德國生活垃圾分類管理工作的研究與借鑒

李小燕

（廈門市市容環(huán)境衛(wèi)生管理處，福建 廈門 361000）

垃圾分類是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，著力解決突出環(huán)境問題，推動形成綠色發(fā)展和生活方式的重要途徑。20世紀70年代，德國開始推動垃圾分類，至今已近半個世紀，垃圾管理工作處于較高水平，垃圾分類方法與我國也比較接近。學(xué)習(xí)研究德國垃圾分類成功經(jīng)驗與不足啟示，有助于我國垃圾分類重點城市對標國際先進水平，為全國做好表率。

1 德國城市生活垃圾分類處理總體情況

1.1 德國推行垃圾分類的歷史

1965年，德國各市成立垃圾處理中心；1972年，出臺第一部垃圾管理法規(guī)，對垃圾填埋進行了規(guī)范；1980年，出臺相關(guān)法律，對垃圾源頭減量進行規(guī)范，包括少產(chǎn)生垃圾和對已產(chǎn)生垃圾進行分類回收利用，要求垃圾分類知識進入小學(xué)課本，推動從下一代抓起，推動垃圾分類工作；1991年，出臺包裝法，明確各類商品包裝應(yīng)先交繳包裝垃圾處理費，強化“誰產(chǎn)生垃圾誰負責(zé)處理”的理念[1]。據(jù)了解，每年分攤到每個德國國民身上的包裝垃圾處理費約80 元人民幣；2001年，出臺相關(guān)法規(guī)，規(guī)定從2015年開始不允許對未經(jīng)任何處理的垃圾進行填埋處理。

1.2 德國推行垃圾分類的現(xiàn)狀

20世紀70年代起，德國開始推動垃圾分類，至今已近半個世紀，垃圾管理工作處于較高水平。主要表現(xiàn)在：一是以“垃圾經(jīng)濟”理論（誰產(chǎn)生垃圾誰交費處理）為牽引，管理理念先進；二是政策法規(guī)體系健全，執(zhí)法嚴厲；三是宣導(dǎo)工作扎實，市民環(huán)保意識、自律意識、法規(guī)意識較強；四是垃圾收集、運輸、處理體系完善，基本做到分類收集、分類轉(zhuǎn)運、分類回收利用和處理；五是垃圾減量化產(chǎn)生、資源化利用、無害化處理已步入法治軌道。

德國對各類垃圾都實行了嚴格的管理。例如，店面、住宅裝修前必須向市政部門申請建筑垃圾的產(chǎn)生量和垃圾桶設(shè)置位置，市政部門對其垃圾處理費進行計算，并向社會公示，公示一周無市民投訴，裝修者向市政部門交繳垃圾處理費，市政部門按申請為裝修者設(shè)置垃圾桶，施工單位嚴格按要求投入。

1.3 德國城市生活垃圾分類處理的主要理念

一是垃圾分類是一件做起來十分困難的事情，需要搞好總體規(guī)劃設(shè)計，通過長時間甚至一代人的努力才能有所成效；二是要培養(yǎng)“誰產(chǎn)生垃圾多誰就多付費處理垃圾”的意識，運用經(jīng)濟杠桿抑制垃圾產(chǎn)量，激發(fā)市場活力；三是垃圾是當?shù)卣墓操Y源，只有市政部門或市政部門許可的企業(yè)才擁有處理權(quán)，其他企業(yè)或個人私自處理垃圾屬違法行為；四是政府是解決垃圾問題的可靠保障，不要指望通過市場來解決垃圾問題，追求利益最大化的商業(yè)行為無法可持續(xù)地解決垃圾問題；五是配置什么樣的垃圾桶、配置在哪里、配置多少、每個桶容量多大因需而定；六是垃圾再生利用的原則是先進行材料利用（拆解分揀分離），再進行能源利用（焚燒等）[2]。

1.4 德國垃圾管理工作的具體做法

1.4.1 分類

家庭產(chǎn)生的垃圾一般分為四分類。第一類為紙張。德國人認為廢棄紙張產(chǎn)生量大，再利用價值高，將其單獨作為一類。第二類為生物質(zhì)垃圾（即廚余垃圾）。德國人認為，此類垃圾與其他廢棄物混合，會加大其他廢棄物處理難度，必須單獨作為一類。第三類為包裝垃圾，主要包括牛奶盒、酒類包裝盒、快遞包裝等。德國人認為，此類廢棄物有較高的回收價值，但需要多次分離分揀才能達到回收利用的目的。第四類為其他垃圾，主要指前三類以外的生活垃圾。另外，他們還在有條件的區(qū)域，設(shè)置有毒有害物質(zhì)、衣物、玻璃、廢鋼鐵等專門回收容器，實施進一步細分。

1.4.2 投放

垃圾桶由各市市政部門統(tǒng)一設(shè)置。各垃圾產(chǎn)生單位根據(jù)本單位垃圾產(chǎn)生量，向當?shù)厥姓块T申請垃圾桶（包括垃圾桶的容量和設(shè)置位置），居民小區(qū)由業(yè)主委員會征集居民垃圾投放需求并向市政部門申請。各業(yè)主在家庭（或單位）將產(chǎn)生的垃圾按分類要求存放并對應(yīng)投入申請到的垃圾桶內(nèi)。由于垃圾產(chǎn)生量不同，垃圾桶的大小各不相同，設(shè)置位置也不要求統(tǒng)一，但對各類垃圾桶的顏色有著嚴格區(qū)分。

1.4.3 收運

德國的垃圾收運由市政部門或企業(yè)（法蘭克福由雷蒙迪公司負責(zé)）逐區(qū)域逐點位分類收集并轉(zhuǎn)運到各類垃圾處理場所。生物質(zhì)垃圾一般一周收運1 ～2次，另三類垃圾在垃圾桶達到八成滿以上時組織一次收運，一般每周收運2 ～3 次。

1.4.4 處理

德國垃圾基本實現(xiàn)分類收集分類處理。其中，紙張直接送入造紙廠化漿造紙；生物質(zhì)垃圾由各市集中處理廠用于厭養(yǎng)產(chǎn)沼發(fā)電；包裝垃圾送入分揀廠進一步分離分揀回收利用；其他垃圾進入焚燒廠焚燒。德國法蘭克福市日需焚燒垃圾約300 t，日焚燒生活垃圾能力達500 t，富余的焚燒能力主要用于處理其他地區(qū)的生活垃圾。對于有毒有害物質(zhì)，根據(jù)實際需要在各區(qū)域設(shè)收集桶收集，由專業(yè)部門處理。需要說明的是，德國的此類垃圾目前均未在本國處理，均運往東歐等其他國家和地區(qū)進行處理。大件垃圾由其產(chǎn)生者預(yù)約處理公司，由處理公司運送至大垃圾處理廠處理：可翻新拍賣的翻新拍賣，不能翻新拍賣的拆解處理（可再利用的利用，不可利用的焚燒或加水等物質(zhì)浸泡與生物質(zhì)垃圾一起產(chǎn)沼發(fā)電）。

1.4.5 征收處理費

德國社會基本按照“誰產(chǎn)生垃圾誰負責(zé)處理”的要求，遵循“收支平衡”原則，以垃圾處理總支出反算垃圾處理費征收標準。垃圾處理交繳標準以法律條款明確，垃圾產(chǎn)生者按月交繳，對于不繳垃圾處理費者，收運公司將不予收運其垃圾。

1.4.6 注重宣傳引導(dǎo)

德國的垃圾管理宣導(dǎo)工作由市政、教育等政府部門和環(huán)保協(xié)會等社會民間組織共同實施，主要內(nèi)容包括垃圾對環(huán)境的影響、如何做到垃圾源頭減量、分類減量、資源化利用、無害化處理以及有關(guān)法律規(guī)定等。同我國一樣，重視從“娃娃抓起”，發(fā)揮“小手牽大手”作用。市長會親自組織宣傳活動，那時銀行家、資本大亨也會出來作秀。宣傳力度沒有臺灣那么大，但其效果在實際生活中得到較好體現(xiàn)。

1.4.7 強調(diào)法治

在執(zhí)行歐盟相關(guān)垃圾管理法規(guī)的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府、州政府、市政府都有自己的相關(guān)法規(guī)，對包括生活垃圾、工業(yè)垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾在內(nèi)的各類垃圾的產(chǎn)生、收集、投放、轉(zhuǎn)運、處理、監(jiān)管都做出了詳盡明確。最主要的是，德國執(zhí)法十分嚴格。各市警察參與市政管理執(zhí)法，還建立了城市警察隊伍（相當于我國的城市管理執(zhí)法隊伍），專門負責(zé)城市執(zhí)法工作，大到擺攤占道，小到不按規(guī)定丟棄垃圾，他們都能將其“繩之以法”。由于嚴格的執(zhí)法震懾，德國市民有著較強的自律意識。

1.4.8 管理體制

德國大部分地區(qū)的垃圾管理工作由政府及其國有企業(yè)負責(zé)，只有法蘭克福采用了PPP 模式，即：由市政和雷蒙迪公司分別占股51%和49%，成立了FES 公司。由FES 公司全權(quán)負責(zé)法蘭克福市的垃圾收運及主要處理工作。市政部門主要擔(dān)負組織制定相關(guān)法律、實施行業(yè)監(jiān)管、協(xié)調(diào)城市警察、地方警察執(zhí)法等職責(zé)。

2 德國城市生活垃圾分類管理存在不足

德國通過近半個世紀的努力所取得的垃圾分類工作成效并不穩(wěn)固，市民不按要求進行垃圾分類、偷倒垃圾現(xiàn)象時有發(fā)生，加上德國“煙民”眾多，隨地丟棄煙頭對市政道路清潔衛(wèi)生造成很大影響，德國的市政路面并不像人們想象的那么潔凈。正如法蘭克福市市政辦公室主任皮特先生所說，“德國的城市變得越來越不干凈了，我對法蘭克福市垃圾分類的可持續(xù)性表示悲觀”。

3 德國城市生活垃圾管理對我國的啟示

3.1 我國城市生活垃圾分類進展

自2016年12月習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次次會議上要求“普遍推行垃圾分類制度”以來，全國垃圾分類工作由點到面、逐步啟動，成效初顯。截至2018年底，46 個重點城市先行先試，推進垃圾分類取得積極進展。一是體制機制不斷健全，已有22 個城市由市委書記或市長擔(dān)任垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。各城市都開展了垃圾分類示范片區(qū)建設(shè)。二是收運處理配套設(shè)施不斷完善。上海、廈門、深圳等城市已初步建成生活垃圾分類收集、運輸、處理體系。三是宣傳力度不斷加大，46 個重點城市已開展垃圾分類主題宣傳和實踐活動4.3 萬次，入戶宣傳1 200 多萬次，志愿者參與人數(shù)超過70 萬。四是垃圾分類進校園活動普遍展開。有27 個城市實現(xiàn)了垃圾分類教育在轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的全覆蓋，33 個城市編印垃圾分類教材或知識讀本。

3.2 德國垃圾分類對我國垃圾分類開展的啟示

3.2.1 垃圾分類工作需要長久鞏固

生活垃圾分類工作任務(wù)艱巨，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，需要長期堅持、不斷投入，久久為功地抓下去。從德國等先行國家的經(jīng)驗教訓(xùn)得出，雖然我國垃圾分類工作有了一個良好的開端，但其具有較強的反復(fù)性，市民的自覺分類習(xí)慣養(yǎng)成是一個漸進過程，需要長期宣傳教育和依法推動。

3.2.2 垃圾分類工作，關(guān)鍵在于突出重點、突破重點

垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理四個環(huán)節(jié)缺一不可，環(huán)環(huán)相扣。其中，分類投放環(huán)節(jié)的責(zé)任在居民，分類收集、分類運輸、分類處理環(huán)節(jié)的責(zé)任在政府。投放環(huán)節(jié)要獎懲共促，激發(fā)群眾參與熱情的同時，采取定人定崗定責(zé)方式，糾正違反垃圾分類行為，針對民營企業(yè)、非星級酒店、農(nóng)貿(mào)市場、無物業(yè)小區(qū)等盲點區(qū)域，采取轄區(qū)屬地管理牽頭兜底、部門行業(yè)管理聯(lián)動協(xié)同的機制；收集環(huán)節(jié)要精細管理，要層層落實垃圾分類責(zé)任；逐步完善運輸環(huán)節(jié)，改變“混裝混運”現(xiàn)象，發(fā)動群眾舉報監(jiān)督，對垃圾混裝混運拒不整改的單位和個人依法處罰，并予以媒體曝光。積極引入社會團體監(jiān)督，充分發(fā)揮廣大文明督導(dǎo)員作用，開展專項垃圾分類督導(dǎo)。建立與垃圾分類相銜接的運輸網(wǎng)絡(luò)，提高有害垃圾運輸能力，推廣密閉、高效的垃圾運輸系統(tǒng)。要重點督促垃圾處理設(shè)施不足的城市加快補上短板。

3.2.3 進一步開展廚余垃圾終端處置技術(shù)研究

對各地的廚余垃圾處理設(shè)施運行現(xiàn)狀進行總結(jié)評估，開展廚余垃圾終端技術(shù)的研究，制定相關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范，并在國家層面出臺廚余垃圾集中處置的配套政策，保障廚余垃圾資源化產(chǎn)品的循環(huán)利用。

3.2.4 進一步探索建立經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)制度

國內(nèi)目前的生活垃圾收費標準普遍較低，應(yīng)當形成與垃圾分類相適應(yīng)的垃圾收費制度，提高居民垃圾收費標準，以激發(fā)和鼓勵個人和單位少產(chǎn)垃圾或自覺參與垃圾分類。建立包裝押金制度，實現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，實現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸，減少一次性產(chǎn)品流入市場或過度包裝，節(jié)約生產(chǎn)資源，強化生產(chǎn)者和消費者的環(huán)境責(zé)任。

4 結(jié)語

綜上所述，德國垃圾管理模式全球領(lǐng)先，其分類處理及管理模式值得我國借鑒和思考，為我國發(fā)展垃圾分類事業(yè)、推動節(jié)能環(huán)保提供了理論參考。