新石油政治時(shí)代來臨？

韓立群

2018年7月6日，海地民眾抗議政府上調(diào)燃油價(jià)格。?

近期，國際石油市場上發(fā)生了許多大事。美國重啟對(duì)伊朗制裁，但又對(duì)石油出口給予實(shí)質(zhì)性豁免。國際油價(jià)先漲后跌，振幅接近30美元，漲跌轉(zhuǎn)換出人意料。沙特阿拉伯石油生產(chǎn)先增后減，推動(dòng)歐佩克聯(lián)合俄羅斯達(dá)成減產(chǎn)協(xié)定，額度超出預(yù)期?？ㄋ栃纪顺鰵W佩克，宣稱完全是因?yàn)榧夹g(shù)原因。再加上前不久在波蘭舉行的聯(lián)合國氣候大會(huì)、仍在發(fā)酵的沙特記者卡舒吉遇害事件等，近期直接或間接與石油有關(guān)的事件涵蓋了大國關(guān)系、地緣政治、世界經(jīng)濟(jì)、能源技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域，如果考慮到目前正加速調(diào)整的國際政治格局，是否可以大膽猜測(cè)：我們正在迎來新的石油政治時(shí)代？能源市場結(jié)構(gòu)、價(jià)格影響因素、外溢政治效應(yīng)、能源安全觀念等可能都在進(jìn)行重要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將從根本上影響未來15～30年國際能源格局。

國際能源領(lǐng)域正在加速轉(zhuǎn)型

能源轉(zhuǎn)型一般指的是能源結(jié)構(gòu)的變化，以主要能源的替代為標(biāo)志。近代兩次最重要的能源轉(zhuǎn)型分別是煤炭和石油的崛起，對(duì)整個(gè)人類政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化都產(chǎn)生了重大影響。而由于能源技術(shù)、市場等因素變化導(dǎo)致的國際能源關(guān)系調(diào)整，是國際政治研究中的重要領(lǐng)域，也是我們分析近期國際能源領(lǐng)域相關(guān)事件的大背景。

國際能源市場格局的深刻調(diào)整，具體來看主要表現(xiàn)為三個(gè)多元化趨勢(shì)。一是能源結(jié)構(gòu)更趨多元。以頁巖油氣為代表的非常規(guī)能源迅猛發(fā)展，成為全球新增化石能源供給的主力。目前，非常規(guī)石油儲(chǔ)量與常規(guī)石油基本相當(dāng)，非常規(guī)天然氣儲(chǔ)量則是常規(guī)天然氣的八倍有余。與此同時(shí)，新能源開采利用技術(shù)也日臻成熟，便利性逐漸提升，成本迅速下降，成為新增能源供給中的主力。預(yù)計(jì)到21世紀(jì)30年代，風(fēng)電和光伏可能成為多數(shù)國家最便宜的發(fā)電方式。二是能源供需結(jié)構(gòu)更趨多元。北美在全球能源供給中的地位大幅抬升，2008年以來美國原油日產(chǎn)量已經(jīng)翻了一番。新興經(jīng)濟(jì)體能源需求增長迅猛，發(fā)達(dá)國家需求增長則逐漸見頂，市場新格局日漸清晰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來全球97%的新增能源需求來自新興經(jīng)濟(jì)體，目前非經(jīng)合組織國家能源消費(fèi)已超過經(jīng)合組織國家，到2040年還可能超過七成。這些因素共同導(dǎo)致國際能源供給重心“西移”，需求重心“東移”。三是能源定價(jià)結(jié)構(gòu)更趨多元。石油和天然氣區(qū)域分割的定價(jià)方式或被打破，能源金融在能源定價(jià)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的趨勢(shì)愈加明顯，整體將削弱傳統(tǒng)能源生產(chǎn)中心的議價(jià)能力。

在此背景下，各主要能源大國正加緊調(diào)整自身能源政策，“轉(zhuǎn)向”與“堅(jiān)守”是兩大主基調(diào)。一是美國重新轉(zhuǎn)向化石能源，特朗普政府推出能源新政，其主基調(diào)是鼓勵(lì)傳統(tǒng)化石能源開發(fā)、削弱新能源補(bǔ)貼，在氣候變化問題上態(tài)度消極。二是沙特積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提出“2030年愿景”計(jì)劃，其主要目的是盡早擺脫對(duì)石油經(jīng)濟(jì)的依賴，提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化和可持續(xù)發(fā)展水平。三是俄羅斯近年來不斷修訂其能源安全戰(zhàn)略，堅(jiān)持“兩手抓”，既調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)降低對(duì)能源的依賴，又要強(qiáng)化自身在全球特別是在歐洲的油氣話語權(quán)。四是主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體特別是歐盟堅(jiān)持清潔能源計(jì)劃，加強(qiáng)區(qū)域能源一體化建設(shè)，希望盡早擺脫對(duì)外能源依賴。五是一些新興國家如巴西、印度等國則希望加大能源開發(fā)，力爭為經(jīng)濟(jì)增長增添新動(dòng)力。

主要能源治理機(jī)構(gòu)也加緊轉(zhuǎn)型，總體方向是擴(kuò)大職能和代表性，一些有代表性的新平臺(tái)逐漸成熟。從傳統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)來看，國際能源署加緊吸納中國、印度等新興能源消費(fèi)大國成為“積極聯(lián)系國”。同時(shí)，將關(guān)注議題從傳統(tǒng)能源擴(kuò)大到新能源技術(shù)，推動(dòng)自身從發(fā)達(dá)國家的能源俱樂部加速向國際能源機(jī)構(gòu)、“世界能源組織”轉(zhuǎn)型。2015年5月，75個(gè)國家通過了新的《國際能源憲章》，推動(dòng)這個(gè)上世紀(jì)90年代成立的條約走出歐洲，從傳統(tǒng)能源貿(mào)易和投資議題，擴(kuò)大到能源減貧等發(fā)展問題上。從新型機(jī)制看，二十國集團(tuán)成為新的能源治理平臺(tái)，其代表性為傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)所不能及，近三年來已經(jīng)開始發(fā)揮重要作用，引起各方高度重視。而金磚國家、上合組織也積極參與全球和地區(qū)性能源治理問題，不少合作機(jī)制已建立起來，前景看好。

國際石油權(quán)力可能再度調(diào)整

簡單地看，石油權(quán)力可以分為經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)方面，前者主要是對(duì)油價(jià)的影響，后者是以石油為政治武器撬動(dòng)其他利益。因?yàn)槭偷奶厥鈶?zhàn)略屬性，歷史上這兩個(gè)方面往往互相交織，很難分清運(yùn)用權(quán)力的目的是經(jīng)濟(jì)還是政治，政治工具往往為經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。但隨著新一輪國際能源轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，特別是國際能源關(guān)系的調(diào)整，國際石油權(quán)力中的經(jīng)濟(jì)成分變得更加單純，而政治目的則變得相對(duì)模糊。甚至可以說，盡管石油仍然是一種重要的戰(zhàn)略武器，但作用相比之前進(jìn)一步下降。歐佩克的沉浮即是一個(gè)縮影。

上世紀(jì)60年代，沙特、伊朗、伊拉克、委內(nèi)瑞拉等主要產(chǎn)油國成立石油輸出國組織（OPEC，即歐佩克），并不斷接納新的成員，既有奪回定價(jià)權(quán)、最大化石油收入的經(jīng)濟(jì)考慮，也有運(yùn)用石油武器的政治考慮。這一時(shí)期，歐佩克對(duì)國際油價(jià)有很大的影響力。從上世紀(jì)60年代到80年代，通過國有化和國際談判等一系列措施，歐佩克從西方大石油公司手中奪回了生產(chǎn)權(quán)，提升了定價(jià)權(quán)，油價(jià)從50年代的每桶不足2美元升至80年代的30美元，結(jié)束了超低油價(jià)時(shí)代，為歐佩克成員國帶來了比此前高得多的經(jīng)濟(jì)利益。

政治上，歐佩克利用兩次石油危機(jī)聯(lián)合運(yùn)籌，是其政治影響的巔峰時(shí)期。比如，第一次石油危機(jī)期間，阿拉伯國家對(duì)支持以色列的西方國家開展石油禁運(yùn)，運(yùn)用石油武器打擊西方國家，同時(shí)大幅抬升油價(jià)。第二次石油危機(jī)期間，歐佩克調(diào)動(dòng)產(chǎn)能再次凸顯政治影響，當(dāng)然也再次抬高國際油價(jià)。這一時(shí)期，歐佩克的政治和經(jīng)濟(jì)影響均較高。

但兩次石油危機(jī)讓西方國家迅速覺醒，采取一系列手段克服石油沖擊帶來的潛在影響，國際能源署成員國建立了90天石油儲(chǔ)備，一些大型油田相繼發(fā)現(xiàn)，加上石油金融快速興起，歐佩克對(duì)全球油價(jià)的影響力開始走下坡路。這一時(shí)期最顯著的特點(diǎn)是，國際石油權(quán)力開始分散化，歐佩克已經(jīng)很難再將石油作為一種武器來同西方對(duì)抗。在經(jīng)濟(jì)上，歐佩克開始放棄固定價(jià)格，轉(zhuǎn)而實(shí)行一定范圍內(nèi)的浮動(dòng)價(jià)格，并繼續(xù)使用配額在小范圍內(nèi)影響國際油價(jià)。

到了最近幾年，隨著北美石油生產(chǎn)復(fù)興，中東局勢(shì)出現(xiàn)新變化，歐佩克不僅政治影響更加式微，使用配額來影響油價(jià)的能力也在下降，需要聯(lián)合俄羅斯等非歐佩克國家方能達(dá)成有影響力的限產(chǎn)協(xié)議。最近，卡塔爾的退出雖然不會(huì)對(duì)歐佩克石油產(chǎn)量造成實(shí)質(zhì)性影響，但卻是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的事件。一方面，卡塔爾是中東產(chǎn)油國，其退出意味著以中東國家為核心的歐佩克內(nèi)部進(jìn)一步分裂。另一方面，卡塔爾油氣生產(chǎn)并不均衡，未來將把更多精力投入到天然氣生產(chǎn)中，這與國際能源轉(zhuǎn)型中的低碳化趨勢(shì)直接相關(guān)。

與此同時(shí)，歐佩克還可能遭受來自沙特等傳統(tǒng)油氣生產(chǎn)國的“核心沖擊”。如前文所述，近年來沙特醞釀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，意圖降低對(duì)化石能源的依賴，此前一度提出將阿美公司上市。而阿美公司作為調(diào)節(jié)產(chǎn)能的執(zhí)行者，上市后需要照顧股東利益，進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)節(jié)的能力恐怕要打折扣。其他產(chǎn)油國也越來越將更多精力用在能源轉(zhuǎn)型上，比如阿聯(lián)酋作為歐佩克重要成員國，其首都卻是國際可再生能源組織的總部所在地，每年都在此召開能源轉(zhuǎn)型方面的國際大會(huì)。

綜合近期國際能源市場的諸多變化，如果對(duì)國際石油權(quán)力的近、中期發(fā)展趨勢(shì)做一個(gè)總結(jié)，可能是產(chǎn)油大國（美俄沙）的影響力上升、板塊（中東）地位下降、組織性（歐佩克）影響更加式微，權(quán)力面臨重構(gòu)。這與當(dāng)前國際政治格局變動(dòng)的趨勢(shì)基本一致，后者也是大國影響力上升、板塊地位下降、多邊組織停滯，格局加速重組。或許這就是政治運(yùn)行的特點(diǎn)。

卡塔爾的退出雖然不會(huì)對(duì)歐佩克石油產(chǎn)量造成實(shí)質(zhì)性影響，但卻是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的事件。

中國要提前應(yīng)對(duì)各種變數(shù)

能源轉(zhuǎn)型可能改變能源的稀缺性特征，進(jìn)而改善能源的強(qiáng)地緣特性，并可能在遠(yuǎn)期徹底改變石油政治。同化石能源相比，可再生能源主要是靠技術(shù)而非儲(chǔ)量來定義的，太陽能、風(fēng)能、核能存量幾乎無限，在達(dá)到一定技術(shù)水平后，人類可以更方便地將之轉(zhuǎn)化為電能，打破化石能源稀缺性特點(diǎn)的限制。隨著能源使用密集度降低以及利用效率不斷提高，全球經(jīng)濟(jì)中的能源生產(chǎn)力可能會(huì)在未來20年里提高40%～70%?；茉丛谌虻姆植枷鄬?duì)集中，能源政治同地緣政治密切關(guān)聯(lián)。風(fēng)能和太陽能在地球上則相對(duì)平均分布，各國有均等機(jī)會(huì)獲取。更重要的是，技術(shù)本身具有擴(kuò)散性，一旦某個(gè)國家實(shí)現(xiàn)可再生能源技術(shù)突破，理論上便意味著可以有更多國家享用該技術(shù)。這樣，在未來各國可能不需要為了能源安全而進(jìn)行激烈的地緣競爭。盡管有些觀點(diǎn)可能認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)或許為其久遠(yuǎn)，但看看當(dāng)前中東內(nèi)外政治的變化，看看歐佩克的變化，就會(huì)發(fā)現(xiàn)事實(shí)上已經(jīng)有所預(yù)示。沙特前石油大臣曾說過，石器時(shí)代不是因?yàn)槭^短缺而結(jié)束，同樣石油時(shí)代也不會(huì)因?yàn)槭捅徊杀M了而結(jié)束。

石油時(shí)代有石油時(shí)代的問題，轉(zhuǎn)型時(shí)代也有轉(zhuǎn)型時(shí)代的挑戰(zhàn)。目前來看有兩個(gè)方面值得關(guān)注。一是或出現(xiàn)“再地緣化”或新的“南北分割”。目前，發(fā)達(dá)國家仍是可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的主力，也是可再生能源應(yīng)用的主要市場。發(fā)達(dá)國家可能運(yùn)用技術(shù)和市場優(yōu)勢(shì)重建壟斷，將傳統(tǒng)化石能源的地緣特點(diǎn)換一種方式帶入新能源時(shí)代，催生新型“能源地緣政治”。盡管技術(shù)擴(kuò)散難以阻擋，但發(fā)達(dá)國家有能力通過各種手段延長技術(shù)擴(kuò)散的周期、限制擴(kuò)散的范圍，并且拒絕履行援助責(zé)任。另一方面，可再生能源轉(zhuǎn)化、輸送和儲(chǔ)存需要相關(guān)電子設(shè)備，制造這些設(shè)備需要大量的稀有金屬元素，這些元素在地球上并非均勻分布，未來可能出現(xiàn)對(duì)礦物質(zhì)的爭奪。二是可再生能源還面臨政府和非政府組織之間的利益沖突。同傳統(tǒng)能源相比，可再生能源更加分散，利益主體和治理主體更多，并不一定同全球能源治理的目標(biāo)相一致。各國政府既要發(fā)揮好非政府機(jī)構(gòu)在促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、低碳環(huán)保中的積極作用，也要對(duì)妨礙公共利益的行為做出規(guī)范。從目前看，這是一項(xiàng)艱難的工作。從經(jīng)濟(jì)層面看，市場不確定性將升高。市場化已成為全球能源治理的基本原則和基礎(chǔ)機(jī)制。可再生能源具有更加明顯的市場化特征，市場在投資、運(yùn)營、定價(jià)等方面發(fā)揮的決定性作用更加明顯，政府不易管控，全球性能源治理機(jī)構(gòu)從整體上進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度增大。

特別需要注意的是，化石能源在作為資源使用時(shí)，仍具有不可替代性。當(dāng)前的能源轉(zhuǎn)型，主要是能源作為燃料的轉(zhuǎn)型，能源作為資源的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)未完成。石化行業(yè)仍需大量化石資源才能進(jìn)行生產(chǎn)，在一定時(shí)間內(nèi)，各國圍繞資源進(jìn)行激烈爭奪的局面不會(huì)改變。

對(duì)中國來說，能源轉(zhuǎn)型總體上塑造了一種開放格局，有助于中國增強(qiáng)自身軟硬實(shí)力，影響趨于積極。當(dāng)前，中國能源轉(zhuǎn)型在全球已處于引領(lǐng)地位。展望未來，要用好領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，提早應(yīng)對(duì)各種變數(shù)，積極利用能源轉(zhuǎn)型保障能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治所副研究員）