西部地區(qū)污染防治攻堅工作對策探析

邢景敏 張后輝

（甘肅省生態(tài)環(huán)境工程評估中心 甘肅蘭州 730030）

引言

2018 年的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記對打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出重大部署，為建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。西部地區(qū)污染防治攻堅工作要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決人民群眾反映強(qiáng)烈的、突出的、迫切需解決的生態(tài)環(huán)境問題為重點，以防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為底線，扎實推進(jìn)工作進(jìn)程。

1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)概況

西部地區(qū)生態(tài)戰(zhàn)略位置重要，區(qū)域自然生態(tài)類型相對復(fù)雜和脆弱，生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境承載能力弱，據(jù)統(tǒng)計西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的面積約占全國生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)面積的82%[1]。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，而區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在密不可分的關(guān)系。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計結(jié)果，西部地區(qū)2018 年末農(nóng)村貧困人口為916 萬人，約占全國農(nóng)村貧困人口的55.18%。其中大部分貧困人口位于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，貧困人口集中區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)有著高度的一致性，表明區(qū)域脆弱生態(tài)環(huán)境是西部貧困首因[2]。污染防治工作是解決西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化問題、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展以及確保2020 年脫貧攻堅目標(biāo)順利完成的重要手段，并為全面建成小康社會提供生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)保障。

2 存在的主要困難

2.1 生態(tài)文明思想有待加強(qiáng)

污染防治攻堅工作最重要的是生態(tài)文明思想保障，正確的思想引領(lǐng)才能確保工作順著正確方向順利開展。但部分地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)還是存在“先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，再保護(hù)環(huán)境”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是對立的”等讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的環(huán)保理念。部分政府工作人員對生態(tài)文明思想認(rèn)識不統(tǒng)一，對新出臺施行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策學(xué)習(xí)不足、把握不準(zhǔn)，依法行政水平不高。甚至部分人員出現(xiàn)畏難情緒，視環(huán)境崗位為“高?！睄徫?，萌生逃避工作崗位的想法。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)保意識不高，甚至缺乏環(huán)保意識，導(dǎo)致環(huán)保主體責(zé)任落實不力。公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識不強(qiáng)、情緒不高，生態(tài)文明思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上新形勢的發(fā)展。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系需要不斷完善

一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系不完善，配套體系建設(shè)不及時、不協(xié)調(diào)，不能有效保障污染防治。例如，我國西部地方環(huán)境立法建設(shè)存在嚴(yán)重的不平衡，甘肅、寧夏和新疆等地的環(huán)境立法數(shù)量比廣東少，僅占廣東的一半左右[3]；部分地區(qū)大氣、水、土壤和固體廢物污染防治條例等地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)迫切需要制定或改進(jìn)；在一些地區(qū)，粉塵污染、餐飲油煙污染、機(jī)動車污染等問題沒有配套的法律法規(guī)，或者由于權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致多頭執(zhí)法或推諉，嚴(yán)重制約了環(huán)境執(zhí)法效益的提高；部分企業(yè)尤其是小微企業(yè)沒有建立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制，無法保障環(huán)境保護(hù)工作有效開展，容易對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

2.3 環(huán)保隊伍建設(shè)嚴(yán)重不足

隊伍保障是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵，而實際中存在環(huán)保隊伍建設(shè)嚴(yán)重不足的問題。一是環(huán)境保護(hù)工作人員編制嚴(yán)重不足且配置“倒三角”問題突出，越往基層工作人員越少，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一級的基層生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)缺失甚至空白，且往往一人對接上級多個部門，嚴(yán)重制約了工作效能。環(huán)保機(jī)構(gòu)改革后，部分職能從其他部門調(diào)整至環(huán)境部門，但存在人員與編制未同時進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)象。二是基層環(huán)境保護(hù)工作人員專業(yè)化程度不高，未受過全面系統(tǒng)地業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)知識。

2.4 污染防治技術(shù)保障不足

西部地區(qū)污染治理起步相對較晚，區(qū)域內(nèi)大中專院校、科研院所從事污染防治研究的人員較少，環(huán)境咨詢決策機(jī)制尚未全面建立，無法提供有力的技術(shù)支撐。部分區(qū)域環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)滯后，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)尚未建成，監(jiān)察執(zhí)法裝備遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)法需要。部分第三方咨詢、監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力不強(qiáng)、技術(shù)水平不高，缺乏滿足優(yōu)質(zhì)環(huán)保服務(wù)需求的責(zé)任感。

2.5 環(huán)保資金保障投入不足

首先，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，環(huán)境保護(hù)和治理投資僅占GDP的1.0%～1.5%，而在這一數(shù)值范圍下的環(huán)境狀況僅能得到初步遏制[4]，污染防治攻堅配套資金缺口大。二是在現(xiàn)有事權(quán)和財權(quán)劃分格局下，尚未建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，各地方生態(tài)環(huán)境治理投入和利益損失得不到必要的補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有待完善。三是部分企業(yè)環(huán)保投入主動性不強(qiáng)、投入力度不足，環(huán)保人員嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致環(huán)境管理缺位和環(huán)保主體責(zé)任缺失。

2.6 其它方面

西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善空間逐年變小，受能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式及生態(tài)環(huán)境脆弱等因素制約，污染防治攻堅工作任重道遠(yuǎn)。部分地區(qū)長期積累的環(huán)境風(fēng)險隱患仍然突出，尤其是老礦區(qū)、老企業(yè)環(huán)境風(fēng)險問題雖經(jīng)多年治理，但尚未徹底解決。大部分地區(qū)政府、企業(yè)、公眾三方互動不夠，存在環(huán)境宣傳工作力度不夠、政府信息公開不規(guī)范、企業(yè)環(huán)境信息披露不足、群眾獲得信息渠道不暢、公眾參與動力和能力不足等困難，三方互動平臺亟待建設(shè)與完善。

3 主要對策

從政府、企業(yè)、公眾等三個層次進(jìn)行探析，提出政府、企業(yè)、公眾共同治理的對策建議，共同推進(jìn)落實污染防治攻堅工作。

3.1 落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化政府的引導(dǎo)作用

一是加強(qiáng)黨對污染防治攻堅工作的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)生態(tài)文明總體設(shè)計、組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌處理重大生態(tài)環(huán)境問題，引導(dǎo)、促進(jìn)、協(xié)調(diào)、督促各地區(qū)各部門嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策措施。各相關(guān)部門切實加強(qiáng)污染防治攻堅工作調(diào)度，及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)解決各類突出矛盾和問題。

二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)和實施。有序制定和修訂環(huán)境保護(hù)、污染防治等地方性法規(guī)，制修訂出具有地方特色的可行性法規(guī)。盡快出臺環(huán)境保護(hù)盡職免責(zé)機(jī)制，避免環(huán)境保護(hù)工作人員“流血流汗又流淚”。盡快完成“三線一單”編制工作，開展生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測預(yù)警與評估考核。重點抓好建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度、突發(fā)環(huán)境事件政府應(yīng)急處置儲備金制度、環(huán)境風(fēng)險管控清單，充分發(fā)揮財政支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。

三是提升服務(wù)效能，助推高質(zhì)量發(fā)展。加強(qiáng)相關(guān)部門協(xié)調(diào)對接，建議政府部門成立“大環(huán)保聯(lián)合機(jī)構(gòu)”（由環(huán)境保護(hù)有關(guān)部門的重要人員聯(lián)合組建的協(xié)調(diào)各部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的組織），跟蹤、對接、研究、協(xié)調(diào)項目落地的各項環(huán)境限制性因素，避免投資失誤。積極引導(dǎo)、支持鼓勵企業(yè)主動參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，制定實施支持民營企業(yè)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境政策舉措，幫助企業(yè)制定和實施環(huán)境治理解決方案；實行環(huán)境行政處罰事前提示、事中指導(dǎo)、事后回訪制度，加快區(qū)域重點行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。嚴(yán)格生態(tài)空間管控，強(qiáng)化生態(tài)紅線、各類自然保護(hù)地監(jiān)管，守住綠水青山。

四是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理，維護(hù)環(huán)境秩序，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法行為，為企業(yè)創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境。認(rèn)真吸取各級環(huán)保督察經(jīng)驗教訓(xùn)，全面督查各地區(qū)推進(jìn)污染防治攻堅工作情況，及時公開相關(guān)信息情況。完善促進(jìn)企業(yè)提高治污水平的正向激勵機(jī)制，給予有限環(huán)保補(bǔ)助資金、有限辦理環(huán)保行政許可等優(yōu)惠政策。建立環(huán)境管控差別化機(jī)制，對國內(nèi)污染控制水平領(lǐng)先、達(dá)到超低排放限值的企業(yè)或生產(chǎn)線，免于執(zhí)行錯峰生產(chǎn)、應(yīng)急停產(chǎn)等控制措施，并將相關(guān)名單向社會公開，接受社會監(jiān)督；對建設(shè)項目在限期內(nèi)主動發(fā)現(xiàn)環(huán)境隱患，按照標(biāo)準(zhǔn)完成對環(huán)境隱患的控制和生態(tài)修復(fù)的，從輕處罰或者依法免除處罰。

3.2 踐行綠色發(fā)展理念，落實企業(yè)生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任

一是完善環(huán)境保護(hù)機(jī)制，自覺接受監(jiān)督。企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)全面負(fù)責(zé)本單位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，建立健全環(huán)境保護(hù)機(jī)制，不斷改進(jìn)和完善污染防治措施和設(shè)施，定期向當(dāng)?shù)卣蜕鷳B(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行報告。加強(qiáng)對環(huán)保設(shè)施運行的日常檢查，并及時整改。主動接受生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督檢查、調(diào)查取證工作，如實反映情況并配合現(xiàn)場檢查活動，對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題及時整改到位。

二是遵紀(jì)守法。企業(yè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體和重要參與者，企業(yè)負(fù)責(zé)人必須增強(qiáng)守法意識，切實承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任和社會責(zé)任，把遵紀(jì)守法作為企業(yè)生存發(fā)展的底線、紅線。積極改進(jìn)生產(chǎn)工藝，加大環(huán)境治理力度。造成生態(tài)環(huán)境污染和破壞的，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三是不斷提高企業(yè)環(huán)境管理水平。加大環(huán)境保護(hù)投入，不斷提升環(huán)保設(shè)施處理效率，視情況開展自行監(jiān)測或委托第三方開展監(jiān)測。組建環(huán)境應(yīng)急救援隊伍和應(yīng)急物資，提升環(huán)境應(yīng)急救援處置能力。通過培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)媒體、電視、宣傳冊等途徑，增強(qiáng)企業(yè)職工保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感。

3.3 采取多種形式加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，發(fā)揮全民優(yōu)勢，加強(qiáng)社會監(jiān)督

重視報刊、雜志、電視、電梯廣告等傳統(tǒng)媒體，定期投放環(huán)境保護(hù)公益廣告，探索微博、微信公眾號等新媒體渠道，推動環(huán)境專業(yè)媒體和新媒體融合發(fā)展。探索施行實名投訴或建議經(jīng)采納后獎勵和保護(hù)政策，引導(dǎo)公眾提高投訴或建議的質(zhì)量。鼓勵符合條件的環(huán)境保護(hù)社會組織依法對污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為開展公益訴訟，推進(jìn)環(huán)境損害案件按照司法程序解決。

結(jié)語

2019 年是污染防治攻堅戰(zhàn)的攻堅年和關(guān)鍵年，雖然還存在許多關(guān)鍵問題需要解決，但隨著政府不斷加強(qiáng)引導(dǎo)、企業(yè)不斷加大投入、公眾不斷提高參與力度以及三方公治機(jī)制的建立及完善，必將推動污染防治攻堅工作有序推進(jìn)，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。