城市大氣環(huán)境治理創(chuàng)新模式及方法探究

何 金

（江夏區(qū)環(huán)境保護(hù)局，武漢 430200）

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)必須解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的難題，有效治理大氣污染，創(chuàng)新管理模式。目前，我國(guó)可吸入顆粒等污染物指標(biāo)呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，污染綜合特征日益明顯。2018年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，地方政府也迅速出臺(tái)本地區(qū)的大氣污染治理意見，均將大氣污染防治納入政府工作報(bào)告。

大氣污染形成的原因較為復(fù)雜，其中燃煤是我國(guó)大氣污染的主要成因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重壓力。我國(guó)正在走新型城鎮(zhèn)化道路，不能繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要立足于生態(tài)文明建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)進(jìn)步[1]。同時(shí)，大氣污染治理非一日之功，人們必須尋求其內(nèi)在發(fā)展的原生動(dòng)力，立足我國(guó)國(guó)情，創(chuàng)新大氣污染治理模式。

1 我國(guó)城市大氣環(huán)境治理存在的問(wèn)題

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采用粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但是忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，各種化石能源消費(fèi)品需求不斷增長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大影響。但是，加大環(huán)境保護(hù)力度，可能會(huì)短期內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，面對(duì)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，很多地方政府陷入左右為難的境地[2]。部分地方政府在環(huán)境治理中抱著不出事的邏輯，只追求不發(fā)生重大環(huán)境安全事故，環(huán)境治理不積極。

1.2 屬地管理出現(xiàn)矛盾

屬地管理遵照行政區(qū)域進(jìn)行劃分，是目前主流的環(huán)境管理模式，體現(xiàn)出“關(guān)門主義”的防治思路。地方政府在環(huán)境治理中占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)ΠY下藥，但是屬地管理存在制度缺陷。

第一，大氣環(huán)境具有高度的流動(dòng)性，因此某一區(qū)域產(chǎn)生的大氣污染物很容易擴(kuò)散到周圍區(qū)域。如果僅污染發(fā)生地進(jìn)行大氣治理，但是周邊區(qū)域沒(méi)有采取措施，大氣治理效果將會(huì)大打折扣。同時(shí)，大氣污染具有負(fù)外部性，大氣治理具有正外部性，部分地方政府不主動(dòng)治理大氣污染，而是寄希望于擴(kuò)散到周圍區(qū)域。

第二，地方進(jìn)行大氣污染控制時(shí)，無(wú)法控制其治理成本。對(duì)于污染區(qū)域來(lái)說(shuō)，其污染控制邊際成本呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。但是，地方政府普遍存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，大氣污染治理又存在溢出性，因此各地在合作上缺乏普遍的激勵(lì)措施。同時(shí)，由于污染物排放量屬于硬指標(biāo)，各地政府必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定限制，因此區(qū)域之間缺乏合理的互動(dòng)，也沒(méi)有跨區(qū)域的污染物交易平臺(tái)。各地缺乏有效的互動(dòng)來(lái)降低污染防護(hù)成本。

1.3 目標(biāo)責(zé)任制度內(nèi)在的矛盾

我國(guó)大氣污染治理基本圍繞污染物總量開展，特別是污染物排放總量的控制。污染物治理并沒(méi)有和濃度掛鉤，一些揮發(fā)性有機(jī)物并沒(méi)有列入大氣污染治理范圍，導(dǎo)致雖然我國(guó)二氧化碳和二氧化硫等排放量總體下降，但是空氣質(zhì)量并沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)。我國(guó)污染排放指標(biāo)是以區(qū)域性為標(biāo)準(zhǔn)，首先以GDP 為基礎(chǔ)制定區(qū)域性的排污指標(biāo)，然后區(qū)域之間可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。地方政府也制定了較多的污染企業(yè)關(guān)停措施，但是區(qū)域的環(huán)境分配并不理想，導(dǎo)致環(huán)境治理效果大打折扣。污染責(zé)任分解要兼顧公平和效率，一些地區(qū)邊際污染控制成本較低，但是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較低。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)主體主要為環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)督主要依賴于生態(tài)環(huán)境部門。但是，環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管人員和預(yù)算經(jīng)費(fèi)有限。部分地方政府以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此就會(huì)影響生態(tài)環(huán)境部門的污染防治，可能會(huì)使得環(huán)境保護(hù)和污染防治目標(biāo)無(wú)法按照計(jì)劃落實(shí)。

1.4 缺乏有效的激勵(lì)措施

大氣環(huán)境治理污染控制目標(biāo)基本由上級(jí)政府部門制定，下級(jí)政府部門負(fù)責(zé)實(shí)施。下級(jí)部門并沒(méi)有參與污染物目標(biāo)控制，導(dǎo)致污染物控制目標(biāo)層層加碼。基層政府不堪其重，同時(shí)面臨目標(biāo)無(wú)法完成的巨大行政處罰壓力。目前，受法律框架的限制，我國(guó)的政治激勵(lì)措施和財(cái)政激勵(lì)措施未有較大的發(fā)展。地方政府制定環(huán)境保護(hù)措施往往動(dòng)力不足，怕承擔(dān)責(zé)任。來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)激勵(lì)措施往往比較模糊，無(wú)法真正落實(shí)到位。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)行一票否決制，這就給基層干部帶來(lái)較多的行政壓力，同時(shí)與環(huán)境保護(hù)基層負(fù)責(zé)治理的初衷相違背，增大了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的負(fù)擔(dān)。

績(jī)效考核方面，大氣環(huán)境治理缺乏有效的評(píng)價(jià)模式。各個(gè)規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定比較分散，沒(méi)有形成完善的標(biāo)準(zhǔn)，城市大氣環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏一致性。城市大氣環(huán)境治理的統(tǒng)計(jì)措施和測(cè)量措施都出現(xiàn)了模糊的規(guī)定，特別是上級(jí)政府基本依據(jù)下級(jí)政府提供的信息進(jìn)行大氣污染治理績(jī)效考核，可能存在信息失真。同時(shí)，公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，導(dǎo)致環(huán)境治理的社會(huì)效果下降。

2 城市大氣環(huán)境治理的創(chuàng)新模式研究

城市大氣環(huán)境治理需要新的理念，需要與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，才能夠做出正確的決策，使得城市大氣環(huán)境質(zhì)量不斷得到改善。

2.1 環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度的創(chuàng)新

政府需要落實(shí)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度，開展模式創(chuàng)新工作。環(huán)境績(jī)效是指基于有關(guān)環(huán)境方針、目標(biāo)和指標(biāo)，控制其環(huán)境因素所取得的可測(cè)量的環(huán)境管理體系成效。政府環(huán)境績(jī)效是指為了維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，分析污染環(huán)境下投入和產(chǎn)出的因果關(guān)系。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度原來(lái)為企業(yè)所獨(dú)有，后來(lái)拓展到行政領(lǐng)域，延伸到政府管理部門。政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要包括環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的目的、主體、客體以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，它是一項(xiàng)較為完整的制度性創(chuàng)新工作[3]。

政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)主要有以下作用。它有助于提升政府環(huán)境管理水平。環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性、綜合性和不可逆性，作為一項(xiàng)新型的環(huán)境管理工具，環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度是政府開展環(huán)境工作的前提?？?jī)效指標(biāo)是環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，它能夠?qū)⒓姺睆?fù)雜的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)化的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有關(guān)鍵性的評(píng)價(jià)作用。環(huán)境績(jī)效評(píng)估有助于提升政府管理效率。同時(shí)，區(qū)域性的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)與政府行政效率相掛鉤，與政府干部用人制度相掛鉤，以改變目前環(huán)境保護(hù)的被動(dòng)局面，使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。

2.2 政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐創(chuàng)新

亞洲開發(fā)銀行目前積累了較為完善的城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了相對(duì)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)。我國(guó)政府的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，國(guó)家制定了城市綜合環(huán)境整治量化目標(biāo)。改革開放四十多年來(lái)，政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐不斷豐富和發(fā)展，我國(guó)初步建立了國(guó)家和地方兩個(gè)層面的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系。環(huán)境評(píng)價(jià)制度的公眾參與度較高，外向性較強(qiáng)，各級(jí)政府將環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度納入政府施政規(guī)劃。

隨著國(guó)際環(huán)境管理交流的頻繁和評(píng)價(jià)項(xiàng)目的增多，我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)不斷充實(shí)，但是也存在諸多問(wèn)題。一是法律法規(guī)還不健全，環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度不統(tǒng)一、不完善。目前，環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較多，未能形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，有些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自相矛盾，不具有科學(xué)評(píng)價(jià)的指導(dǎo)意義。二是沒(méi)有合理使用環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，兩者沒(méi)有有機(jī)結(jié)合。部分評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有做到公開、透明，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)的溝通機(jī)制和申訴機(jī)制尚未完全建立，評(píng)價(jià)激勵(lì)制度沒(méi)有得到良好的貫徹。三是環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度主體較為單一，目前基本采用自上而下的環(huán)境指標(biāo)控制體系，因此沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)被評(píng)價(jià)對(duì)象的積極性，評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定缺乏科學(xué)性和公開性，公眾參與度較差。

2.3 PDCA（Plan（計(jì)劃）→Do（執(zhí)行）→Check（檢查）→Action（處理））大氣環(huán)境治理實(shí)踐

2.3.1 計(jì)劃階段

計(jì)劃階段需要找出問(wèn)題形成的原因，找到戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟之間的關(guān)系。其中，績(jī)效指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)具體化和可操作化。例如，可以參照《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確定的大氣污染防治十條措施中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效指標(biāo)細(xì)化為可吸入顆粒物濃度、細(xì)顆粒物濃度等，同時(shí)要測(cè)量?jī)?yōu)良天氣的天數(shù)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有可測(cè)量性，可以依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致劃分。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要與其他指標(biāo)關(guān)聯(lián)，要明確截止期限，制定相應(yīng)的各年度考核目標(biāo)。

2.3.2 執(zhí)行階段

執(zhí)行階段主要是指計(jì)劃中的行動(dòng)付諸于實(shí)踐，然后查看其執(zhí)行效果。最為關(guān)鍵的步驟是制定可行的考核機(jī)制，利用績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)其完成的效果，從而形成有效的環(huán)境保護(hù)規(guī)范性激勵(lì)。大氣環(huán)境治理主要有兩個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)，其中環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)居于首位，主要以過(guò)程化治理為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)的改善和大氣污染防治的重點(diǎn)研究是否得到貫徹和落實(shí)。執(zhí)行階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員要具有較強(qiáng)的專業(yè)能力，合理選擇空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)。

2.3.3 檢查階段

檢查階段主要是指對(duì)大氣污染防治手段進(jìn)行檢查，并對(duì)其執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督。主要體現(xiàn)在對(duì)于地方政府落實(shí)效果的督查方面。督查主要采用每月督查、每天檢查等形式。這一評(píng)價(jià)考核機(jī)制中，主要由生態(tài)環(huán)境部門對(duì)各地上報(bào)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整合，同時(shí)根據(jù)研究制定計(jì)劃，將整合結(jié)果上報(bào)國(guó)務(wù)院。

2.3.4 處理階段

處理階段包含兩部分內(nèi)容，一是采取懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)措施，改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)方式，二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，完善評(píng)價(jià)目標(biāo)和結(jié)果。

2.4 政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)性建設(shè)

國(guó)際經(jīng)合組織建立了較為完善的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，環(huán)境績(jī)效指數(shù)具有較強(qiáng)的可操作性，被各級(jí)政府廣泛使用，它也成為反映環(huán)境監(jiān)督成效的重要指標(biāo)?？傮w指標(biāo)涉及空氣質(zhì)量、水質(zhì)量以及土壤環(huán)境質(zhì)量等方面，主體指標(biāo)達(dá)到25 項(xiàng)。隨著我國(guó)逐步與國(guó)際環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相接軌，國(guó)內(nèi)研究也逐漸走向正軌。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，使整體環(huán)境投入和產(chǎn)出保持不變，兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，因此環(huán)境績(jī)效指數(shù)成為評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理措施的有效手段。

3 結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族的永續(xù)發(fā)展，人們要深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)決打好大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。近年來(lái)，我國(guó)大氣污染防治工作已經(jīng)取得顯著成效，很多城市霧霾天氣明顯減少。為了進(jìn)一步治理大氣污染，人們要不斷創(chuàng)新城市大氣環(huán)境治理模式，完善城市大氣環(huán)境治理考核機(jī)制，優(yōu)化環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度。