常州市失獨老人養(yǎng)老現(xiàn)狀和對策探究

周 飛，陳培玨

(常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164)

失獨老人是指響應(yīng)計劃生育政策的獨身子女家庭中失去獨身子女的60歲以上人口，其家庭被稱為失獨家庭。這類家庭是國家生育政策調(diào)整時期需要重點關(guān)注的對象。失獨老人響應(yīng)國策，終身只生育一個孩子，承擔(dān)了家庭風(fēng)險。由于獨身子女的死亡、傷殘，失獨老人需要面對養(yǎng)老照料、生活保障、大病醫(yī)療、精神慰藉等多方困難，因此這一特殊群體的養(yǎng)老問題需要全社會的重視。

一、常州市失獨老人生活現(xiàn)狀

常州作為全國較早全面推行計劃生育的地區(qū)之一，獨身子女因意外或疾病死亡的家庭逐年增加。據(jù)初步統(tǒng)計，常州市現(xiàn)有失獨人口已逾3000名，每年以約15%的速度遞增。雖然常州市已經(jīng)針對失獨群體的出臺了一些政策，內(nèi)容包含經(jīng)濟補助、精神慰藉等方面，但是失獨家庭的養(yǎng)老依然困難重重。

（一）養(yǎng)老政策保障范圍狹小

《全國獨身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》中指出扶助對象應(yīng)同時符合以下條件：（1）1933年1月1日以后出生。（2）女方年滿49周歲。（3）只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女。（4）現(xiàn)無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）。常州市結(jié)合本市實際工作，要求扶助對象符合以下條件：在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間、自愿終身只生育一個孩子且領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》的夫妻、女方年滿49周歲。可以看出，對于失獨老人的扶助資格審核很嚴格，需要同時滿足多項條件才可以獲得相應(yīng)的補償。同時，扶助多注重經(jīng)濟層面，對于老人的精神層面的關(guān)注度較弱。

（二）心理空虛，精神養(yǎng)老匱乏

孩子是生命的延續(xù)，是父母的寄托，獨身子女的離世催毀了老人的精神支柱。失獨老人由于對子女的思念而導(dǎo)致不同程度的抑郁，多表現(xiàn)為封閉自我、沉默寡言、精神低迷；因看到別人家子女承歡膝下而傷感，從而減少人際交往，抵觸社會，不愿意融入社會。同時，養(yǎng)兒防老是中國傳統(tǒng)家庭觀念，“家和人興百福至、兒孫繞膝花滿堂”是老年人夢想中的晚年圖景，而獨生子女的死亡意味著“斷子絕孫、后繼無人”，老人自我難以接受無人送終，社會層面也是不認可的。

（三）婚姻關(guān)系惡化，家庭凝聚力下降

計劃生育的推行普及了三口之家的核心家庭，獨身子女成為家庭的關(guān)注點和凝聚力，獨身子女的離世導(dǎo)致家庭焦點消失，凝聚力下降。充當家庭關(guān)系調(diào)節(jié)器的獨身子女死亡后，“父——母——子女”三方關(guān)系變成“"父——母”雙方關(guān)系，一些家庭夫妻相互埋怨導(dǎo)致家庭矛盾升級，夫妻關(guān)系名存實亡。尤其女性失獨老人普遍年齡偏大，再生育機會要遠小于男性，承受更大的傷痛。

二、常州市失獨老人扶助措施

（一）較完備的扶助政策

常州市2016年發(fā)布的《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》（以下簡稱《意見》）中規(guī)定：女方年滿49周歲未滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標準分別為：每人每月400元、500元。自2016年起，年滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標準分別提高到：每人每月600元、700元。扶助金額隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)調(diào)整，有利于失獨老人更好適應(yīng)當?shù)厣?。年滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象，納入特困人員供養(yǎng)范圍。對計劃生育特殊困難家庭遭遇意外事件、重大疾病及其他原因生活出現(xiàn)困難的，可申請臨時救助。

（二）較完善的智慧養(yǎng)老體系

按照“政府搭臺、社會參與、市場運作、服務(wù)外包、惠及百姓”的思路，常州市政府、鐘樓區(qū)政府構(gòu)建了12349為老便民公益服務(wù)平臺。2015年與該市電商聯(lián)手，探索政府向電商購買公共服務(wù)模式，整合線下服務(wù)企業(yè)，推進“互聯(lián)網(wǎng)＋養(yǎng)老”進程。服務(wù)內(nèi)容包含便民服務(wù)，居家養(yǎng)老、為老機構(gòu)、為老用品、長者育樂、長者旅游、長者咨詢等，涵蓋老年生活的方方面面。

“互聯(lián)網(wǎng)+”為智慧養(yǎng)老的實現(xiàn)提供了技術(shù)的支撐，通過線上信息智能化處理和線下服務(wù)監(jiān)管執(zhí)行的無縫銜接，有效整合了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及社會養(yǎng)老存量資源，同時通過市場化運營發(fā)揮最大綜合效益，為老年人提供多元化、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）較高的自救互助意識

對于失獨者的救助應(yīng)采取普遍性和選擇性相結(jié)合的原則，實施差別救助。同時，根據(jù)年齡和健康情況進行分層次服務(wù)。2015年，常州市以覆蓋全市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為依托開展“鄰里守護”工程，鼓勵身體健康的老年人加入志愿者隊伍，為空巢老人、獨居老人、子女無能力的老年人提供志愿服務(wù)。目前，在社區(qū)培育組建具有奉獻精神的志愿者隊伍已有700多名，通過“時間銀行志愿管理”系統(tǒng)，協(xié)助社區(qū)以志愿者自治化管理開展鄰里守護、精神慰藉、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)共治建設(shè)等服務(wù)，內(nèi)容涉及社區(qū)文化教育、社區(qū)志愿互助、社區(qū)健康服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、社會公眾服務(wù)，并制定出一套標準化可復(fù)制的服務(wù)模式。

2018年志愿服務(wù)時間已經(jīng)全部對接錄入“中國志愿服務(wù)網(wǎng)”。當志愿者自己需要相關(guān)服務(wù)時，可以從中支取同等時間額度的服務(wù)?，F(xiàn)推出的“時間銀行3.0版本”，通過“移動互聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈”技術(shù)設(shè)計研發(fā)，實現(xiàn)“低齡存時間、高齡取服務(wù)”“異地轉(zhuǎn)存、支取、轉(zhuǎn)贈服務(wù)”等，為失獨老人的養(yǎng)老開辟了新的途徑。

三、常州市失獨老人扶助對策分析

失獨家庭的養(yǎng)老需求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟物質(zhì)、生活照料、精神慰藉三個方面，僅依靠政府無法滿足其所有需求，應(yīng)積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動公益組織等社會力量，提高個人自救互助意識，構(gòu)建全方位的養(yǎng)老保障體系。

（一）完善救助政策，擴大保障范圍

首先，《全國獨身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》中指出的條件過于苛刻，應(yīng)當適當降低扶助門檻，例如把“未滿49周歲喪失生育能力的已婚已育女性”也納入扶助范圍。

其次，政府要根據(jù)失獨老人的實際需求制定相應(yīng)制度、簡化相關(guān)辦理手續(xù)。例如，對于需要住院手術(shù)治療的失獨老人取消子女簽字許可，改為直系親屬簽字許可；對于想入住養(yǎng)老機構(gòu)的失獨老人，免除子女擔(dān)保的規(guī)定，改為直系親屬或所住地居（村）民委員會擔(dān)保；對于有意愿收養(yǎng)子女的失獨老人，放寬條件，出臺特殊的收養(yǎng)政策；針對《繼承法》對于遺贈撫養(yǎng)協(xié)議要求撫養(yǎng)主體必須是法定繼承人以外的規(guī)定，可以細化為失獨老人與旁系血親或者所在居（村）民委員會簽訂相關(guān)協(xié)議，由旁系血親或者所在居（村）民委員會承擔(dān)老人的生養(yǎng)死葬，老人離世后將個人所有合法財產(chǎn)贈送給撫養(yǎng)人。

此外，對于失獨老人，可以由政府出資購買意外、醫(yī)療等相關(guān)保險；鼓勵企業(yè)為獨生子女家庭購買附加商業(yè)保險；可以建立獨身子女死亡保險，為失獨家庭分擔(dān)相關(guān)風(fēng)險。

（二）發(fā)揮市場調(diào)節(jié)，發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)

針對失獨老人經(jīng)濟、生活、精神三方面的需求，可以引入以房養(yǎng)老、長期護理保險等創(chuàng)新性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。

1.以房養(yǎng)老。隨著2018年銀保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于擴大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險開展范圍的通知》，將該保險擴大到全國范圍開展。以房養(yǎng)老指擁有房屋完全產(chǎn)權(quán)的老年人，將其房產(chǎn)抵押給保險公司，繼續(xù)擁有房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權(quán)人同意的處置權(quán)，并按照約定條件領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故；老人身故后，保險公司獲得抵押房產(chǎn)處置權(quán)，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險相關(guān)費用。

作為一種創(chuàng)新的養(yǎng)老方式，以房養(yǎng)老在一定程度上解決了失獨老人經(jīng)濟來源問題，位老年人提供了新的養(yǎng)老解決方案；同時,失獨老人沒有子女繼承房產(chǎn)，不存在遺產(chǎn)分配的問題，增加了實施的可行性。

2.長期護理保險。隨著2016年《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》下發(fā)，通過全國15個城市兩年來的試點運行，在籌資機制、服務(wù)項目清單、費用報銷標準方面基本確定了政策框架。常州市可以借鑒相關(guān)城市成功經(jīng)驗，結(jié)合本市實際情況用社會保險和商業(yè)保險相結(jié)合的方式將失獨群體納入保障范圍。具體如下：（1）擴大參保對象?？梢詫⑹И毴后w納入長期護理保險對象范圍，不要求年齡一定要60歲；（2）參加職工醫(yī)?；蚓用襻t(yī)保人可自愿申請參加長期護理保險；（3）資金由個人負擔(dān)部分，從職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金中調(diào)劑部分資金，同時政府財政給予補貼；（4）建立評估機制，根據(jù)評估等級享受相關(guān)服務(wù)；（5）稅收優(yōu)惠政策的支持。減免保險公司經(jīng)營長期護理保險業(yè)務(wù)的營業(yè)稅和所得稅，個人或企業(yè)購買相關(guān)保險可以稅前列支等。

服務(wù)內(nèi)容以上海為例，長期護理險提供社區(qū)居家照護、養(yǎng)老機構(gòu)照護、住院醫(yī)療照護，其中居家照護包括但不限于清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護、康復(fù)照護及清潔消毒等項目，需要具有專業(yè)素養(yǎng)的護理服務(wù)人員和團隊作為保障。常州市可以鼓勵高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，培育一批專業(yè)養(yǎng)老護理員；政府聯(lián)合學(xué)校面向社會閑置人員開設(shè)養(yǎng)老照護基礎(chǔ)技能班，通過考核后發(fā)放相關(guān)職業(yè)資格證書，持證可以上崗；針對已經(jīng)從事養(yǎng)老照護的一線護工和中高層管理人員，開設(shè)強化班，提升技能水平、提高養(yǎng)老服務(wù)理念；基礎(chǔ)照護扶助機構(gòu)安置在社區(qū)，由社區(qū)進行統(tǒng)一管理。只有優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老護理服務(wù)為支撐，才能保障長期護理保險的有效運行。

綜上所述，失獨群體的養(yǎng)老問題是社會發(fā)展的一大挑戰(zhàn)，需要調(diào)動社會力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會多方參與的扶助體系，從經(jīng)濟物質(zhì)、生活照護、精神慰藉等方面對失獨家庭進行開展救助，提高失獨老人自救互助意識，最終實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所安。