社會(huì)救援組織在國際災(zāi)害救援中的組織指揮問題探討

梁 亮，吳 凡，譚映軍，譚俊杰

社會(huì)救援力量主要指以救災(zāi)救援和救助服務(wù)為宗旨的社會(huì)力量，包括社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者、愛心企業(yè)等。社會(huì)救援力量是國家救援力量的重要補(bǔ)充，是構(gòu)建我國應(yīng)急救援體系不可或缺的組成部分。2016-12，《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》明確提出：“堅(jiān)持鼓勵(lì)支持、引導(dǎo)規(guī)范、效率優(yōu)先、自愿自助原則，研究制定和完善社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則，搭建社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量參與的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)和信息導(dǎo)向平臺(tái)?！蹦壳皣鴥?nèi)登記在冊(cè)的與救援、救災(zāi)、救助等相關(guān)的社會(huì)組織多達(dá)2 300 余個(gè)[1]，另外各地還有大量未登記但實(shí)際開展救援活動(dòng)的社會(huì)組織。

位于老撾南部的桑片-桑南內(nèi)水電站項(xiàng)目的副壩在當(dāng)?shù)貢r(shí)間2018-07-23 晚發(fā)生潰壩，造成阿速坡省大面積受災(zāi)。應(yīng)老方請(qǐng)求，當(dāng)時(shí)正在老撾萬象參加“和平列車-2018”人道主義醫(yī)學(xué)救援聯(lián)合演訓(xùn)暨醫(yī)療服務(wù)活動(dòng)的解放軍醫(yī)療隊(duì)迅即行動(dòng)，派出醫(yī)療防疫分隊(duì)緊急奔赴災(zāi)區(qū)救援，開展定點(diǎn)收治、巡回診療、衛(wèi)生防疫工作。其后，藍(lán)天救援隊(duì)、公羊救援隊(duì)、貴州陽光、廈門曙光、北京雙閃以及9958 應(yīng)急救援協(xié)作平臺(tái)等多支國內(nèi)的社會(huì)救援組織，也前往災(zāi)區(qū)展開救援工作，為救災(zāi)減災(zāi)發(fā)揮了積極作用。我軍醫(yī)療隊(duì)在任務(wù)期間與各支國內(nèi)社會(huì)救援力量進(jìn)行了部分救援合作。筆者針對(duì)國際災(zāi)害救援中的多支救援團(tuán)隊(duì)的聯(lián)合組織指揮問題進(jìn)行探討，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，供以后參與國際災(zāi)害救援的社會(huì)救援組織參考。

1 國內(nèi)社會(huì)組織在國際災(zāi)害救援中的積極作用

結(jié)合此次救災(zāi)任務(wù)，概括起來，社會(huì)組織參與災(zāi)害救援的主要作用體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。（1）響應(yīng)速度快，行動(dòng)反應(yīng)迅速：因社會(huì)救援力量屬自發(fā)組織，在接收災(zāi)情通報(bào)后，能迅速組織人員、籌備物資趕赴災(zāi)區(qū)，在行政審批流程、出入關(guān)辦理等有著快捷優(yōu)勢(shì)；（2）力量成分多、救援方式多樣：社會(huì)救援組織為民間自愿者的松散集合，人員專業(yè)多樣，整合后可開展失蹤人員搜索、傷病員救助、防疫消殺、被困人員轉(zhuǎn)移、應(yīng)急物資籌集轉(zhuǎn)運(yùn)分發(fā)等工作；（3）自愿程度高、政府負(fù)擔(dān)較輕：社會(huì)救援組織平時(shí)的訓(xùn)練、經(jīng)費(fèi)的籌集、救援時(shí)的組織保障、人員的集結(jié)投送、物資的籌措使用等均為各組織的自發(fā)行為，不需要政府的過多投入，能充分整合社會(huì)資源加以利用，現(xiàn)實(shí)意義巨大[1]。

2 社會(huì)救援組織在國際災(zāi)害救援中存在問題

2.1 缺乏組織統(tǒng)籌 國際災(zāi)害發(fā)生后，由于各個(gè)平臺(tái)缺乏相互之間的溝通與協(xié)同，造成“爭(zhēng)相前出，缺乏調(diào)度”的情況。主要表現(xiàn)為以下幾方面。（1）缺乏專業(yè)上的統(tǒng)籌：此次在老撾阿速坡救災(zāi)，筆者發(fā)現(xiàn)部分比較成規(guī)模的救援組織可以組織起數(shù)十名涵蓋各個(gè)救援專業(yè)的隊(duì)員，集中參與救援，基本具備開展救援的能力，但有的救援組織所成立的救援隊(duì)卻只有3～5 人，甚至1～2人，而且專業(yè)單一，獨(dú)立展開救援任務(wù)較為困難。（2）缺乏裝備上的統(tǒng)籌：各社會(huì)救援力量出國執(zhí)行任務(wù)，大型裝備攜帶困難，均以應(yīng)急救援的小型裝備為主，造成小型裝備重復(fù)攜帶、種類集中，大型裝備卻空缺，在救援中難以發(fā)揮裝備效益。（3）缺乏物資上的統(tǒng)籌：在救援過程中，受快速前出的影響，各社會(huì)救援力量物資準(zhǔn)備均不充分，而且以攜帶救援物資為主，生活物資多需依托受災(zāi)地進(jìn)行購置，而受災(zāi)地也存在物資匱乏情況，造成自我保障困難[2]。

2.2 缺乏橫向聯(lián)絡(luò) 多支社會(huì)救援力量相互之間沒有建立有效的溝通平臺(tái)，造成“各自為政，缺少協(xié)作”，主要表現(xiàn)為為以下幾方面。（1）信息無法共享：各支隊(duì)伍到達(dá)受災(zāi)地后，都要分別花費(fèi)大量人力物力來開展調(diào)查，以了解受災(zāi)地的社情、民情、災(zāi)情，從而形成各自的救援計(jì)劃，僅收集情報(bào)工作便需花費(fèi)1 天乃至數(shù)天時(shí)間，因信息無法共享，造成重復(fù)勞動(dòng)。同時(shí)，也給救援?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作造成困難[3]。（2）工作協(xié)作不暢：各支社會(huì)救援隊(duì)伍之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)“志愿失靈”情況。特別是在災(zāi)害發(fā)生初期，現(xiàn)場(chǎng)情況復(fù)雜多變，組織結(jié)構(gòu)混亂，大量的救援隊(duì)伍和志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū)，缺乏相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)，容易造成某些地域局部扎堆，某些地域又無人問津的情況，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至可能帶來負(fù)面效應(yīng)。

2.3 缺乏縱向溝通 因?yàn)閰⑴c救援工作的社會(huì)救援組織均為自發(fā)自愿的行為，到達(dá)受災(zāi)地后，無法與當(dāng)?shù)毓俜骄仍畽C(jī)構(gòu)建立正常的組織指揮關(guān)系，甚至沒有正規(guī)渠道進(jìn)行銜接溝通，呈現(xiàn)“散沙”狀態(tài)。其主要表現(xiàn)在以下幾方面。（1）災(zāi)害信息無法實(shí)時(shí)獲得：因?yàn)槿鄙俟俜降恼?guī)通報(bào)途徑，僅靠自身搜集情報(bào)，容易發(fā)生錯(cuò)漏，而且實(shí)時(shí)性較差，無法達(dá)到指導(dǎo)救援規(guī)劃的目的。（2）力量協(xié)作無法合理調(diào)配：因?yàn)闆]有統(tǒng)一的調(diào)度，社會(huì)救援組織與當(dāng)?shù)卣败姺骄仍α?、國際建制救援力量之間的調(diào)配無法實(shí)現(xiàn)，同樣造成局部扎堆或局部空白的問題，不利于救援力量的合理配置和均衡使用。（3）后勤保障無法得到支持：由于沒有官方的統(tǒng)一指揮管理，各社會(huì)救援隊(duì)伍在境外的后勤保障僅能依靠自身完成，在受災(zāi)地物資潰乏的狀況下，食宿問題成為影響救援效能發(fā)揮的關(guān)鍵問題[4]。

3 建 議

3.1 完善災(zāi)害救援法制建設(shè) 法制是災(zāi)害救援順利實(shí)施的基礎(chǔ)和依據(jù)。 2016-12 中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，進(jìn)一步提出健全社會(huì)力量參與的機(jī)制，構(gòu)建多方參與的社會(huì)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)格局，其中社會(huì)力量包括社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者、愛心企業(yè)等[5]。雖然目前的法規(guī)和政策已明確鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與災(zāi)害救援，但大多數(shù)條規(guī)較為宏觀，缺乏具體的操作性。建議在目前基礎(chǔ)上制定社會(huì)組織參加應(yīng)急救援的體制、機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)、程序等詳細(xì)規(guī)范，把社會(huì)組織參與災(zāi)害救援納入法制軌道，并建立準(zhǔn)入制度，制定救援組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指南，包括專業(yè)技能培訓(xùn)、救援組織分工、救援流程演練、救援裝備標(biāo)準(zhǔn)、救援物資清單等，以此規(guī)范社會(huì)組織在國內(nèi)和國際災(zāi)害救援中的行為模式。

3.2 設(shè)立負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社會(huì)組織參與災(zāi)害救援專門機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援服務(wù)平臺(tái) 常設(shè)專門機(jī)構(gòu)主要為便于社會(huì)組織與政府部門有效銜接，合理協(xié)調(diào)人力、物資，避免在災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)救援人員冗余、設(shè)備匱乏、物資浪費(fèi)等情況。完善統(tǒng)一的應(yīng)急救援服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息共享，及時(shí)發(fā)布災(zāi)害信息，發(fā)布災(zāi)害救援需求，各社會(huì)組織統(tǒng)一向平臺(tái)提交申請(qǐng)并報(bào)備各救援隊(duì)伍人員、物資組成情況，便于政府與社會(huì)組織之間有效對(duì)接，整合各方救災(zāi)資源，使社會(huì)組織能夠更加高效有序的參加災(zāi)害救援任務(wù)。

3.3 在境外受災(zāi)地設(shè)立本國救援力量的指揮機(jī)構(gòu)建議在災(zāi)害救援地區(qū)由我駐外使館牽頭，構(gòu)建以我國政府救援力量為主體、軍隊(duì)救援力量為支撐、社會(huì)救援組織為延伸的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理在受災(zāi)地區(qū)的本國救援力量，統(tǒng)籌進(jìn)行任務(wù)、物資、人員的協(xié)調(diào)分配，以及與當(dāng)?shù)卣?、軍?duì)、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)及其他國際救援力量之間的協(xié)作，形成完整的組織指揮鏈條，便于最大限度地發(fā)揮救援效能[6]。

4 結(jié) 語

結(jié)合近年來社會(huì)救援力量多次參加國內(nèi)及國際災(zāi)害救援的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到中國社會(huì)組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的可行性、必然性和重要性。在目前的政策法規(guī)基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善中國社會(huì)組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政府體制，出臺(tái)支持社會(huì)組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的相關(guān)政策，規(guī)范社會(huì)救援組織參加國際災(zāi)害救援的行為模式，建立良性的政府與社會(huì)組織、軍隊(duì)與社會(huì)組織、各社會(huì)組織之間的協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)橫向協(xié)作，規(guī)范縱向指揮，提高災(zāi)害救援效率，充分發(fā)揮社會(huì)力量在災(zāi)害救援中的優(yōu)勢(shì)，提升災(zāi)害救援效能。