美國危險化學(xué)品應(yīng)急管理體系

口述/美國化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心首席執(zhí)行官 莫迪

譯/吳大明

應(yīng)急管理是指政府、組織機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體等通過法制、體制和機(jī)制的建立，來開展突發(fā)事件預(yù)防、響應(yīng)、處置和恢復(fù)等工作，從而保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，以及促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展。從概念可以看出，應(yīng)急管理包括了事件發(fā)展的全過程。對于美國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作來說，加強(qiáng)事前監(jiān)管和事發(fā)響應(yīng)處置是預(yù)防事故發(fā)生、降低事故傷害和減少損失的重要方式。

2013年4月17日，美國德克薩斯州的韋斯特化肥廠發(fā)生重大爆炸火災(zāi)事故

每年，全球范圍內(nèi)危險化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲和使用等過程都會發(fā)生大量的生產(chǎn)安全事故，給公眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成了極大的損失。在美國，每年也會發(fā)生一定數(shù)量的危險化學(xué)品相關(guān)事故，給美國社會安全帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近10年以來，僅在油氣輸送管道生產(chǎn)安全事故方面，美國就發(fā)生了6 351起事故，造成143人死亡和649人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)47億美元。而一般工業(yè)危險化學(xué)品事故，僅在2017年的一年里，由易燃可燃性危險液體安全管理不當(dāng)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故多達(dá)1 130起，造成2人死亡和直接經(jīng)濟(jì)損失691萬美元；由腐蝕性危險物質(zhì)安全管理不當(dāng)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故多達(dá)599起，造成4人受傷和直接經(jīng)濟(jì)損失157萬美元。因此，政府和社會各界一直探索加強(qiáng)和完善危險化學(xué)品應(yīng)急管理體系的方法，提高危險化學(xué)品風(fēng)險防控水平，進(jìn)而減少事故發(fā)生和降低后果損失。

與世界其他國家相比，整體上來說，多年來美國危險化學(xué)品生產(chǎn)安全事故的發(fā)生數(shù)量是處于低位波動狀態(tài)的。雖然危險化學(xué)品的生產(chǎn)使用數(shù)量在逐年大幅上升，但與之相關(guān)的生產(chǎn)安全事故卻被控制在較為平穩(wěn)的水平。這是美國政府和社會各界共同努力的結(jié)果，歸根于危險化學(xué)品安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)體系的健全完善、政府應(yīng)急管理的科學(xué)全面，以及社會專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的深度參與。

美國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)重要法律法規(guī)

美國政府一直重視對危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的立法和完善工作，制定和頒布了大量與危險化學(xué)品相關(guān)的法律法規(guī)，保障了危險化學(xué)品應(yīng)急管理工作開展的合法性。

首先，對于一般生產(chǎn)經(jīng)營活動中的危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理，從保障作業(yè)場所員工職業(yè)安全健康著手，其主要相關(guān)法律為《職業(yè)安全健康法》。該法于1970年經(jīng)美國國會通過并頒布實(shí)施，奠定了美國現(xiàn)代職業(yè)安全健康發(fā)展的法律基礎(chǔ)。它是美國作業(yè)場所職業(yè)安全健康的基本法，對作業(yè)場所職業(yè)安全健康提出了整體的要求，即企業(yè)管理者有責(zé)任為其員工提供安全的工作環(huán)境，采取一定的措施降低員工職業(yè)安全健康風(fēng)險。該法律的特點(diǎn)主要有：全面性，即從聯(lián)邦層面上對包括危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在內(nèi)的各領(lǐng)域職業(yè)安全健康工作作出了整體規(guī)定；明確性，即明確地指出了職業(yè)安全健康的總體目標(biāo)以及企業(yè)管理者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；科學(xué)性，即該法的制定和實(shí)施是基于對職業(yè)安全健康工作利益相關(guān)方意見和建議的整合。

其次，對于影響范圍更加廣泛的危險化學(xué)品管理，為了解決其對社會各類活動、生態(tài)環(huán)境和公眾安全健康等影響問題，美國政府于1976年頒布了《有毒物質(zhì)控制法》。該法內(nèi)容涵蓋了危險化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲和使用等各個過程中的安全管理，建立了包括危險化學(xué)品報告、記錄、跟蹤、測試和使用等規(guī)定要求的一整套危險化學(xué)品管理制度，通過加強(qiáng)對各環(huán)節(jié)危險化學(xué)品的規(guī)范管理，降低其對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會造成的風(fēng)險。

再次，對于危險化學(xué)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲和使用等重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，美國政府還頒布了更加專業(yè)嚴(yán)格的法律，特別是為了提高油氣管道和危險化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩裕绹?004年頒布了《特別計(jì)劃改進(jìn)法》，明確要求要采取必要的措施，提高油氣管道和危險化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩?，將其安全可靠地運(yùn)輸?shù)焦I(yè)企業(yè)和公眾消費(fèi)者手中。同時，根據(jù)該法，政府成立了管道和危險材料安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration，簡稱PHMSA）。

此外，美國總統(tǒng)簽署的相關(guān)行政令和總統(tǒng)令等也對危險化學(xué)品應(yīng)急管理工作起到了很大的促進(jìn)作用。例如，1978年卡特總統(tǒng)簽署的《聯(lián)邦政府遵守污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（行政令12088號），對聯(lián)邦政府各部門遵守環(huán)境污染控制等法規(guī)要求作出了規(guī)定，即聯(lián)邦政府各部門相關(guān)工作的開展不得違背環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，一定程度上推進(jìn)了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的危險化學(xué)品法規(guī)在各政府部門層面上的落實(shí)。特別是進(jìn)入本世紀(jì)以來，美國政府于2003年頒布了《國土安全第5號總統(tǒng)令》，創(chuàng)建了國家事件管理體系和國家響應(yīng)框架，從國家安全的角度上對包括危險化學(xué)品在內(nèi)的全社會各領(lǐng)域安全和應(yīng)急管理提出了整體的框架和要求。

美國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的政府管理

依據(jù)法律規(guī)定，美國政府成立了相關(guān)部門，對危險化學(xué)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行安全監(jiān)管和應(yīng)急管理。與上述法律相對應(yīng)，在聯(lián)邦層面上，危險化學(xué)品應(yīng)急管理的主要部門有勞工部下屬的職業(yè)安全健康局（Occupational Safety and Health Administration，簡稱OSHA）、環(huán)境保護(hù)部（Environmental Protection Agency， 簡 稱 EPA）、交通部下屬的管道和危險材料安全管理局（PHMSA），以及國土安全部下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency ，簡稱FEMA）。

美國職業(yè)安全健康局（OSHA）的主要職能是制定職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)，開展監(jiān)察執(zhí)法行動，確保相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)，同時為企業(yè)提供職業(yè)安全健康宣傳教育支持。目前，職業(yè)安全健康局下設(shè)8個司和10個外派區(qū)域分局（分局共有56個辦事處）。在作業(yè)場所危險化學(xué)品管控方面，職業(yè)安全健康局制定了大量的標(biāo)準(zhǔn)，以保障企業(yè)員工的職業(yè)安全健康。例如，2017年頒布了《作業(yè)場所鈹暴露濃度最終規(guī)定》，對作業(yè)場所的鈹濃度暴露標(biāo)準(zhǔn)及作業(yè)人員的安全防護(hù)作出了更加嚴(yán)格的要求。值得一提的是，2012年，職業(yè)安全健康局頒布了《危險品通報標(biāo)準(zhǔn)》，使美國危險化學(xué)品的標(biāo)簽管理與全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度保持一致，提供了統(tǒng)一的危險化學(xué)品管理和標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，提高了對危險化學(xué)品分類管理的效率。

美國環(huán)境保護(hù)部（EPA）是保護(hù)美國公眾健康和環(huán)境安全的重要部門。在危險化學(xué)品管理方面，根據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部有權(quán)參與規(guī)范新舊化學(xué)品制造、加工、分銷、使用和處置等方面的工作。例如，在化學(xué)品銷售使用方面，根據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》，環(huán)境保護(hù)部頒布了《化學(xué)品數(shù)據(jù)報告規(guī)定》，要求制造商（包括進(jìn)口商）向環(huán)境保護(hù)部提供進(jìn)口或國內(nèi)的化學(xué)品信息。通過對上報信息的分析，環(huán)境保護(hù)部會評估出這些化學(xué)品對公眾健康和環(huán)境安全的潛在影響，進(jìn)而決定是否對其采取管制措施。同時，對于非商業(yè)機(jī)密信息，環(huán)境保護(hù)部還會將其披露給公眾，讓公眾更好地了解和掌握其日常接觸的化學(xué)品信息。在危險化學(xué)品應(yīng)急處置方面，作為美國內(nèi)陸水域石油泄漏響應(yīng)的主要聯(lián)邦部門，環(huán)境保護(hù)部頒布了關(guān)于石油泄漏響應(yīng)的《設(shè)施響應(yīng)計(jì)劃規(guī)定》，要求企業(yè)制定和提交石油泄漏響應(yīng)計(jì)劃，以應(yīng)對石油泄漏造成的環(huán)境污染等問題。

美國化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）

管道和危險材料安全管理局（PHMSA）是美國監(jiān)管危險化學(xué)品運(yùn)輸安全的重要部門，通過制定和頒布與危險化學(xué)品運(yùn)輸安全相關(guān)的法規(guī)政策，以及開展安全生產(chǎn)宣傳教育來預(yù)防危險化學(xué)品運(yùn)輸事故的發(fā)生。例如，《聯(lián)邦法典》第49卷第一章中，對危險化學(xué)品的運(yùn)輸安全作出了明確要求；第172.604條款中，對危險化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急響應(yīng)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式作了規(guī)定，要求危險化學(xué)品運(yùn)輸標(biāo)簽中明確指出應(yīng)急響應(yīng)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式，以便在事件發(fā)生后第一時間與其取得聯(lián)系，進(jìn)而及時采取應(yīng)對措施。

聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）是美國境內(nèi)突發(fā)事件的主要應(yīng)急管理部門，負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面重特大事件的應(yīng)急處置協(xié)調(diào)。從國家事件管理體系和國家響應(yīng)框架來看，當(dāng)危險化學(xué)品重特大災(zāi)害事件發(fā)生后，按照法律規(guī)定和程序，聯(lián)邦應(yīng)急管理署會協(xié)調(diào)指導(dǎo)各州和企業(yè)開展相關(guān)的應(yīng)急行動，解決其對公眾健康和環(huán)境安全造成的危害等問題。

美國化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）介紹

在美國，法律法規(guī)的完善和政府應(yīng)急管理的強(qiáng)化是危險化學(xué)品安全管理的重要基礎(chǔ)，而社會專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的深度參與則是相關(guān)政策落實(shí)和工作開展的重要保障。其中，作為危險化學(xué)品應(yīng)急的重要機(jī)構(gòu)，美國化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心（CHEMTREC）在化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急相關(guān)工作開展等方面一直承擔(dān)著重要的角色。1971年，鑒于當(dāng)時社會各界對加強(qiáng)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理的呼聲不斷增強(qiáng)，美國化工協(xié)會組織成立了化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心，參與危險化學(xué)品運(yùn)輸泄漏等相關(guān)生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的響應(yīng)工作，并對危險化學(xué)品安全運(yùn)輸和事故預(yù)防等提供支持和幫助。一般來說，當(dāng)與危險化學(xué)品相關(guān)的災(zāi)害和事故發(fā)生后，企業(yè)負(fù)責(zé)人、員工或相關(guān)合作商會致電化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心，尋求進(jìn)一步科學(xué)處置的指導(dǎo)辦法和幫助?；谝延械臄?shù)據(jù)資源和專家，化學(xué)品運(yùn)輸應(yīng)急中心能夠快速提供危險化學(xué)品專家、應(yīng)急處置專業(yè)人員、毒理專家、醫(yī)療和工業(yè)衛(wèi)生專家等智力支持，并綜合考慮事故的基本情況選擇合理的解決辦法，在最短時間內(nèi)控制事故危害。

總之，在美國，通過法制和體制的不斷完善，危險化學(xué)品應(yīng)急管理體系也越來越完善，特別是在聯(lián)邦層面上，通過相關(guān)法律法規(guī)的頒布和政府部門的改革創(chuàng)新，為危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理工作的開展創(chuàng)造了廣闊的空間。同時，社會相關(guān)力量的參與，推動了政府危險化學(xué)品安全生產(chǎn)管理工作的落實(shí)，并調(diào)動了全社會參與危險化學(xué)品安全管理積極性，從各個方面促進(jìn)了社會對危險化學(xué)品管理的關(guān)注，形成了全社會共同參與危險化學(xué)品應(yīng)急管理工作的局面。