日本制定“塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略”的原因及影響

摘要：塑料在20世紀(jì)人類工業(yè)發(fā)展和民生方面曾發(fā)揮過重要的作用，如今的塑料垃圾卻日益危害人類健康和全球環(huán)境。日本作為世界上生產(chǎn)和排放塑料垃圾的大國，走過了大量生產(chǎn)和大量消費的發(fā)展道路，經(jīng)過長期探索塑料資源的循環(huán)利用，達(dá)到很高的塑料垃圾循環(huán)再利用率。然而，日本在塑料資源循環(huán)利用方面也存在不少結(jié)構(gòu)性問題。2018年G7峰會上，日本采取消極態(tài)度，拒絕簽署《海洋塑料憲章》，飽受各方批評。此后，日本基于20世紀(jì)90年代以來推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會體系、現(xiàn)實環(huán)境外交、中國禁止進(jìn)口“洋垃圾”政策等影響，轉(zhuǎn)而在2019年制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為當(dāng)年G20峰會的重要議題。日本在塑料垃圾循環(huán)利用的情況、政策轉(zhuǎn)變原因以及制定的戰(zhàn)略內(nèi)容值得展開深入分析與探討。

關(guān)鍵詞：塑料垃圾;塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略;海洋塑料;微塑料;洋垃圾

中圖分類號：X508文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-2458-（2019）06-0029-13

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201906004

塑料曾被譽為“20世紀(jì)的偉大發(fā)明”之一，在提升20世紀(jì)人類社會工業(yè)化和全球民眾生活水平方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，時至今日，大規(guī)模生產(chǎn)的塑料及其不當(dāng)處理，正日益危害人類健康和全球環(huán)境。與此同時，美、日等發(fā)達(dá)國家人均塑料垃圾排放量一直居高不下，而且還在塑料垃圾的全球治理當(dāng)中，不僅以極其不負(fù)責(zé)任的“美國優(yōu)先”“高標(biāo)準(zhǔn)行動”“塑料垃圾出口”等方式轉(zhuǎn)嫁塑料危害，還向海洋排放大量的塑料垃圾。在2018年6月召開的七大工業(yè)國集團(tuán)年度峰會（G7峰會）上，唯獨日本和美國拒絕簽署加拿大提出的“呼吁各國減少一次性塑料使用，目標(biāo)是2030年前讓55%的塑料垃圾能循環(huán)使用，并建議工業(yè)界產(chǎn)品采取減少或取代塑料的設(shè)計，加強回收工作防止塑料再進(jìn)入全球海洋”的《海洋塑料憲章》。然而，時隔一年后，日本于2019年5月31日轉(zhuǎn)而制定了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，接著在6月份日本主辦的二十國領(lǐng)導(dǎo)峰會（G20峰會）上，安倍晉三欣然接受由S20（G20科學(xué)機制）提出的建議，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為峰會的重要議題。日本在塑料資源循環(huán)問題上面的重大態(tài)度轉(zhuǎn)變，不僅與日本國內(nèi)的國家治理息息相關(guān)，還纏繞著日本在國家戰(zhàn)略定位、國際形象的一次重大調(diào)整，值得中國學(xué)界加以關(guān)注?？傮w而言，中國學(xué)界對日本的環(huán)境問題給予了較多的關(guān)注，但缺乏對具體環(huán)境問題細(xì)分項方面展開更為細(xì)致的分析。顯然，針對日本在塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略的深化與轉(zhuǎn)變，對這一問題展開學(xué)理性深入分析與探討，僅限于一些報紙的時政評論

收稿日期：2019-10-08

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“環(huán)境史及其對史學(xué)的創(chuàng)新研究”（16ZDA122）

作者簡介：陳祥（1980—），男，福建連江人，文學(xué)博士，助理研究員，主要從事近代日本侵華史、日本環(huán)境史研究。日本垃圾回收處理與循環(huán)利用專題陳祥：日本制定“塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略”的原因及影響日本問題研究2019年第6期性闡述王旭.“藍(lán)色海洋愿景”背后——日本為何將海洋塑料垃圾與微塑料治理列為大阪G20 峰會重要議題[N].中國海洋報，2019-07-09（2）。劉樹良.日本探索重構(gòu)塑料垃圾循環(huán)體系[N].中國社會科學(xué)報，2019-09-16（07）。。

2019年日本政府深刻意識到世界各國在塑料垃圾循環(huán)利用上博弈格局的變化而迅速做出戰(zhàn)略與政策的調(diào)整。文章擬從日本塑料資源循環(huán)情況、日本在塑料資源循環(huán)問題上的政策轉(zhuǎn)變、《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容等展開綜合分析，以期掌握日本垃圾循環(huán)利用的發(fā)展方向及對中國塑料垃圾循環(huán)利用的影響與借鑒。

一、日本塑料垃圾循環(huán)利用的情況

20世紀(jì)80年代，日本進(jìn)入“泡沫經(jīng)濟(jì)”時期，日本民眾對商品包裝的精美程度極為重視，經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來了垃圾數(shù)量和種類的急劇增多，迫使日本政府調(diào)整垃圾管理政策，從廢棄物的末端處理轉(zhuǎn)向從源頭出發(fā)的循環(huán)利用和減量化的垃圾處理模式。在日本政府和民眾的配合之下，到20世紀(jì)90年代，日本的垃圾分類處理機制在國內(nèi)全面普及，并取得了良好的效果，資源化比例從621%提升至1520%。然而，剩下未能實現(xiàn)資源利用的垃圾當(dāng)中，塑料垃圾占了相當(dāng)大的比重。當(dāng)時的塑料垃圾在日本屬于不可燃垃圾，相當(dāng)部分經(jīng)過分類集中后就全部填埋處理。以2001年東京都為例，都內(nèi)一共產(chǎn)生廢棄塑料垃圾1257萬噸，家庭使用后丟棄的包裝容器和日用品占了塑料一般廢棄物的主要部分，其中使用過的塑料瓶和聚苯乙烯泡沫板能夠作為材料回收，僅占塑料一般廢棄物的12%。其他的塑料一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物只能通過焚燒和填埋處理，其中焚燒只占35%，粉碎后的填埋量達(dá)67萬噸，占比54%[1]。在21世紀(jì)初的十年里，日本每年產(chǎn)生數(shù)百萬噸的塑料垃圾需要填埋，圍繞廢棄塑料產(chǎn)生了“塑料垃圾戰(zhàn)爭”的社會問題，日本政府為之煩惱，經(jīng)歷了長期探索塑料資源的循環(huán)利用，才達(dá)到其對外宣稱的實現(xiàn)86%的塑料垃圾循環(huán)再利用率根據(jù)日本的分類和處理標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境省公布2018年日本塑料垃圾有效利用率達(dá)到86%：再生利用23%、化學(xué)回收4%、能源回收58%、單純焚燒8%、填埋6%。。

（一）強化塑料垃圾焚燒

在2000年以前，日本的塑料垃圾屬于不可燃垃圾，大多是通過分類回收、再利用處理之后，加以填埋處理。隨著塑料垃圾數(shù)量不斷增多和垃圾填埋場日益不足，20世紀(jì)90年代的日本迫切需要對塑料垃圾加以焚燒處理。然而，當(dāng)時日本大多數(shù)的垃圾焚燒管理停留在70年代制定的法令，主要焚燒可燃性有機物，爐溫較低，且規(guī)模大多在日處理垃圾50～90噸的小型焚燒爐，一個垃圾處理場通常為1～2個焚燒爐。[2]隨著可燃垃圾中混入越來越多的塑料等高熱量易燃垃圾后，導(dǎo)致爐溫升高，聚氯乙烯燃燒后產(chǎn)生的氯化氫會嚴(yán)重?fù)p傷焚燒爐，縮短使用壽命，同時，聚氯乙烯在爐溫不夠高的情況下會分解產(chǎn)生二噁英等致癌物。

日本政府針對這兩個問題，一方面切實推進(jìn)1997年就制定的《垃圾處理的廣域化計劃》，以擴大垃圾處理站輻射的區(qū)域，形成能夠處理更大范圍的垃圾處理站，進(jìn)而通過大規(guī)模的焚燒爐并以高溫連續(xù)運轉(zhuǎn)達(dá)到消除二噁英，根據(jù)該計劃引入技術(shù)，廣域范圍內(nèi)的市町村開始偏向于改建或新建大型焚燒爐[3]。另一方面，于2000年1月制定了《二噁英類對策特別措施法》，要求“在工廠或企業(yè)單位的活動過程中，為防止或消除二噁英類物質(zhì)造成的環(huán)境污染而需要新建或改善設(shè)施，國家應(yīng)致力于對此予以資金、技術(shù)性扶持和其他援助”[4]。日本從2000年開始，陸續(xù)著手改建和新建了大批能夠焚燒塑料垃圾的焚燒爐，如下表一所示，被投入焚燒爐用做發(fā)電、熱循環(huán)的塑料垃圾從2005年的368萬噸迅速提高到2017年的524萬噸，從2005年之后，塑料垃圾被其他方式處理的數(shù)量并沒有出現(xiàn)大規(guī)模提高的情況下，日本主要依靠增加焚燒塑料垃圾來提升塑料垃圾的利用率。表12005—2017年日本塑料垃圾處理情況表[5]

（二）促進(jìn)塑料垃圾出口

如表1所示，在日本的垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，僅次于能源回收的是材料回收的再利用。這一部分塑料垃圾可以經(jīng)過加工重塑，重新制作成新的塑料制品，是具有較高附加值的塑料資源。但是，日本作為發(fā)達(dá)國家，國內(nèi)人工成本高、加工環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，且加工之后無利可圖甚至需要地方自治體為此支付高額的補助金才能實現(xiàn)循環(huán)處理。自20世紀(jì)80年代起，日本開始出現(xiàn)了塑料垃圾的越境處理，將日本的垃圾運往海外，以極低的價格加以處理。雖然日本早在1989年就簽訂了旨在“遏止越境轉(zhuǎn)移危險肥料，特別是向發(fā)展中國家出口和轉(zhuǎn)移危險廢料”的《巴塞爾公約》，但日本政府一方面表示不承認(rèn)這些出口的合法性，同時又對這種轉(zhuǎn)嫁塑料垃圾處理采取了實際支持的做法。日本國內(nèi)甚至對此類垃圾的越境處理進(jìn)行了強詞奪理的辯解：“從日本、韓國出口到中國那些油跡斑斑的汽車零部件、含絕緣體電線和塑料，都是有價物品”[6]。如圖1所示，2000年前后，日本的塑料垃圾出口開始出現(xiàn)較為明顯的增加，而且，塑料垃圾出口到中國香港的也只是利用香港中轉(zhuǎn)貿(mào)易功能，最終還是要運往中國大陸加以處理。

在日本看來，塑料垃圾運往中國，然后被中國的工廠熔化做成塑料顆粒，再在中國加工成新的產(chǎn)品出口海外，在這一條看似完全合理的商業(yè)鏈條當(dāng)中，完全以經(jīng)濟(jì)利益加以衡量的話，每一個環(huán)節(jié)都十分嚴(yán)格地遵循了商業(yè)規(guī)則，而且，在這個看似十分美好的垃圾商業(yè)化循環(huán)當(dāng)中，企業(yè)、政府、國家似乎均是獲利者。但事實并非如此，在商業(yè)規(guī)則之外，中國在處理這些塑料垃圾過程中付出了沉重的環(huán)境代價。因此，在日本的塑料垃圾處理體系當(dāng)中，中國從2007年之后長期每年進(jìn)口日本塑料垃圾140萬噸左右，可以說是變相地承擔(dān)了處理日本國內(nèi)塑料垃圾材料回收3/4的數(shù)量。

以2016年為例，分析日本塑料垃圾循環(huán)利用的情況，可以繪制出如下循環(huán)利用圖（圖2）。日本在2016年一共排放塑料垃圾達(dá)899萬噸，能源回收517萬噸約占57%、材料回收206萬噸約占23%（其中出口170萬噸約占19%、本土處理36萬噸約占4%）、單純焚燒80萬噸約占9%、填埋60萬噸約占7%。僅從數(shù)據(jù)看，日本的塑料垃圾循環(huán)處理已經(jīng)做到了很高的水平，有效再利用率高達(dá)84%，填埋和單純焚燒已經(jīng)控制在較低的16%以下。

不過，日本的塑料垃圾循環(huán)利用需要與世界上同樣在塑料垃圾循環(huán)再利用方面做得較好的歐盟加以比較。如表2所示，歐盟在塑料垃圾循環(huán)處理過程中，填埋的塑料比例達(dá)27%，比日本高出不少。除此之外，在焚燒方面，歐盟比日本低了15個百分點;歐盟在域內(nèi)循環(huán)再利用的處理能力明顯比日本高出15個百分點。綜合看來，歐盟與日本真正在境內(nèi)實現(xiàn)有效的再利用率均為61%（域內(nèi)循環(huán)+能源回收），但從具體的細(xì)分項而言，歐盟在塑料垃圾處理過程中，更傾向于在域內(nèi)進(jìn)行分類后的循環(huán)再利用，且對塑料垃圾的材料回收能力較強，日本更依賴于焚燒方式處理塑料垃圾。此外，日本在越境塑料垃圾處理方面也比歐盟更依賴于將塑料垃圾出口至發(fā)展中國家，進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁處理。

從上述分析的塑料垃圾處理情況來看，日本雖然在塑料資源循環(huán)再利用方面進(jìn)行了諸多努力，并取得了很高的“有效再利用率”，但是，同時又很難將日本稱之為“塑料循環(huán)再利用大國”，反而是一個“塑料垃圾焚燒大國”。日本的強項并不在于“再利用”，而是強于“焚燒技術(shù)”，也正因為如此，可以理解為日本憑借技術(shù)優(yōu)勢而缺乏著力于推進(jìn)塑料資源的回收再利用，并將許多本可以進(jìn)一步加以回收再利用的塑料制品排除在循環(huán)再利用之外，日本在塑料資源循環(huán)利用方面存在不少結(jié)構(gòu)性問題。

二、日本在塑料資源循環(huán)

問題上的政策轉(zhuǎn)變海龜?shù)谋亲永锊逯桓芰衔躘8]、在鯨魚的胃里掏出了大量的塑料[9]，這種海洋塑料垃圾污染的景象給世界民眾造成了巨大的沖擊，人們深刻意識到需要正視海洋的塑料問題。西歐發(fā)達(dá)國家在2018年G7峰會上簽署了《海洋塑料憲章》之后，2019年1月，歐盟又制定了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，這給一向自詡在垃圾處理問題上領(lǐng)導(dǎo)世界的日本以巨大國際壓力。日本迅速做出回應(yīng)，一改2018年拒簽《海洋塑料憲章》的態(tài)度，于2019年5月出臺了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，6月日本在大阪舉辦二十國領(lǐng)導(dǎo)峰會（G20峰會）上，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為峰會的重要議題。日本政府的態(tài)度出現(xiàn)如此巨大轉(zhuǎn)變的原因，可以從以下幾個方面展開探討。

（一）四次《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》的制約

日本在20世紀(jì)60-80年代經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與日趨成熟的過程，以往的學(xué)界對日本經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高速增長的原因大多歸結(jié)于大規(guī)模的資源投入，走出了一條大量生產(chǎn)、大量消費的發(fā)展之路[10]。因此，往往忽視了日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所帶來的大量廢棄物的問題，而且這些廢棄物的處理與填埋在很大程度上已經(jīng)超出了同期日本社會與自然環(huán)境所能承受的限度。日本在“資源”與“環(huán)境”的雙重重壓之下，從20世紀(jì)90年代開始，轉(zhuǎn)而探索一條以循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)循環(huán)社會形成的道路，并堅持3R原則指的是減量化（reducing），再利用（reusing）和再循環(huán)（recycling）三種原則的簡稱。，謀求社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，逐步構(gòu)建了較為完備的推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會的法律體系推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會的法律體系包括：關(guān)于廢棄物適當(dāng)處理的《廢棄物處理法》和促進(jìn)再利用的《資源有效利用促進(jìn)法》;多部對個別物品進(jìn)行限制的法律：《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《食品循環(huán)利用法》《建設(shè)循環(huán)利用法》《汽車循環(huán)利用法》《小型家電循環(huán)利用法》等。。

2001年1月，日本正式制定了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》，根據(jù)該法律第15條的規(guī)定，需要綜合且有計劃地推進(jìn)循環(huán)型社會形成相關(guān)的政策。日本于2003年3月正式制定了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》，并在2008年3月、2013年5月、2018年6月相繼制定了第2次、第3次、第4次“循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃”?！把h(huán)型社會”的定義是，生產(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)減少廢棄物，同時產(chǎn)品應(yīng)能夠作為循環(huán)資源加以循環(huán)利用，并確保其能夠得到適當(dāng)?shù)奶幚恚瑩?jù)此以實現(xiàn)減少天然資源的消費、盡可能地降低對環(huán)境造成負(fù)荷的社會[11]。通過4次《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》的實施，日本已經(jīng)制定了十分明確的3R績效循環(huán)型社會形成指標(biāo)（參見表三），對最終填埋處理的垃圾數(shù)量的減少做了嚴(yán)格的限制。同時形成了兩大原則：一是塑料垃圾處理的優(yōu)先順序是減量化>再使用>再利用>能源回收>適當(dāng)處理;二是在明確企業(yè)、民眾的“排放者責(zé)任”的同時，作為生產(chǎn)者也需要對自己生產(chǎn)的制品在使用后成為廢棄物負(fù)有一定的責(zé)任，即“擴大生產(chǎn)者責(zé)任”。可見，即便是日本在2018年5月G7峰會上拒絕簽署《海洋塑料憲章》，也是無法改變?nèi)毡緡鴥?nèi)在處理塑料垃圾問題上的基本方向與態(tài)度。中川雅治環(huán)境大臣在G7峰會答記者問時也明確表示：“日本雖然與該憲章共有相同的方向，但在包括生活用品在內(nèi)，將所有塑料作為對象削減使用之際，有必要慎重調(diào)查和討論對市民生活和產(chǎn)業(yè)的影響，所以決定暫緩參加此次簽字?！鳛榄h(huán)境省，這個第四次循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃將由內(nèi)閣會議決議，再根據(jù)這個計劃制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》”[12]。顯然，中川指出了日本國內(nèi)就塑料垃圾問題在短期目標(biāo)上存在一些結(jié)構(gòu)性的問題，而在長期目標(biāo)上依然是對塑料資源循環(huán)采取積極的態(tài)度。在經(jīng)過一年的準(zhǔn)備之后，日本在《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》中明確指出，“基于推進(jìn)國內(nèi)對策，并運用這些積累的實際成績、經(jīng)驗，在2019年6月日本召開G20峰會等之際，積極將日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件推向國際”[13]。這可以理解為，日本在時隔一年后，又重新對塑料垃圾問題轉(zhuǎn)而采取積極態(tài)度是基于完成了國內(nèi)社會基礎(chǔ)與機制準(zhǔn)備。

表3《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》對3R 績效循環(huán)型社會形成指標(biāo)的設(shè)定年度目標(biāo)3R績效指標(biāo)源頭：資源投入產(chǎn)出率循環(huán)：資源循環(huán)率處置：最終填埋垃圾量201039萬日元/噸14%2 800萬噸201542萬日元/噸15%2 300萬噸202046萬日元/噸17%1 700萬噸202549萬日元/噸18%1 300萬噸資料來源：根據(jù)四次《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》的數(shù)據(jù)，由筆者制作（二）環(huán)境外交的考量

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，日本一直在尋求成為政治大國的路徑，隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，憑借經(jīng)濟(jì)實力推動日本成為政治大國的作用日益弱化，如何在國際舞臺上保持日本的影響力，成為日本國家外交轉(zhuǎn)型的重要問題。日本很快就從20世紀(jì)80年代對環(huán)境問題“只做表面文章，持續(xù)無視對他國影響的掠奪行為”，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閷h(huán)境外交作為日本達(dá)成外交目的的重要手段，并使之成為日本外交的一大特點，日本將環(huán)境外交的重點放在了“名聲”上[14]。日本在塑料問題上的政策反復(fù)，正是基于環(huán)境外交的考量。2018年4月安倍訪美，迫切需要美國在朝鮮問題、日美同盟、經(jīng)貿(mào)磋商等方面展開溝通與合作。5月，日本制定了《第三期海洋計劃》，并將優(yōu)先議題由過去的海洋環(huán)境、海洋開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤魬?zhàn)新的海洋立國，通過強化掌握海洋狀況的能力等實現(xiàn)綜合性海洋安全保障”安倍晉三在綜合海洋政策本部上的講話。首相官邸.総合海洋政策本部[EB/OL].[2019-10-03].http：//www.kantei.go.jp/jp/98_abe/actions/201805/15kaiyo.html。。6月在G7峰會上，海洋塑料問題作為環(huán)境外交的重要議題，正是基于環(huán)境問題需要為政治與安全讓路的考量，追隨美國拒絕簽署《海洋塑料憲章》。

不過，日本在環(huán)境問題上的倒退態(tài)度，很快引來西方各國、國際社會和日本國內(nèi)的諸多批評，在顧及美日同盟之后，日本就需要考慮其在國際社會上的“名聲”了。中川雅治環(huán)境大臣在G7峰會的記者見面會上，就已經(jīng)為挽回日本的“名聲”做了鋪墊：“安倍首相在峰會上表示，海洋垃圾對策不僅需要G7和發(fā)達(dá)國家的努力來實現(xiàn)，也需要發(fā)展中國家在內(nèi)作為全球性問題加以應(yīng)對，希望在明年日本將舉辦G20峰會之際，采取應(yīng)對措施。……這個《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》正在討論當(dāng)中，通過我們認(rèn)真的討論，希望日本能夠以領(lǐng)導(dǎo)世界的干勁繼續(xù)努力下去”[12]。很顯然，日本并沒有放棄將海洋塑料的環(huán)境外交作為日本為國際做貢獻(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)國際社會的抓手，此后，首相安倍晉三在2019年的新年施政演說、達(dá)沃斯論壇、內(nèi)閣會議上多次對國內(nèi)外表態(tài)，“塑料垃圾導(dǎo)致的海洋污染已成為生態(tài)系統(tǒng)的巨大威脅，為將美麗的大海傳給下一代，……日本將與各國一道應(yīng)對海洋塑料垃圾問題”[15] 。

而且，環(huán)境外交作為國家外交手段之一，其根本目的是需要服從并服務(wù)于國家利益。日本需要從本國對海洋塑料垃圾處理出發(fā)，優(yōu)先考慮本國利益，在G7峰會上的《海洋塑料憲章》包含發(fā)達(dá)國家對海洋塑料垃圾和微塑料問題的承諾與行動。顯然，這個憲章很難對日本海岸塑料垃圾問題的解決起到作用，日本的日本海沿岸地區(qū)有著漫長的海岸線，這些地區(qū)的海洋塑料垃圾相當(dāng)部分來自中國、韓國、朝鮮等地。在日本看來，與其在G7峰會上簽署沒有法律約束的《海洋塑料憲章》，倒不如利用G20來制衡中國、韓國，或可能在以往中日韓三國環(huán)境問題框架之外就海洋塑料問題取得一些突破，同時還能在G20峰會探討海洋塑料問題之際，將朝鮮問題也一并捎帶上，以實現(xiàn)日本國家利益的最大化。

（三）中國禁止進(jìn)口“洋垃圾”的影響

20世紀(jì)90年代開始，中國在“重發(fā)展，輕環(huán)境”的指導(dǎo)之下，幾乎以零成本計算環(huán)境負(fù)荷的方式處理垃圾，這使得中國在快速實現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程中，可以通過大量的人工分揀，以廉價的方式提取國外固體廢物里的制造業(yè)原材料，然后通過加工這些原料再生產(chǎn)出大量的廉價工業(yè)品，出口到世界各國。數(shù)據(jù)顯示，中國是全球最大固體廢物進(jìn)口國，年進(jìn)口量占全球年產(chǎn)量的56%。2016年，全球超過一半的廢塑料、廢紙、廢銅進(jìn)入中國[16]。中國在過去的四分之一世紀(jì)里，一直是全球最大的垃圾進(jìn)口國，中國的生態(tài)環(huán)境為世界各國實現(xiàn)低成本的資源循環(huán)付出了巨大的代價。

近年來，中國參與全球治理水平不斷提升，作為全球最大的發(fā)展中國家，既是塑料生產(chǎn)大國，也是塑料消費大國，黨和國家日益重視環(huán)保事業(yè)與人民日益增長的美好生活需要之間的關(guān)系，積極參與并引領(lǐng)全球塑料垃圾的治理合作。2017年7月，環(huán)境保護(hù)部和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會分別通知世界貿(mào)易組織（WTO）：中國將于2018年1月1日起開始禁止進(jìn)口包含廢塑料在內(nèi)的24種垃圾即全面禁止進(jìn)口生活來源廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙以及紡織廢料、釩渣等4類24中固體廢物。。再加之，該政策深受中國國內(nèi)民眾的歡迎，且迅速對此問題形成了共識，這個禁令顯然不僅僅是政策性的收緊，而是中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)已步入新階段的常態(tài)機制。

中國的一紙禁令，使得日本對華塑料廢棄物出口迅速進(jìn)入冰點，給原本就存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性問題的日本塑料資源循環(huán)利用體系造成了巨大的壓力。（參見圖3）根據(jù)日本環(huán)境省向各地方自治體（47個都道府縣、75個政令市）的廢棄物主管部局及廢塑料類產(chǎn)業(yè)廢棄物處理企業(yè)實施了“關(guān)于2018年1～7月份固體廢物的問卷調(diào)查”，對自治體主要調(diào)查費用、處理場地和出口目的地等情況，自治體中有39%認(rèn)為處理費用增加，有34%認(rèn)為很難確保處理場地，有19%改變了出口目的地;被調(diào)查企業(yè)的塑料垃圾處理數(shù)量，中間處理商有56%回答處理數(shù)量增多，最終處理商有25%回答處理數(shù)量增多，就具體增加數(shù)量，846%的中間處理商和625%的最終處理商都回答增加了兩成左右。[17]環(huán)境省針對中國禁止進(jìn)口“洋垃圾”造成的影響，分析指出，日本塑料資源循環(huán)模式由此發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從過去“混合回收→簡單分類→破碎、擠壓→出口給中國等發(fā)展中國家”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟆俺醪椒诸惢厥铡叨确诸悺磧簟牧匣鷩鴥?nèi)資源循環(huán)”，并為實現(xiàn)這一目標(biāo)，進(jìn)行了相應(yīng)的配套設(shè)施和措施：對引進(jìn)循環(huán)利用設(shè)備進(jìn)行國庫補貼、擴大補貼對象、將預(yù)算規(guī)模從2017年的4億日元提升至2018年的15億日元。[18]

很明顯，中國禁止進(jìn)口“洋垃圾”在2018年初對日本的塑料垃圾處理形成了巨大壓力，一方面是日本國內(nèi)的塑料資源循環(huán)體系面臨前所未有的重大轉(zhuǎn)變，另一方面在短期內(nèi)日本迫切需要尋找能夠代替中國的國家，為其處理無法低成本實現(xiàn)循環(huán)再利用的塑料垃圾。這種短時間內(nèi)造成的壓力，對首相安倍晉三而言，最明智的選擇就是在2018年拒絕簽署《海洋塑料憲章》。此后，經(jīng)過一年多的內(nèi)外政策調(diào)整，尤其是日本成功將塑料垃圾出口地從中國轉(zhuǎn)移到東南亞的越南、泰國、馬來西亞、印度尼西亞之后，有效地釋放了日本國內(nèi)在塑料資源循環(huán)利用問題上的壓力，日本開始轉(zhuǎn)而對塑料垃圾問題采取積極的態(tài)度。

總之，日本政府在塑料資源循環(huán)利用問題上的反復(fù)態(tài)度，是基于20世紀(jì)90年代以來推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會體系、現(xiàn)實環(huán)境外交、中國禁止進(jìn)口“洋垃圾”等相互交織、相互影響的產(chǎn)物。環(huán)境省環(huán)境再生·資源循環(huán)局提交的一份名為《資源循環(huán)政策的動向》報告中，也提及上述幾項原因，制定了綜合推進(jìn)塑料資源循環(huán)的戰(zhàn)略（《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》），并基于此進(jìn)行相關(guān)施策。據(jù)此，日本在2018年6月就決定，鑒于準(zhǔn)備2019年6月召開的G20、解決海洋塑料問題、領(lǐng)導(dǎo)世界廢棄物處理之重要性，在中央循環(huán)審議會循環(huán)型社會部會之下專門設(shè)立塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略小委員會，對該問題進(jìn)行認(rèn)真、必要的探討，為政府提供綜合性的推進(jìn)戰(zhàn)略[20]。該委員會成立之后，已經(jīng)召開過5次會議，成功推動了日本在塑料循環(huán)資源戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)變，并使之契合日本國家的大戰(zhàn)略。

三、日本《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的

主要內(nèi)容評析《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》是日本進(jìn)入令和時代后在環(huán)境領(lǐng)域頒布的第一份戰(zhàn)略性報告，由消費者廳、外務(wù)省、財務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省等9個省共同制定，堪稱日本對內(nèi)垃圾治理方向上的一次重大調(diào)整。全文共計11頁，分為第一部分的序言（背景和目標(biāo)）、第二部分的基本原則——3R+Renewable（可持續(xù)的資源）、第三部分的重點戰(zhàn)略、第四部分的今后的戰(zhàn)略[21]。

（一）背景和目標(biāo)

這一部分只有8段文字，簡明扼要地指出了日本在塑料資源循環(huán)上的戰(zhàn)略意圖。該戰(zhàn)略指出了塑料的重要性，塑料自發(fā)明以來，在短時間內(nèi)滲透進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)社會，成為人們生活中重要的材料，日本的產(chǎn)業(yè)界應(yīng)該率先進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，通過塑料包裝減少食品浪費、提高能源效率，為全球社會問題做貢獻(xiàn)。對制定該戰(zhàn)略的背景總結(jié)為：每年世界未經(jīng)處理的塑料垃圾有數(shù)百萬噸從陸地流向海洋，如果這樣持續(xù)到2050年，海洋的塑料垃圾重量將超過魚類的總重量，或?qū)⒃斐扇蛞?guī)模的環(huán)境污染;為了應(yīng)對地球規(guī)模的資源、限制廢棄物和海洋塑料垃圾問題，全世界應(yīng)該采取整體措施，在防止海洋塑料垃圾污染問題上取得實際成效;日本應(yīng)基于循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法的原則，率先推進(jìn)3R和垃圾適當(dāng)處理。在此基礎(chǔ)之上，對日本的塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略做出了方向性的判斷，認(rèn)為日本是世界上人均使用一次性塑料容器包裝廢棄物第二多的國家，隨著亞洲各國強化了對廢塑料的進(jìn)口限制，日本需要轉(zhuǎn)而尋求在國內(nèi)進(jìn)行資源循環(huán)，應(yīng)進(jìn)一步強化3R措施;一直以來，在3R主導(dǎo)權(quán)和亞洲太平洋3R推進(jìn)論壇上，日本都起到牽引世界資源循環(huán)的作用，應(yīng)該通過推動國內(nèi)政策，讓日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件走向海外;基于第四次《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》，為應(yīng)對亞洲各國禁止廢棄物出口，應(yīng)構(gòu)筑國內(nèi)資源循環(huán)體制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展社會、留給后代良好環(huán)境，降低對不可再生資源的依賴、使用可替代的再生資源，徹底實現(xiàn)資源的回收和多次循環(huán)利用。

（二）基本原則——3R+Renewable（可持續(xù)的資源）

循環(huán)戰(zhàn)略的第一部分強調(diào)了日本國內(nèi)對塑料資源的循環(huán)再利用，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要基于《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》所規(guī)定的3R原則，盡可能回避使用一次性塑料容器包裝、制品，徹底減少浪費;在提高可持續(xù)發(fā)展的前提下，將塑料的容器包裝、制品的原料以再生材料和可再生資源替代;盡可能用可以長時間使用的塑料制品;在使用之后，通過良好效果、高效能的再利用系統(tǒng)，以可持續(xù)的形式進(jìn)行徹底的分類，實現(xiàn)循環(huán)利用。

該部分專門對海洋塑料問題進(jìn)行了原則說明，由于海洋塑料垃圾產(chǎn)生于陸域，通過河流、其他公共水域流入大海或直接排放進(jìn)入大海，有鑒于此，必須堅持以3R原則為前提，嚴(yán)格禁止塑料垃圾流入海洋，在徹底禁絕亂扔垃圾的犯罪行為的同時，推動清掃工作，實現(xiàn)防止塑料流入大海，進(jìn)而掌握海洋塑料垃圾情況，積極推動海洋漂浮塑料的回收。

除了環(huán)境保護(hù)的原則之外，還明確將日本的做法向世界推廣，根據(jù)亞洲、太平洋、非洲各國的不同發(fā)展階段，打包訂制出口日本軟硬件的經(jīng)驗、技術(shù)、創(chuàng)新等，在對世界資源、垃圾、海洋塑料問題、氣候變動等作出貢獻(xiàn)之際，還能夠?qū)⑷毡镜姆诸悈f(xié)作機制、優(yōu)美環(huán)境、循環(huán)利用技術(shù)等向全世界推廣，進(jìn)而通過國家、地方自治體、國民、企業(yè)、NGO等合作，推動日本的技術(shù)、系統(tǒng)、消費者的生活方式創(chuàng)新，實現(xiàn)范圍廣闊的資源循環(huán)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的振興，最終將上述原則落腳于促成日本經(jīng)濟(jì)增長。

（三）重點戰(zhàn)略

該部分明確規(guī)定了日本今后五年對塑料資源循環(huán)利用的具體戰(zhàn)略，包括如下4個方面：

1塑料循環(huán)資源的3R利用

該部分是針對前述3R原則的具體回應(yīng)，強調(diào)提高塑料資源的循環(huán)再利用，并對3R原則在塑料回收再利用過程做了具體規(guī)定。

第一是塑料減量化。該部分明確了對一次性塑料容器包裝、制品必須通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段加以削減。呼吁消費者厲行不使用一次性塑料容器包裝、制品，有義務(wù)將購物袋有償化，嚴(yán)禁無償贈予，促進(jìn)整體消費者的生活方式改變。同時，通過技術(shù)開發(fā)，提高再生材料、紙、生物質(zhì)塑料等可再生資源的使用，以替代一次性塑料的使用，再輔以對環(huán)境負(fù)荷關(guān)懷、輕量化的設(shè)計，促進(jìn)一次性塑料制品的回收、再利用等。

第二是塑料的循環(huán)再利用。該部分主要是針對使用過的塑料資源進(jìn)行良好效果、高效率的可持續(xù)回收、再利用。從“分開是資源，混合是垃圾”的視角出發(fā)，進(jìn)一步推動資源化的分類回收和再利用;接著進(jìn)一步推動品質(zhì)較高的塑料資源分類回收、再利用，徹底將回收地點加以整頓，通過企業(yè)和地方自治體推動店面回收和定點回收，并運用最新的IoT技術(shù)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（Internet of Things），即物物相連的互聯(lián)網(wǎng)，設(shè)備之間無需任何人為干擾相互通信的設(shè)備組成的網(wǎng)絡(luò)，設(shè)備本身就可以完成創(chuàng)建、修改、刪除發(fā)送和接收數(shù)據(jù)，并使用該數(shù)據(jù)做出決策。 提高回收效率;在分類回收、運送、甄選、再利用、再使用等方面，需要通過各個實施主體進(jìn)行橫向合作，達(dá)到整體順暢對接，并實現(xiàn)費用最小化和資源有效利用的最大化，構(gòu)筑起可持續(xù)回收、再利用的社會體系;同時，鑒于日本將大量的塑料生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外的情況，為應(yīng)對亞洲各國嚴(yán)格限制塑料垃圾進(jìn)口的形勢變化，要確保在日本國內(nèi)進(jìn)行塑料資源的循環(huán)再利用和完善產(chǎn)業(yè)鏈，并率先在國內(nèi)完善資源循環(huán)體制。

第三是再生材料、生物質(zhì)塑料的使用。該部分明確了擴大塑料再生材料市場，提高生物質(zhì)塑料的實用性以替代化石燃料源頭的塑料。通過再利用技術(shù)的革新和基礎(chǔ)設(shè)施整備，挖掘潛力，降低生物質(zhì)塑料的成本，提高降解性能;在掌握再生質(zhì)塑料市場的實際情況基礎(chǔ)上，基于“綠色購買法”，國家、地方自治體應(yīng)率先進(jìn)行公共籌措，再利用制度的激勵措施、定點支援、低碳產(chǎn)品認(rèn)證等，促進(jìn)消費者普及使用再生材料、生物質(zhì)塑料;進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定，裝可燃垃圾的指定袋原則上應(yīng)使用生物質(zhì)塑料。

2海洋塑料對策

2018年，日本和美國都拒絕在《海洋塑料憲章》上簽字，但時隔一年之后，日本一反此前的不積極態(tài)度，開始強化國內(nèi)政策。該部分明確指出，海洋塑料對策也能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長，不會制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該采取創(chuàng)新的態(tài)度。在這種思想指引之下，應(yīng)防止塑料垃圾流入大海導(dǎo)致污染，采取以下幾個措施：（1）徹底禁絕亂丟亂棄、違法傾倒垃圾的犯罪行為，包括清掃活動在內(nèi)，對陸域的垃圾加以適當(dāng)處理;（2）采取降低微塑料排放的對策，2020年以前抑制洗滌用品在內(nèi)的微塑料排放;（3）回收處理海洋垃圾;（4）推進(jìn)可替代品的創(chuàng)新;（5）掌握海洋垃圾的實際情況。

3國際合作

該部分強調(diào)了日本應(yīng)率先采取塑料資源循環(huán)及海洋塑料對策，并成為世界典范，然后從中總結(jié)并獲取知識、經(jīng)驗、技術(shù)、創(chuàng)新，并將其與世界各國共享，進(jìn)行必要的技術(shù)支援，以此領(lǐng)導(dǎo)世界，為全球的資源、廢棄物問題和海洋塑料垃圾解決做出積極貢獻(xiàn)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，制定了兩大措施。第一是減少發(fā)展中國家的海洋塑料，推進(jìn)全球范圍內(nèi)有效的支援對策。具體而言，引入分類收集系統(tǒng)、法律制度等軟件;引入再利用、廢棄物處理設(shè)施等硬件;進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶盥裰笇?dǎo)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)、環(huán)境教育等能力建設(shè);根據(jù)亞洲、太平洋和非洲等各國的需求，進(jìn)行定制出口，積極謀求和日本產(chǎn)業(yè)界攜手進(jìn)行國際合作、國際商務(wù)的拓展。第二是積極推進(jìn)地球范圍內(nèi)的檢測、研究網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。具體而言，是通過日本先進(jìn)的檢測技術(shù)，以實現(xiàn)在國際的協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)化，并為東南亞和全球其他地區(qū)培養(yǎng)塑料垃圾檢測人才。

4基礎(chǔ)整備

為順利達(dá)到上述戰(zhàn)略目標(biāo)，需要對日本國內(nèi)相關(guān)的基礎(chǔ)進(jìn)行整備：（1）確立社會體系，最大限度的激活全國國民的分類合作體制、先進(jìn)的環(huán)境技術(shù)，構(gòu)筑一整套高效率的可持續(xù)循環(huán)再利用的系統(tǒng)。（2）振興資源循環(huán)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過承擔(dān)資源循環(huán)的大小通道，在最大范圍內(nèi)強化并提振資源循環(huán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、強化國際競爭力;（3）技術(shù)研發(fā)，為促進(jìn)技術(shù)和消費者的生活方式更新，積極研發(fā)可再生資源的紙、生物質(zhì)塑料等替代品;（4）調(diào)查研究，主要對微塑料的實際形態(tài)、對人體和環(huán)境影響、流入海洋狀況等進(jìn)行調(diào)查、研究;（5）合作聯(lián)動，具體而言，是要徹底禁亂丟亂棄、違法傾倒垃圾的犯罪行為，結(jié)合清掃活動和回收海洋垃圾，在通過開發(fā)塑料替代品以減少一次性塑料制品的使用，徹底實施回收、再利用，率先使用再生材料和生物質(zhì)塑料，推進(jìn)支援海外廢棄物管理系統(tǒng)的建設(shè)等;（6）信息基礎(chǔ)，向國際社會拓展“ESG投資”（環(huán)境Environment、社會Social、企業(yè)治理Governance）和“倫理消費”（考慮人、社會和環(huán)境的消費行為）理念，并以此作為企業(yè)活動的評價標(biāo)準(zhǔn);（7）海外拓展，日本政府與國際合作機構(gòu)（JICA）、國際合作銀行（JBIC）、亞洲開發(fā)銀行、地方自治體及日本企業(yè)合作，向各國提供日本的知識、經(jīng)驗和環(huán)境技術(shù)、再利用系統(tǒng)、垃圾發(fā)電等軟硬件設(shè)施、技術(shù)、人才等，積極擴大日本的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的成套出口。

（四）今后的戰(zhàn)略

這一部分是基于前面的戰(zhàn)略落實的基礎(chǔ)上，對未來日本在塑料資源循環(huán)再利用遠(yuǎn)景的展望，要對減少世界性的資源·廢棄物、海洋塑料問題、氣候變動等問題，同時通過廣泛的發(fā)展資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)增長和新的就業(yè)機會，最終為可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，并以勃勃雄心從以下3個方面設(shè)定了世界最高水準(zhǔn)的“里程碑”式目標(biāo)。第一是減量化：到2030年為止，通過各方努力，累計減少25%的一次性塑料排放。第二是再使用、再循環(huán)：到2025年，在確保塑料容器包裝、產(chǎn)品的功能同時，通過設(shè)計使其更加容易分類、再利用（如果依然難以回收，就要確保進(jìn)行能源回收）;到2030年，通過各階層國民的聯(lián)合協(xié)作，實現(xiàn)六成的塑料容器包裝能夠再使用或再循環(huán);到2035年，實現(xiàn)對難以再使用或再利用的塑料垃圾，實現(xiàn)100%的能源回收。第三是再生利用、生物質(zhì)塑料：通過政府、地方自治體和國民的理解與合作，到2030年實現(xiàn)塑料再生利用增加一倍，同時實現(xiàn)最大限度引入生物質(zhì)塑料（約200萬噸）的目標(biāo)。

《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的制定和公布，說明日本在塑料垃圾和海洋塑料治理問題上發(fā)生了重大的變化和轉(zhuǎn)向，這一點是需要給予肯定的事實。日本希望通過政策改進(jìn)，以解決國內(nèi)塑料的資源和環(huán)境兩個問題，并寄希望于能夠?qū)⑷毡咀鳛榉侗?，向世界推廣日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，為世界的資源、限制廢棄物和海洋塑料問題的解決做出貢獻(xiàn)，最終通過資源循環(huán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)日本經(jīng)濟(jì)的成長和創(chuàng)造就業(yè)，成為日本經(jīng)濟(jì)新的增長源頭。日本學(xué)者枝廣淳子認(rèn)為，該戰(zhàn)略設(shè)定的目標(biāo)和此前日本政府的做法不同，具有劃時代的意義，過去大多是“能做什么，能做到哪里”的積累性目標(biāo)較多，這次“比起能做到還是做不到、應(yīng)該怎么做，更接近設(shè)定了‘應(yīng)有的姿態(tài)（比《海洋塑料憲章》更高的目標(biāo)）”[22]。總的看來，《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》是一份旨在“利用日本的經(jīng)驗、技術(shù)、在解決全球問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”的戰(zhàn)略性文件。該文件對海洋塑料垃圾再生利用從側(cè)面補充并完善了同期發(fā)布旨在安全保障領(lǐng)域的《第三期海洋基本計劃》[23]，符合日本的國家利益。此外，從該戰(zhàn)略還可以解讀出，中國國內(nèi)治理問題的政策調(diào)整已經(jīng)深刻地對周邊國家的國內(nèi)治理產(chǎn)生了直接影響，日本的塑料資源循環(huán)將被迫從國際出口處理轉(zhuǎn)向強化國內(nèi)資源循環(huán)，由此或可對此類問題加以推斷，中國今后類似的國家治理問題將會越來越多地影響全球治理。

四、結(jié)語

2019年5月10日，全球180個國家和地區(qū)在瑞士日內(nèi)瓦一致通過對《巴塞爾公約》的修訂，將塑料垃圾的管理納入法律約束的框架，將使得全球塑料廢棄物貿(mào)易更加透明，接受更好的監(jiān)督，并確保塑料垃圾的管理對人類健康及環(huán)境更加安全。修訂后的公約要求出口國在運輸受污染、混合或不可回收的塑料廢棄物之前，須獲得接受國的同意。意味著發(fā)達(dá)國家后期在對塑料垃圾的處理將會面臨不小的挑戰(zhàn)，同時也迫使發(fā)達(dá)國家作出國內(nèi)循環(huán)利用機制的變化。可以說，在未經(jīng)當(dāng)事國同意的情況下，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家隨心所欲傾倒塑料垃圾的時代一去不復(fù)返了。面對全球加強對塑料垃圾的管理，擔(dān)任日本政府代表的環(huán)境省官房審議官松澤裕指出，到修正后的公約開始生效的2021年1月之前，日本“必須完善國內(nèi)的相關(guān)法律”，并有意推進(jìn)修改相關(guān)省令[24]。日本在2018年至2019年期間，在塑料垃圾的再利用問題上，通過制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》、將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為G20峰會的重要議題，日本將在塑料垃圾的處理上轉(zhuǎn)危為機。日本的塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略下一步將會如何具體落實，有待進(jìn)一步觀察。比如說，該戰(zhàn)略公開發(fā)表后，“購物袋有償化”迅速成為社會一大新聞，為了實現(xiàn)戰(zhàn)略當(dāng)中的減量化，就要實現(xiàn)“2030年為止累計減少25%的一次性塑料”，日本環(huán)境相于6月初表示將通過法令嚴(yán)格禁止全國超市和便利店提供無償?shù)乃芰洗?，今后還需要基于該戰(zhàn)略，朝著實現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)行各種政策調(diào)整。但不可否認(rèn)的事實是，日本已經(jīng)在紙面上將處理塑料垃圾問題提高到建設(shè)循環(huán)型社會中的重中之重，并將這一問題作為日本國家利益加以謀篇布局。中國今后在塑料資源循環(huán)問題上，在國際上與日本既有博弈也有合作，中國若想為亞洲及全球治理做出更大的貢獻(xiàn)，可以從以下幾個方面思考。

首先，日本在垃圾循環(huán)利用政策層面已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。日本政府在政策層面的轉(zhuǎn)型，表明日本將會全面收緊生活中產(chǎn)生的塑料垃圾，從源頭上削減塑料垃圾的產(chǎn)生，改變以往依賴海外發(fā)展中國家進(jìn)行塑料再利用、國內(nèi)對塑料循環(huán)過度依賴能源回收的做法，通過進(jìn)一步提高塑料垃圾的再利用率，加大力度，構(gòu)建一個新的循環(huán)利用體系。接著，日本還將會致力于塑料垃圾回收再利用技術(shù)的創(chuàng)新，重點將會在生物質(zhì)塑料和特種紙的研制，并通過這種創(chuàng)新帶動日本的產(chǎn)業(yè)振興與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，日本飲料商三得利已經(jīng)利用“物理性再生”技術(shù)，實現(xiàn)了PET原料100%變?yōu)镻ET塑料瓶的創(chuàng)新，且該技術(shù)在制造過程中的能耗僅是以石油為原料的四成，更加環(huán)保[1]。

其次，中日兩國在海洋塑料問題具有廣闊的合作空間。中日兩國在21世紀(jì)初幾乎同一時期提出了建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國稱之為“海洋強國”，日本叫做“海洋立國”，過去學(xué)界研究的重點基本都放在了兩國在海洋安全、海洋資源等領(lǐng)域的競爭關(guān)系，反而忽視了兩國在海洋塑料問題上的合作可能性的研究。中日兩國每年都有大量的塑料垃圾流入海洋，兩國同處于西太平洋地區(qū)，海域相通，應(yīng)對塑料垃圾處理問題，不僅需要中日兩國在國內(nèi)采取積極措施，更需要通過國際合作，加以共同解決。兩國在“命運共同體思想”的指導(dǎo)下，能夠圍繞海洋塑料和微塑料問題開展更廣泛、更深層次的探討與合作。

再次，中國面臨的機遇與挑戰(zhàn)。中國具有“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，也正是如此，中國自改革開放以來，在重大戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突圍、重大科技攻關(guān)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了巨大成就。隨著中國“一帶一路”倡議的提出與實施，貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施在沿線國家不斷得到了落實，沿線國家將在今后數(shù)年、數(shù)十年里得到較快的發(fā)展，也都將面臨塑料垃圾循環(huán)利用的問題。中國應(yīng)該對環(huán)境問題進(jìn)行提前布局，加快突破并提升本國環(huán)保技術(shù)，再憑借自身環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢、資源回收經(jīng)驗、建設(shè)大型垃圾焚燒爐的能力等，出口相應(yīng)的軟硬件配套設(shè)施，造福沿線國家。而且，此類技術(shù)與工程的推廣與應(yīng)用，將會比單純意義上的貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，更能落實推動“構(gòu)建人類命運共同體”思想。中國還能借此創(chuàng)造出新的環(huán)保項目、開發(fā)新的市場、拉動新的投資，推動中國與沿線國家的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，中國也將面臨著與環(huán)保技術(shù)、環(huán)保經(jīng)驗方面具有優(yōu)勢的日本和西歐發(fā)達(dá)國家展開激烈的國際競爭。

[參考文獻(xiàn)]

[1]東京都廃棄物審議會.産業(yè)廃棄物の適正処理の徹底について 廃プラスチックの発生抑制.リサイクルの促進(jìn)について―答申―[EB/OL].[2019-10-01].https：//www.meti.go.jp/committee/summary/0003198/pdf/011_03_02.pdf.

[2]安田憲二.ごみ処理の広域化に向けて[J].廃棄物學(xué)會誌，1998（7）：8.

[3]八木須一.ごみ処理広域化に関する政策史分析（2）―広域化計畫を題材―[J].経済論叢，2001（2）：21.

[4]環(huán)境省.ダイオキシン類対策特別措置法[EB/OL].[2019-10-02].https：//www.env.go.jp/chemi/dioxin/law/dioxin.html

[5]プラスチック循環(huán)利用協(xié)會.プラスチックリサイクルの基礎(chǔ)知識 2019[EB/OL].[2019-10-02].https：//www.pwmi.or.jp/pdf/panf1.pdf.

[6]阿部新.廃棄物リサイクル政策の國際化：越境移動問題との関連性を中心に[J].山口大學(xué)教育學(xué)部研究論叢，2013（1）：2.

[7]府川伊三郎.日本のプラスチックリサイクルの現(xiàn)狀と課題.[EB/OL].[2019-09-27].https：//arc.asahikasei.co.jp/report/arc_report/pdf/rs1039.pdf.

[8]國家地理中文網(wǎng).海龜?shù)谋亲訛楹螘晃苋?？[EB/OL].[2019-10-02].http：//www.ngchina.com.cn/animals/facts/3977.html.

[9]人民網(wǎng).擱淺鯨魚腹中取出30多只塑料袋[EB/OL].[2019-10-02].http：//world.people.com.cn/n1/2017/0203/c107182-29056605.html.

[10]烏力吉圖.日本廢棄物管理政策及對我國的啟示——以日本大量廢棄型社會為例（1970—1999）[J].日本問題研究，2008（3）：47-54.

[11]環(huán)境省.循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法（第二條）[EB/OL].[2019-10-02].http：//www.env.go.jp/recycle/circul/recycle.html.

[12] 環(huán)境省.中川大臣記者會見録（平成30年6月12日）[EB/OL].[2019-10-02].https：//www.env.go.jp/annai/kaiken/h30/0612.html.

[13]環(huán)境省.プラスチック資源循環(huán)戦略（2019年5月31日）[EB/OL].[2019-09-27].https：//www.env.go.jp/press/files/jp/111747.pdf.

[14]阪口功.日本の環(huán)境外交―ミドルパワー、NGO、地方自治體―[J].國際政治，2011（166）：26.

[15]中國海洋發(fā)展研究中心.日本為何將海洋塑料垃圾與微塑料治理列為大阪G20峰會重要議題[EB/OL].[2019-10-02].http：//aoc.ouc.edu.cn/2019/0712/c9824a253493/page.htm.

[16]王芳.禁止洋垃圾進(jìn)口只是開始[N].中國報道，2017-09-05.

[17]環(huán)境省.外國政府による廃棄物の輸入規(guī)制等に係る影響等に関する調(diào)査結(jié)果[EB/OL].[2019-10-04].https：//www.env.go.jp/press/files/jp/110123.pdf.

[18]環(huán)境省.プラスチックを取り巻く國內(nèi)外の狀況《第2回資料集》[EB/OL].[2019-10-02].https：//www.env.go.jp/council/03recycle/y0312-02b.html.

[19]プラスチック循環(huán)利用協(xié)會.2017年プラスチック製品の生産·廃棄·再資源化·処理処分の狀況[EB/OL].[2019-10-03].http：//www.pwmi.or.jp/public/clip/clip201812.html#01.

[20]環(huán)境省環(huán)境再生，資源循環(huán)局.資源循環(huán)政策の動向[EB/OL].[2019-10-04].http：//www.3rsuishinkyogikai.jp/data/event/H30RR2.pdf.

[21]環(huán)境省.『プラスチック資源循環(huán)戦略』の策定について[EB/OL].[2019-10-01].http：//www.env.go.jp/press/106866.html.

[22]枝廣淳子.『プラスチック資源循環(huán)戦略』のポイントと留意點[EB/OL].[2019-10-04].https：//news.yahoo.co.jp/byline/edahirojunko/20190620-00130663.

[23]張曉磊.日本《第三期海洋基本計劃》評析[J].日本問題研究，2018（6）：1-10.

[24]共同通信社.日本、プラごみ規(guī)制へ法整備21年1月までに[EB/OL].[2019-10-04].https：//www.47news.jp/3553440.html.

[責(zé)任編輯李穎]

The Reasons and Influences of Japans“Resource Circulation Strategy for Plastics”

CHEN Xiang

（Institute of Japanese Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing， 100007，China）

Abstract： Plastics played an important role in the development of human industry and peoples livelihood in the 20th century， but now plastic waste is increasingly harmful to human society and the global environment. As a big country producing and discharging plastic waste in the world， Japan has gone through the development road of mass production and consumption. After longterm exploration of the recycling of plastic resources， Japan has achieved a high recycling rate of plastic waste. However， there are?many structural problems in recycling plastic resources in Japan. At the G7 Summit in 2018， Japan took a negative attitude and refused to sign the Ocean Plastics Charter， which was criticized by all parties. Since then， Japan has pushed ahead with the construction of a recyclingoriented social system since 1990s， practical environmental diplomacy， and Chinas Ban on imports of “foreign garbage”. Instead， it formulated the “Resource Circulation Strategy for Plastics” in 2019， and listed marine plastics waste and microplastics as an important topic for the G20 summit. The situation of plastic waste recycling in Japan， the reasons for policy change and the strategic content formulated deserve further analysis and discussion.

Key words：plastic waste;Resource Circulation Strategy for Plastics; marine plastics;microplastics;foreign garbage