論我國環(huán)境公益訴訟的問題與完善路徑

潘曉濱 王志國 劉 蔚

（1天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222 2中交天津航道局有限公司市場投資事業(yè)部 天津 300461）

1 我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境與自然資源的重要手段之一，公益訴訟的主體包括了公民、法人社團(tuán)或其他類型社會組織，這些主體在面對生態(tài)環(huán)境破壞或自然資源不合理利用的情形下，出于社會公共利益保護(hù)的需要，憑借自身原告身份向法院提起訴訟，從而達(dá)到對危害環(huán)境的行為進(jìn)行制止，并實(shí)現(xiàn)自身環(huán)境利益。環(huán)境公益訴訟開創(chuàng)于美國，以公民訴訟制度進(jìn)行環(huán)境公益訴訟保護(hù)生態(tài)環(huán)境及公共環(huán)境利益，任何人都可以對違反法律規(guī)定污染防治義務(wù)的提起訴訟。我國環(huán)境公益訴訟在本世紀(jì)初逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來，在我國環(huán)保法與相關(guān)訴訟法修訂后，環(huán)境公益訴訟進(jìn)入到快進(jìn)階段，環(huán)境保護(hù)社會組織、檢察院針對污染企業(yè)以及相關(guān)政府部門提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟數(shù)量與日俱增。

與普通的侵權(quán)類訴訟不同，環(huán)境公益訴訟往往具有特殊目的性，即保護(hù)國家和社會公眾的環(huán)境利益，與此相對應(yīng)，一般情況下提起普通民事訴訟和行政訴訟則是為了維護(hù)被侵權(quán)人自身權(quán)益。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟發(fā)起人可以是國家機(jī)關(guān)、社會組織以及企事業(yè)單位，但這些主體不一定是與案件有直接的利害關(guān)系，為了維護(hù)社會公眾的環(huán)境利益，任何主體都能夠向相關(guān)侵害人提起訴訟。

2 我國環(huán)境公益訴訟所面臨的問題

第一，訴訟主體受限

在我國，環(huán)境公益訴訟之所以進(jìn)展緩慢是與法律規(guī)定原告主體資格息息相關(guān)。從2017年開始，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量逐漸下降。首先，我國對于環(huán)保組織作為公益訴訟的主體限制較多，根據(jù)2014新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定（第58條），針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞、以及其他損害社會公共利益的行為，相關(guān)符合資質(zhì)條件的社會組織都可以向法院提起訴訟，相關(guān)條件包括必須依法在設(shè)區(qū)市以上人民政府的民政部門進(jìn)行登記，并且須專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)滿五年以上且沒有違法記錄。據(jù)了解，2015年全國只有700多家環(huán)保組織，其中大部分都是政府部門的事業(yè)單位。但在社會中真正提起公益訴訟的大部分都是“草根”環(huán)保組織，提起公益訴訟的全國NGO組織只有30多家。目前，我國存在大量公益訴訟案件由于起訴主體的資格不符合法律規(guī)定而不被法院受理，從而導(dǎo)致這些環(huán)境公益權(quán)利得不到保障。

第二，成本高收益低

無論是經(jīng)濟(jì)成本還是時(shí)間成本，環(huán)境公益訴訟都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通訴訟，案件的訴訟費(fèi)往往是根據(jù)案件標(biāo)的額來確定，環(huán)境公益訴訟案件標(biāo)的額一般都較大，這只是經(jīng)濟(jì)成本中的一部分。庭辯雙方爭論最多的是鑒定評估問題，在環(huán)境鑒定費(fèi)用動輒幾十萬到上百萬。大幅度增加了環(huán)境公益訴訟案件的經(jīng)濟(jì)成本。環(huán)境公益訴訟案件還涉及原地取證、證據(jù)資格鑒定、評估等事項(xiàng)，并需要聘請專業(yè)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行，案件審理時(shí)往往過多耗費(fèi)時(shí)間成本。我們在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，民間環(huán)保組織通常都不會冒著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，輕易地向法院提起環(huán)境公益訴訟。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟案件一旦敗訴，起訴者所需要承擔(dān)的訴訟費(fèi)用數(shù)額太高，這樣的結(jié)果無疑對民間環(huán)保組織造成巨大的沖擊。

第三，專業(yè)技術(shù)人員缺乏

鑒于環(huán)境公益訴訟案件的公益性和技術(shù)性特點(diǎn)，很少有律師愿意投身公益訴訟，這種情況也導(dǎo)致了公益訴訟難度的提高。復(fù)合型法律人才的缺乏，讓包括收集證據(jù)等一系列具有技術(shù)性操作難度的環(huán)境公益訴訟顯得更加復(fù)雜。另一方面，只有擁有環(huán)境科學(xué)專業(yè)技術(shù)的人員，在環(huán)境公益訴訟案件處理過程中才能更加清楚了解環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的具體情況，對環(huán)境案件中的環(huán)境損失評估、污染物認(rèn)定、因果關(guān)系認(rèn)定、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等解決方案的提出，才能具備更強(qiáng)專業(yè)技術(shù)性和針對性。

第四，相關(guān)配套機(jī)制不完善

實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)一的鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，在案件審理過程中，出具的鑒定報(bào)告是否具有證據(jù)資格成為了環(huán)境公益訴訟的訴訟爭議焦點(diǎn)。在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人對環(huán)境損害鑒定結(jié)果發(fā)生爭議的情況大量存在，究其原因在于我國現(xiàn)有法律對環(huán)境損害鑒定評估的相關(guān)規(guī)定尚不能明確，目前也缺乏統(tǒng)一認(rèn)可的環(huán)境鑒定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)證據(jù)難以被法院采納。與環(huán)境損害相配套的評估機(jī)制不完善，制約著我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。我國尚沒有環(huán)境損害鑒定評估的專門法律作為基本依據(jù)，而且其他來自工業(yè)信息化、國土資源管理等職能部門業(yè)已存在的鑒定評估體系，則是保障本部門自身的需求，部門之間尚未構(gòu)成一套兼容并蓄、可以作為法院案件審理適用的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。

3 我國環(huán)境公益訴訟的完善路徑

第一，進(jìn)一步健全我國環(huán)境公益訴訟的本體制度

明確適格的訴訟主體是環(huán)境公益訴訟的重要前提。我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)境公益訴訟主體資格規(guī)定過于嚴(yán)苛，更為寬泛的訴訟主體在環(huán)境公益訴訟中顯得尤為必要。環(huán)境公益訴訟具有獨(dú)特的公益性質(zhì)，加上公民是國家數(shù)量最多，分布范圍最廣的監(jiān)督主體，我們應(yīng)當(dāng)讓公民獲得環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格。環(huán)境公益訴訟的另一個(gè)問題是訴訟費(fèi)用的分擔(dān)問題。訴訟費(fèi)是根據(jù)案件標(biāo)的額確定的，然而往往有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件的標(biāo)的額并不小，即便是標(biāo)的額不高，但是環(huán)境公益訴訟案件中還有鑒定費(fèi)用，鑒定費(fèi)在環(huán)境公益訴訟案件中的訴訟費(fèi)用中占較大比重。取證、鑒定、評估都需要大量費(fèi)用。由于我國尚未制定統(tǒng)一的鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，致使取證、鑒定、評估過程中都存在些許問題。因此，對于訴訟費(fèi)用可以基于環(huán)境公益訴訟案件的特殊性另行制定相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以確保環(huán)境公益訴訟案件的順利進(jìn)行。

第二，完善環(huán)境公益訴訟的相關(guān)配套機(jī)制

在環(huán)境公益訴訟的審判過程中，由于沒有統(tǒng)一的鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法官在案件相同的情形下做出截然不同的判決，導(dǎo)致判決不公的情形，致使司法的權(quán)威性遭受到質(zhì)疑。建立統(tǒng)一的具有系統(tǒng)操作性的鑒定評估機(jī)制，不僅可以節(jié)省大量的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，還能讓環(huán)境公益訴訟得到及時(shí)解決，同時(shí)也能為公益訴訟經(jīng)費(fèi)緊缺問題找到解決方案。對于環(huán)境公益訴訟案件的處理，同樣需要專業(yè)的鑒定人員、環(huán)保專家以及專業(yè)公益訴訟律師。加強(qiáng)對相關(guān)專業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高專業(yè)人員自身的法律道德修養(yǎng)，保證環(huán)境公益訴訟的正確發(fā)展方向，為環(huán)境公益訴訟提供良好的司法環(huán)境保障。政府可以組織定期的環(huán)境專業(yè)學(xué)習(xí)和定期培訓(xùn)，提高技術(shù)含量，增加相關(guān)專業(yè)人員數(shù)量。

第三，提高環(huán)境公益訴訟的公眾參與

環(huán)境保護(hù)要求我們每一個(gè)人都具有主人公意識，公民都能以主人公的姿態(tài)參與到公眾權(quán)益的保障過程中。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，在第53條中專門對公眾參與問題進(jìn)行了規(guī)定。公眾參與的有效實(shí)施更為重要，公眾參與保護(hù)環(huán)境過程的同時(shí)也對企業(yè)、單位、政府進(jìn)行全面的社會監(jiān)督，以此彌補(bǔ)公權(quán)監(jiān)督不足或出現(xiàn)漏洞的問題。只有同步推進(jìn)公眾參與和環(huán)境公益訴訟進(jìn)程，才能最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

結(jié)語

面對環(huán)境污染狀況日益嚴(yán)重以及傳統(tǒng)訴訟在環(huán)境保護(hù)上的軟弱無力，我國環(huán)境公益訴訟制度逐步建立起來，但也面臨著訴訟主體受限、訴訟成本效益偏低、配套機(jī)制不足、環(huán)境訴訟專業(yè)人員缺乏的被動局面。為此，我國環(huán)境公益訴訟制度的完善需要在擴(kuò)大適格主體范圍、健全磋商和司法鑒定等配置機(jī)制、提高公眾參與等方面不斷推進(jìn)。