蒙古國草原畜牧業(yè)生態(tài)保護的法律透視

文│王成艷（江蘇省徐州市泉山區(qū)檢察院）

蒙古國是世界上第二大內(nèi)陸國，是世界上仍然保留草原畜牧業(yè)且作為支柱產(chǎn)業(yè)的少數(shù)國家之一。草原是畜牧業(yè)賴以生存和發(fā)展的資源基礎(chǔ)，因此，蒙古國政府一直高度重視草原生態(tài)保護，極力遏制草原荒漠化的惡化和蔓延。

一、蒙古國草原畜牧業(yè)生態(tài)保護基本情況

蒙古國位于亞洲北部，南與中國接壤，北與俄羅斯相鄰，西部以山地為主，東南部多為平原。該國氣候干燥，降水量少，冬季寒冷而時間長，夏季炎熱短暫，大風(fēng)天氣較多，月平均氣溫冬天最低達－35℃，夏天最高達 35℃，屬于典型的大陸性溫帶草原氣候。

蒙古國國土總面積156.4百萬公頃，天然牧場和草原資源非常豐富，擁有1.11億公頃牧場，170萬公頃草場，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值的80%，占出口收入的10%。作為傳統(tǒng)游牧民族，蒙古積累了豐富的草原保護經(jīng)驗和方法，特別是共和國時期以來，蒙古國政府規(guī)定草原所有權(quán)屬于國家，公民擁有使用權(quán)，但對于牧戶草場的界限和面積等沒有明確的規(guī)定。這樣一來，牧戶可以換季隨時游動，保持著傳統(tǒng)的游牧模式。

1992年實行牲畜私有化以后，牲畜頭數(shù)逐年增長，從事畜牧業(yè)的牧戶數(shù)量也在逐步增多。隨著牲畜頭數(shù)的迅速提高，蒙古國草牧場已不堪重負，草原荒漠化已成為嚴峻的問題。數(shù)據(jù)顯示，該國76.8%的土地已遭受不同程度荒漠化，而且荒漠化仍以較快的速度向該國優(yōu)良草原地區(qū)蔓延。

蒙古國政府及時發(fā)現(xiàn)并高度重視這一問題。1996年通過了國家防治荒漠化綱領(lǐng)并制定了《防治荒漠化規(guī)劃》，又于同年成立了國家預(yù)防荒漠化委員會并加入《聯(lián)合國防治荒漠化公約》，在防治荒漠化的國際合作領(lǐng)域邁出了重要一步。蒙古國還實施了“綠色長城計劃”，這是在聯(lián)合國、世界銀行等機構(gòu)的資助下，于2005年啟動在蒙古國南部修建一道貫通東西長約3000千米、寬600米的綠化帶工程。之后又提出到2030年要使荒漠化土地面積減少10.2%，同時把國土面積的30%納入到國家級自然保護區(qū)范圍。2010年，蒙古國將每年5月和10月的第二個星期六定為“全民植樹日”，倡議全國人民積極參加植樹活動以防止荒漠化。2012年通過并實施了《預(yù)防荒漠化法》，把預(yù)防荒漠化工作從規(guī)劃升級到單行法的實施，標志著蒙古國的草原保護從此蒙古國的草原環(huán)境保護進入了一個嶄新的階段。在2016年6月舉行的中俄蒙三國元首會晤上，三國簽署了具有歷史意義的《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，其中加強生態(tài)環(huán)保合作為一項重要內(nèi)容被寫進綱要。

二、蒙古國草原畜牧業(yè)生態(tài)保護的法治理念

長期以來的游牧生活，使蒙古族人深刻地認識到草原保護的重要性，并且在環(huán)境保護立法中得以貫徹和體現(xiàn)。

1992年修訂的蒙古國《憲法》規(guī)定，除了集體利用、國家專用的草場外，蒙古國公民可以私有土地?！稇椃ā冯m然承認了土地的私有，但是明確規(guī)定了公民對草場不能私有，而且只能允許蒙古國公民對部分土地私有，對其他組織和外國人等對于土地的使用權(quán)則進行了限制性規(guī)定。之所以如此規(guī)定，原因在于，如果允許草原變?yōu)楣竦乃接胸敭a(chǎn)，一方面，會導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓的無序和泛濫，無法保障土地科學(xué)合理的利用方式，另一方面，私有化導(dǎo)致國家對草原管理的弱化，失去了統(tǒng)一管理的有效途徑。

隨著草原環(huán)境問題的日益嚴重，蒙古國政府在1995年制定通過了《自然環(huán)境保護法》。這部法律立法理念較為先進，明確宣告“保障人生活于健康、安全環(huán)境的權(quán)利”，從而確立了公民的環(huán)境權(quán)這一基本權(quán)利。而且，在該法第四條，對公民環(huán)境權(quán)進行了細化，包括向造成自然環(huán)境污染的責(zé)任方追究健康和財產(chǎn)損失的賠償金的權(quán)利、與違反自然環(huán)境法律法規(guī)的犯法分子進行斗爭或要求造成自然環(huán)境污染的責(zé)任方負責(zé)任的權(quán)利、從相關(guān)單位得到自然環(huán)境方面的真實、可靠的信息的權(quán)利等等。

尤為重要的是，在《自然環(huán)境保護法》多次修訂中，逐步建立起嚴格的草原等環(huán)境保護匯報和獎懲機制。該法規(guī)定，國家行政中心機構(gòu)每年要向政府匯報自然環(huán)境成果，而政府每兩年一次向國家大呼拉爾春季例會報告自然環(huán)境情況。同時，首都和各省、縣、區(qū)、隊、小區(qū)的行政長官應(yīng)該向所在的公民代表會議專門報告環(huán)保工作。這一規(guī)定確立了各級公民代表會議對于草原等環(huán)境保護的監(jiān)督職責(zé)。此外，蒙古國對于破壞草原等環(huán)境問題執(zhí)法手段非常嚴格，獎懲分明。國家環(huán)境保護監(jiān)察員在執(zhí)法過程中，有權(quán)在必要時使用槍支和橡膠棒、煙霧彈、催淚彈等自衛(wèi)工具，有權(quán)檢查公民和運輸工具，有權(quán)沒收證明及非法狩獵、采摘、購買、采掘自然資源所使用的技術(shù)設(shè)備、工具和運輸設(shè)備。當(dāng)然，該法也對擁有監(jiān)督權(quán)的國家監(jiān)察員、環(huán)保人員和專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)明確了嚴厲的處罰規(guī)定，如果監(jiān)督者不依法查處違規(guī)現(xiàn)象，將會受到30000～60000圖格里克的罰款。

三、蒙古國草原畜牧業(yè)生態(tài)管理法律制度

1.倒場輪牧和營地分段放牧模式。如前所述，蒙古國憲法規(guī)定，除草場、公用和國家特需的土地外，都歸蒙古國公民所有。草地與其他公共使用土地以及國家特殊利用地外的其他用地可以被公民共同使用。

因此，在蒙古國現(xiàn)階段，放牧制度主要采取季節(jié)游牧與倒場輪牧、營地分段放牧方式相結(jié)合的方式進行。按照草場利用的季節(jié)性分類，牧戶把草場劃分為四季營地，根據(jù)季節(jié)的變化在一定區(qū)域內(nèi)輪序使用營地進行放牧和循環(huán)式遷移。在季節(jié)輪牧的基礎(chǔ)之上，牧戶根據(jù)營地飼料儲存量，把營盤牧場劃分成不同地段,然后每天按地段進行放牧，當(dāng)營盤四周牧場全部利用后便轉(zhuǎn)入下一個營盤。當(dāng)然，牧戶也會根據(jù)氣候情況和自然災(zāi)害，及時靈活調(diào)整營盤或者改變放牧遷徙路線。這種放牧方式，不僅能夠充分利用牧草資源，而且可以使草場有修復(fù)時間，有利于生態(tài)恢復(fù)。

2.控制載畜量和畜種改良。蒙古國《自然環(huán)境保護法》對于草原等土地承載力進行了規(guī)定，把自然資源最高利用率界定為“自然資源以它的承受能力、可修復(fù)能力為依據(jù)，在定期里的可用率”。該法第15條規(guī)定了國家行政機構(gòu)有權(quán)按照生態(tài)要求和承載力，限制土地自然資源開發(fā)的權(quán)力，第20條則規(guī)定，對于因超出自然環(huán)境承受能力而對環(huán)境帶來負面影響的單位和個人，要及時進行生態(tài)修復(fù)，承擔(dān)所有費用。

據(jù)蒙古國國家統(tǒng)計委員會公布的數(shù)據(jù)，到2017年年底，蒙古國牲畜頭數(shù)達到歷史上最高的6620萬頭，人均擁有牲畜頭數(shù)在世界上名列前茅。蒙古國對牲畜激增的情形高度重視，在控制載畜量的同時，還積極推廣優(yōu)良品種，走牲畜良種化的道路。草原飼養(yǎng)優(yōu)良畜種，不僅能夠提高牲畜體質(zhì)和抵抗疫病的能力，而且有助于提高草原的利用質(zhì)效，減少草原的低效利用和浪費。目前,蒙古國大力投入資金,從異地引進優(yōu)良牲畜，加快繁殖本地優(yōu)良牲畜，培育出的蒙古綿羊、杭蓋細毛羊、巴爾虎綿羊、阿拉泰棕山羊、烏珠穆沁綿羊、色楞格牛、嘎拉賓戈壁棕駱駝等優(yōu)良品種已具備相當(dāng)規(guī)模，為改善草原使用效率奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.共同管理制度。蒙古國《自然環(huán)境保護法》第8章對共同管理制度作出了詳細規(guī)定。所謂共同管理制度，是以社區(qū)為單位形成的由多個牧戶組成的共同管理自己所居住草原的團體，社區(qū)就使用的季節(jié)性的草牧場和森林邊界等與政府簽訂共同管理草場的合同，并在地圖上做出標志，明確社區(qū)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。

這一共同管理模式把保護和使用草原的權(quán)利轉(zhuǎn)交給社區(qū)，由牧民對使用的草原采取管理措施和承擔(dān)責(zé)任，使社區(qū)的每個牧戶明確對生產(chǎn)活動中的權(quán)利和義務(wù)。一旦破壞了草原，整個社區(qū)的牧民都要依照與政府簽訂的合同來承擔(dān)責(zé)任，使社區(qū)的各個牧戶之間互相監(jiān)督和約束彼此放牧行為，并對草原利用的情況予以監(jiān)督。這一制度完全改變了過去對草原破壞的所有責(zé)任，由國家承擔(dān)的不公平規(guī)定，為保護草原環(huán)境提供了有效的法律保障。

四、蒙古國草原畜牧保護法律制度對我國的啟示

1.將“環(huán)境權(quán)”視為公民的基本權(quán)利。蒙古國《憲法》第26條和《自然環(huán)境保護法》第一條立法宗旨，明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)的概念、內(nèi)容以及具體保護措施。除該兩部法外，還有蒙古國其他有關(guān)環(huán)境保護的單行法也明確規(guī)定指出了國家發(fā)展經(jīng)濟須以保障公民的環(huán)境權(quán)為前提，保護人民在健康、無害、無污染的環(huán)境當(dāng)中生活的權(quán)利，給予人們防止自然被破壞環(huán)境的權(quán)利，又指出國家除經(jīng)濟層面保障公民的環(huán)境權(quán)外還要在法律和科學(xué)技術(shù)層面上也不得忽視公民環(huán)境權(quán)。

2.共同管理制度。我國草牧場使用權(quán)由家庭承包，其初衷是為了防止“公地悲劇”的重演，然而草原承包到戶后反而引發(fā)了所謂“私地悲劇”的現(xiàn)象出現(xiàn)。由于各戶牧場面積過小，不能滿足牧草再生—輪所需的恢復(fù)時間，因而造成了牧場超強度而重復(fù)的利用，破壞了“草原五畜”并存的畜群結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度框架下，我們很有必要借鑒和學(xué)習(xí)蒙古國共同管理模式。例如，以旗為單位，在旗轄境內(nèi)共同放牧。先固定冬、春、秋牧場，然后以家庭為單位，夏季牧場以蘇木(鄉(xiāng))為單位，共同利用，其他季節(jié)牧場則按承包制，各牧戶使用自己的牧場，這樣可以有效避免草原退化。這一做法在我國內(nèi)蒙古地區(qū)已經(jīng)進行了有益探索，并取得了很好的成效。

3.專門的機構(gòu)負責(zé)防止荒漠化的工作。蒙古國《預(yù)防沙漠化法》第8條規(guī)定建立國家管理委員會及其辦公室，由其管理防止荒漠化的執(zhí)行工作。這在一定程度上明確了政府的權(quán)限和職責(zé)，避免不同部門之間的管理權(quán)限與職能的重復(fù)、沖突，而且管理委員會還要對荒漠化地區(qū)的具體情況進行調(diào)查和檢測，再擬定出荒漠化預(yù)防和治理的具體規(guī)劃。