(jìn)行示意展示。為了使示意方案看起來更具表現(xiàn)力，多數(shù)城市設(shè)計方案效果圖都對形體設(shè)計采用夸張化的手法，尤其在建筑高度上，一些方案效果圖通過夸大建筑高度使其表現(xiàn)出更恢宏的圖像效果。

2.4 作為城市設(shè)計的附屬成果

隨著城市可利用土地資源的逐漸飽和，人們開始更加關(guān)注城市設(shè)計在優(yōu)化空間資源利用和改善城市人居環(huán)境等方面的作用。此外，城市同質(zhì)化問題也開始讓設(shè)計師反思以往城市設(shè)計中，過度依賴控規(guī)指標(biāo)產(chǎn)生的負(fù)面影響，追求一種特色化、個性化的城市設(shè)計，也逐漸成為設(shè)計師的共同理念。至此，控規(guī)從開始階段，作為城市設(shè)計中不可或缺的重要輔助工具，逐漸演變?yōu)槌鞘性O(shè)計的一種附屬成果。結(jié)合各個城市的實際情況，制定更加細(xì)化的控規(guī)指標(biāo)，才能更好地發(fā)揮控規(guī)在當(dāng)代城市設(shè)計中的利用價值，這也是未來一段時間促進(jìn)城市設(shè)計與控規(guī)結(jié)合的有效手段。

3 城市設(shè)計結(jié)合控規(guī)的出路

3.1 控規(guī)對城市環(huán)境容量的控制

在城市設(shè)計中，需要考慮城市環(huán)境容量的上限，可以結(jié)合控規(guī)的量化指標(biāo)進(jìn)行計算，為城市設(shè)計提供必要的參考具體分為兩個方面。

3.1.1 容積率的控制

結(jié)合城市整體空間格局，借用城市原有的植被和綠化，在設(shè)計中盡量減少對植被的破壞，進(jìn)行低容積率開發(fā)，通過改善城區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了人工環(huán)境與自然環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)和平滑過渡。

3.1.2 綠地率

一些開發(fā)區(qū)雖然可利用土地較多，但是由于工業(yè)園區(qū)大量分布， 因此生態(tài)承載能力并不高。 在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，也要通過控規(guī)對綠地率進(jìn)行控制，保證城市設(shè)計與規(guī)劃中，總體綠地率滿足最低要求。

3.2 控規(guī)對城市實體空間的控制

理論上來說，隨著城市開發(fā)時間增加，可利用的城市空間會相應(yīng)地降低，這也是現(xiàn)階段國內(nèi)大多數(shù)城市都出現(xiàn)空間擁擠、土地資源競爭激烈現(xiàn)象的根本原因之一。在城市設(shè)計中，結(jié)合控規(guī)對實體空間進(jìn)行管理和控制，在優(yōu)化城市功能分區(qū)和緩解空間利用壓力等方面發(fā)揮了一定作用。例如，在地塊控制指標(biāo)中，新增加一項“建筑空間密度”，并將其屬性設(shè)定為“規(guī)定性指標(biāo)”。在進(jìn)行城市設(shè)計時，將城市空間密度與建筑密度進(jìn)行比較，要求空間密度要超出建筑密度的5%～10%。

3.3 控規(guī)對城市公共空間的控制

在城市設(shè)計中，需要預(yù)留必要的公共空間，并且在設(shè)計中要體現(xiàn)出人性化的理念，為市民日常出行、娛樂活動的開展提供充足場所。例如，公共空間中綠地的布置是一項重要內(nèi)容，在設(shè)計中要形成點、線、面相結(jié)合的綠地系統(tǒng)。以各個功能區(qū) （如居住區(qū)、行政區(qū)、商業(yè)區(qū)等） 為基礎(chǔ)，做好點狀綠化；以各個主干道路為基礎(chǔ)，做好道路沿線綠化，構(gòu)筑城市綠化走廊；以各個公園、濕地等為基礎(chǔ)，做好區(qū)域綠化。這些綠地系統(tǒng)除了能夠優(yōu)化城市公共空間外，還具有消除噪音和粉塵、改善城市熱島效應(yīng)等生態(tài)效益。

3.4 進(jìn)一步提高控規(guī)的法律地位

結(jié)合上文對控規(guī)演變規(guī)律的分析可以發(fā)現(xiàn)，控規(guī)經(jīng)歷了從“不可或缺”到“淪為雞肋”的地位變化。而之所以出現(xiàn)這種反差變化，除了與城市自身發(fā)展有關(guān)外，也與控規(guī)指標(biāo)過于單一、控規(guī)執(zhí)行不夠嚴(yán)格有關(guān)系。因此，不能否定控規(guī)在城市設(shè)計中的作用，而是要尋找根源問題，通過完善配套法規(guī)制度，優(yōu)化控規(guī)編制流程、細(xì)化控規(guī)內(nèi)容，提高其實用性。只有控規(guī)內(nèi)容與城市發(fā)展保持同步，才能在當(dāng)前的城市設(shè)計中更好地發(fā)揮作用。因此，要通過完善法律體系、提高法律地位的形式，借助于法制平臺，再現(xiàn)控規(guī)的利用價值。

4 結(jié)語

控規(guī)在我國城市設(shè)計與建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，雖然因為各種原因?qū)е驴匾?guī)與城市設(shè)計逐漸脫節(jié)，一些控規(guī)指標(biāo)也逐漸不再使用，但是仍然要肯定和重視控規(guī)的價值。在我國城市設(shè)計逐漸走向成熟的背景下，對控規(guī)的發(fā)展與完善也要加強(qiáng)重視。通過繼續(xù)細(xì)化控規(guī)指標(biāo)、提高控制能力，保障控規(guī)法律地位，才能在城市設(shè)計中提供必要的參考作用，這也是當(dāng)前城市發(fā)展中，實現(xiàn)城市設(shè)計與控規(guī)結(jié)合的有效途徑。