美國對非理念和政策大轉向

王磊

2018年12月13日，美國國家安全事務助理博爾頓在美國保守派“營地”、知名智庫傳統(tǒng)基金會發(fā)表演講，概述了特朗普政府的對非洲新戰(zhàn)略。在此前一天，特朗普正式批準了美國對非新戰(zhàn)略文件。特朗普政府對非新戰(zhàn)略是美國整體內傾、重利的結果，并非“一時起意”，很可能具有歷史分水嶺的轉折意義。

新在何處

美國政府發(fā)布的對非洲新戰(zhàn)略，其指導原則即是特朗普強調的“美國優(yōu)先”，這一理念在美國對非新戰(zhàn)略中得到了完全的貫徹，最好的注腳或許就是博爾頓在演講中所講的一句話：“我們做出的每一項決定、我們追求的每一項政策以及我們花費的每一美元援助，都將進一步推進在非洲的‘美國優(yōu)先”。

在演講中，博爾頓明確了美國在非洲的三項“核心利益”。一是在經(jīng)濟領域“促進美國與非洲各國的貿易和商業(yè)關系，使美國和非洲都受益”，強調的是“互惠”。二是在安全領域“抵制激進的伊斯蘭恐怖主義和暴力沖突的威脅”，強調的是“更多依賴伙伴關系”，避免造成美軍直接傷亡。三是在對非發(fā)展援助領域“確保美國納稅人的援助資金得到有效利用”，不再提供“大水漫灌”式的援助，也將減少對聯(lián)合國維和行動的支持，強調“援助須促進美國利益、實現(xiàn)美國戰(zhàn)略目標”。同時，與這三項“核心利益”相匹配，博爾頓宣布了美國對非新戰(zhàn)略的三大“優(yōu)先事項”。第一，應對在非洲的“大國競爭”，保護非洲國家的“經(jīng)濟獨立”和美國的國家安全利益。所謂“大國競爭”，博爾頓明確指出即為與中、俄之間的競爭，其中中國是美國在非洲的頭號競爭對手。第二，應對非洲各地“激進的伊斯蘭恐怖主義”和其他形式暴力沖突的擴散。第三，確保向非洲提供的所有美國援助資金得到有效利用。

在“美國優(yōu)先”理念指導下，博爾頓宣布特朗普政府對非新戰(zhàn)略將采取以下具體行動：在經(jīng)濟領域，美國正在制訂一項名為“繁榮非洲”（Prosper Africa）的新計劃，將支持美國在整個非洲大陸的投資，發(fā)展壯大非洲的中產(chǎn)階級，并改善非洲的營商環(huán)境。在對非貿易上，美國計劃在未來一段時期與非洲簽署一份“現(xiàn)代、全面”的新貿易協(xié)定，以確保美國與非洲國家之間在貿易往來上“公平和互惠”，并且美國將在雙邊基礎上開展這些談判，著重建立“互利”的伙伴關系，特朗普的“貿易觀”色彩濃重。在安全領域，美國將協(xié)助非洲主要國家提高安全建設能力，支持非洲更多依賴自身力量強化反恐，博爾頓以“薩赫勒五國安全部隊”（由毛里塔尼亞、尼日爾、乍得、布基納法索和馬里組成的地區(qū)性聯(lián)合部隊，在打擊恐怖組織“博科圣地”等問題上發(fā)揮重要作用）為例，表示美國將重點支持非洲國家自身的安全能力建設，而不是聯(lián)合國維和行動。在對非發(fā)展援助領域，特朗普政府強調雙邊機制，以維持美國對每一美元花費的最大控制權;對于“違背人權”“濫于內斗”的非洲國家和地區(qū)組織，美國將減少援助;對那些在國際場合投票反對美國政策或采取違背美國利益行動的國家，美國將不予援助。博爾頓還透露，特朗普政府正謀劃制訂新的美國援外戰(zhàn)略，現(xiàn)在的美國政府決策層認為，美國的援外政策已經(jīng)過時了，冷戰(zhàn)期間美國援外的政策設計是為了對抗蘇聯(lián)，新世紀以來主要是服務于9.11事件后的反恐需要，如今美國面對的是“大國競爭”時代，為此博爾頓指出，美國新的援外戰(zhàn)略將對標歷史上的“馬歇爾計劃”，其特點是促進美國利益、繞開聯(lián)合國、針對援助對象國的關鍵經(jīng)濟部門，而非將援助資金耗費在各種各樣的援助項目中。

影響幾何

特朗普政府上臺后，被廣泛批評“忽視”非洲，其非洲政策核心團隊遲至2018年夏季才陸續(xù)到位，特朗普就職后至今未出訪過非洲，其政府核心層唯一的一次對非高訪是2018年3月時任國務卿蒂勒森訪非，但蒂勒森尚未結束訪問就被解職;特朗普政府更因不當政策和言論，被抨擊“不尊重”非洲國家，如特朗普上臺之初發(fā)布的“禁穆令”，涉及蘇丹、利比亞和索馬里等非洲三國，2018年1月更曝出特朗普污蔑非洲國家為“糞坑”的不當言論。如今特朗普政府希望借發(fā)布新戰(zhàn)略扭轉美國在非洲形象，但其“修復”效果恐將極為有限，貫徹“美國優(yōu)先”理念的新戰(zhàn)略難以得到非洲國家和民眾的支持。

首先，美國對非新戰(zhàn)略“口惠而實不至”。非洲輿論普遍認為，特朗普政府表面上推出“繁榮非洲”計劃，但實際卻減少對非洲援助，以“互惠”原則指導對非洲貿易協(xié)議談判等，并沒有充分顧及非洲的利益。更有尼日利亞媒體指出，美國自我標榜是一個“自由開放的社會”，但是特朗普上臺后，收緊移民政策，相比美國簽證，現(xiàn)在尼日利亞人更容易獲得去中國的簽證。

其次，美國為非洲經(jīng)濟發(fā)展開出的“藥方”老舊。博爾頓在講話中依然強調非洲經(jīng)濟“結構性改革”至關重要，這是美國倡導的“華盛頓共識”有關非洲經(jīng)濟發(fā)展方案的核心部分，包括履行財政責任、促進公平和互惠貿易、放松經(jīng)濟管制以及支持私營部門。過去幾十年來，美國主導的西方金融機構（如世界銀行和國際貨幣基金組織）在向非洲國家提供資金支持時，一直以“結構性改革”為要求，實則削弱了非洲國家的獨立性。這種“結構性改革”已經(jīng)被實踐證明問題很大，非洲國家對其所帶來的痛苦記憶猶新。

最后，非洲國家更是厭煩了美國所講的“大國競爭”。中國已成為美國戰(zhàn)略競爭的頭號對手，美國的“競爭思維”也折射到其對非新戰(zhàn)略中，未來中美在非洲的合作空間將極為“逼仄”。在博爾頓演講中，中國被提及14次，俄羅斯被提及六次，以至于有非洲輿論揶揄“沒有中國的存在，就不會有這份新的美國對非洲戰(zhàn)略文件”。博爾頓在演講中重彈中國給非洲國家“造成債務陷阱”的老調，這種論調在非洲毫無市場。實際上，中國經(jīng)濟持續(xù)增長、對大宗商品的旺盛需求，恰恰是拉動非洲經(jīng)濟增長的重要因素，同時中國大力支持非洲基礎設施建設、培訓非洲人才等，這些都是非洲所亟需的。2013年3月，中國提出“真實親誠”的對非政策理念;2018年9月，習近平主席在中非合作論壇北京峰會上進一步明確提出對非“義利相兼、義在利先”的理念，使特朗普政府對非新戰(zhàn)略的“美國優(yōu)先”相形見絀。

2018年10月5日，美國第一夫人梅拉尼婭訪問肯尼亞，造訪孤兒院。

美國轉向

特朗普政府的對非新戰(zhàn)略是長久以來美國對非理念和政策的大轉向。

其指導理念從“發(fā)展援助非洲”轉變?yōu)椤案嘧非竺绹妗保〔际?、奧巴馬政府都曾發(fā)起重大對非援助倡議項目，而特朗普政府對非新戰(zhàn)略則是“商人特色”明顯，力求對等互利，意圖使美國花在非洲的每一美元都“物超所值”，同時淡化民主、人權等價值觀，比如博爾頓在講話中就未強調美國推動非洲民主和人權的既往立場。

其政策目標從9.11事件以來的“反恐優(yōu)先”轉變?yōu)椤皯獙Υ髧偁巸?yōu)先”。2018年10月，特朗普簽署《更好利用投資引導發(fā)展法案》，新成立美國國際開發(fā)金融公司，注資600億美元，以支持美國在非洲等發(fā)展中國家的投資，即欲與中國等大國展開競爭。美國防部近期宣布將目前在非洲的7200名美軍削減10%，這是對非洲特定地區(qū)、特定軍種的資源再分配，其反恐將更注重依賴“合作伙伴”而不愿直接“短兵相接”，但是為應對“大國競爭”的美國對非軍事存在，非但沒有削弱反而持續(xù)走強。

特朗普政府對非新戰(zhàn)略是美國整體內傾、重利的結果，具有重大轉折意義。美國《外交事務》雜志近日刊登的《美國漫長的告別》一文指出，特朗普政府的外交政策，表明主導美國戰(zhàn)后外交政策的理念在領導人層面發(fā)生了永久性的轉向。換言之，特朗普的外交政策強調美國理當追求自身利益，并拒絕將過去數(shù)代美國領導人極為用心打造的自由主義國際秩序和國際制度視作應當堅守的原則?？梢哉f，非洲是最能體現(xiàn)一個大國“國際貢獻”的地區(qū)，這是一個大國能夠承擔全球領導職責的重要指標，美國對非新戰(zhàn)略則向世人清晰地表明，那個倡導自由主義國際秩序的美國“一去不復返”了。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院世界政治所助理研究員）