檔案治理概念辨析

劉東斌

摘 要：檔案治理概念隨著“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的提出而備受關(guān)注，但是在對這一概念的理解中，存在著一些認(rèn)識上的誤區(qū)。對檔案治理概念，從國家治理與檔案治理、檔案治理與檔案管理、檔案治理與檔案行政管理三方面進(jìn)行辨析，認(rèn)為檔案治理就是檔案行政管理的法治化、制度化。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案管理；檔案行政管理

黨的十八屆三中全會提出“國家治理”后，為貫徹黨的十八屆三中全會精神，國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的要求。這也引起了檔案界的關(guān)注，與檔案治理相關(guān)的文章相繼刊出，但對檔案治理的理解上卻存在著一些問題，本文試圖通過對檔案治理概念的辨析廓清一些認(rèn)識上可能的誤區(qū)，以對深入學(xué)習(xí)和全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，在理論上和實(shí)踐上提供參考。

1 國家治理與檔案治理

對于“國家治理”的概念，雖然，在學(xué)界并沒有比較統(tǒng)一的認(rèn)識，有“側(cè)重于國家運(yùn)用政權(quán)進(jìn)行國家治理的國家政權(quán)系統(tǒng)論”，有“根據(jù)學(xué)科特點(diǎn)進(jìn)行界定的學(xué)科論”，還有“根據(jù)國家治理方式演變的路徑進(jìn)行界定的比較論”，[1]但是，有一點(diǎn)很清楚，就是“在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，我們要構(gòu)建的應(yīng)該是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的國家治理機(jī)制”。[2]“中國的治理依然是以國家為中心的?！?[3]“因而對于由國家出發(fā)的治理，其最關(guān)鍵就是政府治理。甚至在某種程度上可以說，國家治理等同于政府治理?！盵4]而政府治理最主要的就是政府行政管理的治理。雖然，檔案行政管理部門不列在政府序列，但是，檔案行政管理屬于行政行為，也就是屬于政府行政管理行為，因此，檔案行政管理屬于政府治理，政府治理屬于國家治理，檔案行政管理作為政府治理的一部分，也屬于國家治理的一部分。

對于“檔案治理”的概念，孫麗群認(rèn)為：“檔案治理可否定義為，檔案行政管理部門對檔案事業(yè)的政治參與和管理活動?！盵5]晏秦認(rèn)為：“檔案治理可以定義為：‘檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程?！盵6]兩者的解釋基本上都是就檔案行政管理的內(nèi)容來說的，并沒有真正闡述檔案治理的內(nèi)涵。但是，兩者對檔案治理的對象的解釋還是客觀的，那就是檔案治理的對象是檔案事業(yè)（檔案事務(wù)），而這正是檔案行政管理的對象。又因?yàn)閲抑卫淼淖钪饕木褪钦卫?，而檔案行政管理屬于政府治理的一部分，所以，檔案治理就是對檔案行政管理的治理，也就是檔案行政管理要轉(zhuǎn)變職能，跟隨國家治理現(xiàn)代化的步伐，走向檔案治理現(xiàn)代化。

2 檔案治理與檔案管理

隨著檔案治理的推進(jìn)和研究，人們認(rèn)為：“需要檔案工作從傳統(tǒng)檔案管理模式向現(xiàn)代檔案治理方式轉(zhuǎn)變。”[7]“全面推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從‘檔案管理到‘檔案治理的變革?！盵8]“實(shí)現(xiàn)‘傳統(tǒng)檔案管理思維向‘現(xiàn)代檔案治理邏輯的轉(zhuǎn)變?！盵9]這都說明，“檔案治理”與“檔案管理”是在一個層面上而不同層次上的概念，常大偉就認(rèn)為：“檔案治理本身就是檔案管理發(fā)展的新階段?！?[10]但是，事實(shí)上，“檔案治理”與“檔案管理”不是在一個層面上的概念，它們的對象和內(nèi)容大不相同。

據(jù)《中國大百科全書 圖書館學(xué)·情報學(xué)·檔案學(xué)》對“檔案管理”的解釋是：“亦稱檔案工作。是檔案館（室）直接對檔案實(shí)體和檔案信息進(jìn)行管理并提供利用服務(wù)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的總稱，也是國家檔案事業(yè)最基本的組成部分。包括：檔案收集、檔案整理、檔案價值鑒定、檔案保管、檔案編目和檔案檢索、檔案統(tǒng)計、檔案編輯和研究（見檔案文獻(xiàn)編纂）、檔案提供利用。”“檔案管理的對象是檔案，服務(wù)對象是檔案利用者，所要解決的基本矛盾即是檔案的分散、零亂、質(zhì)雜、量大、孤本等狀況與社會利用檔案要求集中、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、專指、廣泛之間的矛盾?！薄皺n案管理就其基本性質(zhì)和主要作用來說，是一項(xiàng)管理性的工作，服務(wù)性的工作，政治性的工作?！盵11]也就是說，“檔案管理”的對象是檔案，管理的內(nèi)容是檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等，從中可以看出“檔案治理”與“檔案管理”并不是在一個層面上的概念。

“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個不同的概念，兩者不能混淆。對于檔案行政管理的概念，在陳智為主編的《檔案行政管理概論》一書中指出：“檔案行政管理是以國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動?！薄皺n案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的一項(xiàng)工作。”[12]也就是說，“檔案行政管理”對象是檔案事務(wù)，而不是具體的檔案，管理的內(nèi)容是宏觀地對檔案工作“統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)”，而不是微觀具體檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等。很顯然“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個不同層面上的概念。而從上述的論述中可以看出，在一個層面上而不同層次上的概念應(yīng)該是“檔案治理”與“檔案行政管理”，檔案治理才應(yīng)該是檔案行政管理發(fā)展的新階段。那種認(rèn)為“從傳統(tǒng)檔案管理模式向現(xiàn)代檔案治理方式轉(zhuǎn)變”“實(shí)現(xiàn)從‘檔案管理到‘檔案治理的變革”的認(rèn)識，顯然是混淆了“檔案管理”與“檔案行政管理”的概念，誤將“檔案管理”當(dāng)做“檔案行政管理”，或者并沒有真正弄清楚“檔案治理”的概念和涵義，誤將“檔案治理”當(dāng)做“檔案管理”。

3 檔案治理與檔案行政管理

檔案治理是檔案行政管理發(fā)展的新階段，那么，檔案治理與檔案行政管理有什么區(qū)別呢？也就是檔案行政管理發(fā)展的新階段都有哪些呢？

“法治是國家治理現(xiàn)代化的基本方式，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是包括政府職能轉(zhuǎn)變在內(nèi)的政府治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵13]“國家治理現(xiàn)代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國家治理法治化，并通過法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化?！盵14]因而，檔案治理現(xiàn)代化也要走法治化的必由之路，檔案治理現(xiàn)代化的過程也就是檔案治理法治化的過程。這也可以從《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中的規(guī)劃要求得到印證?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》就提出了“檔案治理法治化”的要求。從中可以看出檔案治理的核心是法治化，檔案治理的新就是檔案治理的法治化，也就是檔案行政管理的法治化。檔案治理法治化的一個重要方面就是制度化，在以往的檔案行政管理中，雖然檔案法律法規(guī)是其重要的依據(jù)，但是，由于檔案行政管理者的主觀性、檔案法律法規(guī)執(zhí)行不到位、檔案法律法規(guī)體系不夠健全等都是制約檔案行政管理法治化的因素?！皺n案治理”的提出表明檔案行政管理將擺脫傳統(tǒng)的單純依靠行政命令的管理形式，轉(zhuǎn)而依靠法律法規(guī)對檔案事務(wù)進(jìn)行管理。法律法規(guī)一方面可以行之有效地對檔案事務(wù)進(jìn)行管理，讓檔案行政相對人對檔案事務(wù)秩序的應(yīng)有狀態(tài)能預(yù)期且也有合理預(yù)期；另一方面也能為檔案行政管理者治理檔案事務(wù)提供客觀依據(jù)，克服檔案行政管理者可能存在的局限。所以，選擇檔案治理的法治化是檔案事業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是檔案治理現(xiàn)代化的必由之路。

檔案治理法治化，就檔案行政管理制度而言，是檔案治理體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化；就檔案行政管理者而言，是檔案治理能力要跟上時代的步伐，能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的治理效果。也就是說，實(shí)現(xiàn)檔案治理法治化，就是要實(shí)現(xiàn)檔案行政管理制度體制機(jī)制的法治化與人的現(xiàn)代化。檔案治理法治化主要包括以下幾個方面：

3.1 完善的檔案法律法規(guī)體系。要科學(xué)規(guī)劃和積極推進(jìn)完善檔案法規(guī)體系建設(shè)。其一，應(yīng)當(dāng)加快修改檔案法律以適應(yīng)檔案治理的需要。一要明確《檔案法》的修改要緊緊圍繞著適應(yīng)“全面深化改革”“國家治理現(xiàn)代化”和檔案治理法治化的需要來進(jìn)行。二要將《檔案法》定位于行政法，規(guī)范檔案治理的行政行為，為檔案治理法治化提供法律支撐。其二，完善檔案法規(guī)體系建設(shè)以強(qiáng)化檔案治理的保障。一要在《檔案法》修改的基礎(chǔ)上，加快制訂修訂與之配套的《檔案法實(shí)施辦法》《檔案館工作條例》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等法規(guī)；二要積極推進(jìn)地方檔案法規(guī)立法；三要推進(jìn)各個領(lǐng)域的檔案法規(guī)規(guī)章的立法，將檔案法規(guī)規(guī)章的制定和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，做到檔案法律法規(guī)規(guī)章的立法與國家各項(xiàng)事業(yè)相銜接，為檔案治理的法治化提供強(qiáng)有力的保障。其三，建立健全檔案治理的各項(xiàng)相關(guān)制度以推進(jìn)檔案法規(guī)落到實(shí)處。要建立健全與檔案法律法規(guī)體系相配套的檔案治理各項(xiàng)制度，為推進(jìn)檔案治理法治化、制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，將檔案法律法規(guī)落到實(shí)處提供具體檔案行政行為規(guī)范。

3.2 檔案行政管理者要做嚴(yán)格守法者。其一，要有強(qiáng)烈的守法履責(zé)的意識。所謂守法履責(zé)，就是要遵守法律法規(guī)賦予的職責(zé)嚴(yán)格履行。對于檔案行政管理者來說，其守法履責(zé)的最主要內(nèi)容就是依法行政。依法行政是檔案法律法規(guī)賦予檔案行政管理者的職責(zé)，檔案行政管理者的守法就是要履行此職責(zé)。檔案行政管理者必須有依法行政的履責(zé)意識，要認(rèn)識到不依法行政就是不履責(zé)，不履責(zé)就是不守法，而不守法就是違法。其二，要有履責(zé)擔(dān)當(dāng)精神。對于檔案行政管理者來說，就是面對執(zhí)法難、處罰難等阻礙檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象，迎難而上，切實(shí)擔(dān)當(dāng)履行檔案法律法規(guī)賦予的行政職責(zé)。其三，要有敢為的自覺行動。要有敢為的自覺行動和永不放棄的韌勁去履責(zé)，敢于打破檔案違法行為行政處罰、行政處分“零”記錄的局面。對于常見的檔案違法現(xiàn)象，要敢于動真格地查處，做到“全覆蓋，無死角”。

3.3 要加快轉(zhuǎn)變職能，嚴(yán)格依法行政。檔案行政管理部門應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，推行依法行政，推進(jìn)檔案法治建設(shè)。首先，檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變檔案行政管理理念，把檔案行政管理思想轉(zhuǎn)變到依法行政上來。其次，對于檔案事務(wù)的管理要從過去傳統(tǒng)的依靠行政命令的管理形式，轉(zhuǎn)向依靠法律法規(guī)對檔案事務(wù)進(jìn)行管理。最后，將依法行政制度化、規(guī)范化。建立檔案行政權(quán)力清單制度，依法明確檔案行政管理部門的權(quán)力職責(zé)劃分、行使范圍、運(yùn)行程序等，依法規(guī)范檔案行政行為，落實(shí)“法無授權(quán)不可為”，使檔案行政管理權(quán)力嚴(yán)格在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，杜絕亂作為；建立檔案行政責(zé)任清單，規(guī)范檔案行政責(zé)任，落實(shí)“法定職責(zé)必須為”，使每一項(xiàng)檔案行政管理權(quán)力職責(zé)都能夠落到實(shí)處，杜絕不作為；建立檔案行政責(zé)任追究制度，對不作為與亂作為者，堅決追究責(zé)任。做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必履行，制約不作為、亂作為，違規(guī)必追究責(zé)任。

3.4 健全的社會監(jiān)督機(jī)制。要用法治監(jiān)督檔案行政管理權(quán)力和制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理權(quán)力制約與監(jiān)督法治化，就要建立健全社會監(jiān)督機(jī)制，主要有以下幾個方面：其一，公開檔案行政權(quán)力清單和檔案行政責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力和責(zé)任信息的公開，將檔案行政管理行政主體的法定職權(quán)類型和內(nèi)容、職權(quán)的履行依據(jù)、職權(quán)履行的流程和結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行公開，充分保證檔案行政權(quán)力運(yùn)行的程序正當(dāng)性。除了法定的保密事項(xiàng)外，所有納入檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程，都必須通過清單向社會公開，否則不得行使。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其二，構(gòu)建完善的內(nèi)部檢查監(jiān)督體系。檔案行政管理部門可以采取自查、互查、抽查等多種方式，定期對檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力運(yùn)行工作以及具體的落實(shí)實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。其三，構(gòu)建有效的外部監(jiān)督檢查體系。一要強(qiáng)化專門監(jiān)督作用。行政監(jiān)察、審計等部門要依法加強(qiáng)監(jiān)督，對檔案行政管理部門的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行全面監(jiān)督。二要發(fā)揮社會監(jiān)督力量。通過網(wǎng)絡(luò)評廉、明察暗訪、召開檔案行政相對人座談會、向檔案行政相對人發(fā)放征求意見表等多種方式強(qiáng)化外部監(jiān)督。

3.5 提升檔案行政管理者素質(zhì)和依法辦事能力。推進(jìn)檔案治理，落實(shí)檔案行政管理依法行政，必須提高檔案行政管理者的法治素質(zhì)，提高檔案行政管理者的依法辦事能力。其一，加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高檔案行政管理者的法律素養(yǎng)。其二，增強(qiáng)能力修養(yǎng)，提高檔案行政管理者的能力素質(zhì)，特別是提高檔案行政管理者的依法履行責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)精神、敢為能力。其三，強(qiáng)化檔案法治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高檔案行政管理者的檔案行政執(zhí)法的專業(yè)能力。

*本文為2017年度國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號：17ATQ012）和2018年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《依法治國視域下檔案工作機(jī)制創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號：2018-R-08）階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2018-09-24）