環(huán)境規(guī)劃中的空間管制及對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)

鄭培楷

（佛山市南海區(qū)環(huán)境技術(shù)中心 廣東佛山 528200）

引言

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速推進(jìn)，城市中的環(huán)境問題日益突出。環(huán)境問題的根源在于城市開發(fā)強(qiáng)度過大，超出了環(huán)境的承載力。城市開發(fā)強(qiáng)度決定人口與經(jīng)濟(jì)要素的空間分布，進(jìn)而決定污染物的空間分布，換言之，也決定著城市環(huán)境問題的空間特征[1]?？臻g管制是從宏觀層面管控地域空間的一種形式，通過調(diào)節(jié)資源配置解決管控區(qū)域性、格局性的環(huán)境問題。因而，環(huán)境規(guī)劃中的空間管制可以形成生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、資源利用上限的格局，對(duì)環(huán)保工作的開展劃清了界線。有鑒于此，本文對(duì)環(huán)境規(guī)劃中的空間管制及對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)進(jìn)行了分析。

1 環(huán)境規(guī)劃中的空間管制

1.1 環(huán)境規(guī)劃中的空間管制現(xiàn)狀

目前，環(huán)境規(guī)劃中的空間管制主要以主體功能區(qū)環(huán)保政策、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定等形式存在。主體功能區(qū)劃在全國與省級(jí)層面開展，通過劃定“四區(qū)”引導(dǎo)分區(qū)開發(fā)，控制不同分區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度。此處“四區(qū)”是指優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。環(huán)境功能區(qū)劃是以水環(huán)境功能區(qū)劃、大氣環(huán)境功能區(qū)劃等單因素專項(xiàng)環(huán)境功能區(qū)劃為主，并在其要素范圍內(nèi)開展分區(qū)管控。生態(tài)功能區(qū)劃類似環(huán)境功能區(qū)劃。生態(tài)保護(hù)紅線劃定是廣東省在2005年首次提出的調(diào)控策略，2015年環(huán)保部印發(fā)《國家生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》（環(huán)發(fā)〔2015〕56號(hào)）為生態(tài)保護(hù)紅線劃定提供了技術(shù)依據(jù)。近些年來，各地在環(huán)境規(guī)劃空間管制方面開展了不少理論和實(shí)踐方面的探索，并取得一定成果，然而仍存在明顯不足，主要體現(xiàn)在：環(huán)境規(guī)劃中的空間管制與城市規(guī)劃中的空間管制融合不深，前者在手段、效力上明顯偏弱；環(huán)境規(guī)劃中的空間管制理論支持不足，關(guān)注點(diǎn)集中在生態(tài)空間的保護(hù)，而對(duì)環(huán)境承載力、環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注不夠；環(huán)境規(guī)劃中的空間管制綜合管理手段欠缺，政策系統(tǒng)性不足，管理要求與范圍界定不明確，所以難以全面落實(shí)到城市總體規(guī)劃中。因此，需要加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃中空間管制體系的構(gòu)建。

1.2 環(huán)境規(guī)劃中空間管制體系的構(gòu)建

在構(gòu)建環(huán)境規(guī)劃中空間管制體系時(shí)，通過具有空間約束力的環(huán)境要素搭建分類、分級(jí)管制架構(gòu)。在這個(gè)架構(gòu)中，環(huán)境管理制度、環(huán)境管理措施、環(huán)境管理手段將融合到架構(gòu)中，使之成為空間管制的基礎(chǔ)平臺(tái)。不同類型區(qū)域?qū)?shí)行不同的空間管制措施，例如為自然生態(tài)保護(hù)區(qū)劃定生態(tài)紅線，為城鎮(zhèn)區(qū)域劃定環(huán)境質(zhì)量紅線，為產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)劃定環(huán)境承載力上限等。環(huán)境規(guī)劃中空間管制體系與環(huán)境要素的銜接可借鑒城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中空間管制的經(jīng)驗(yàn)和做法，根據(jù)大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境管理的特點(diǎn)，構(gòu)建基于環(huán)境功能區(qū)的空間管制銜接體系。借鑒城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中空間區(qū)劃技術(shù)、空間區(qū)劃管理技術(shù)、空間區(qū)劃評(píng)估考核技術(shù)等技術(shù)方法和手段，構(gòu)建環(huán)境規(guī)劃中空間管制技術(shù)體系。借鑒城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中空間管制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，從自然資源和產(chǎn)業(yè)布局入手，制定管制區(qū)域分類、分級(jí)管理策略，細(xì)化空間管制各項(xiàng)實(shí)施管理機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境規(guī)劃中空間管制管理實(shí)施體系。上述三大體系的建立，為環(huán)境規(guī)劃中空間管制體系的建立、實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。例如生態(tài)環(huán)境空間管制體系的構(gòu)建，首先根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃定原則，建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，劃定水源1級(jí)保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園1級(jí)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、生態(tài)公園生態(tài)保育區(qū)、濕地公園保育區(qū)。接著制定生態(tài)紅線管理目標(biāo)及相應(yīng)的配套管理措施。然后劃定其他重要生態(tài)環(huán)境空間管制區(qū)，以構(gòu)建完整的生態(tài)安全格局。

2 環(huán)境規(guī)劃中的空間管制對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)

2.1 環(huán)境規(guī)劃中空間管制不足對(duì)環(huán)保工作的影響

過去，由于環(huán)境規(guī)劃空間特征不明顯，環(huán)保工作主要基于環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量進(jìn)行控制，即以工業(yè)“三廢”污染防治和環(huán)境綜合整治為核心的環(huán)境規(guī)劃。因?yàn)槿狈臻g管制區(qū)域的界定，環(huán)境規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展缺乏有效約束和引導(dǎo)，城市開發(fā)侵占生態(tài)空間，造成城市環(huán)境出現(xiàn)區(qū)域性和格局性的問題，包括：一是使生態(tài)系統(tǒng)破碎。例如長(zhǎng)三角、珠三角、京津翼地區(qū)，因?yàn)槿狈Νh(huán)境規(guī)劃空間管制措施，城鎮(zhèn)連片開發(fā)蠶食生態(tài)空間。這些地區(qū)發(fā)展以城市為中心，沿交通干線拓展，形成“城鎮(zhèn)包圍農(nóng)村”的格局，并使農(nóng)田、濕地、山林被分割得支離破碎。二是忽視城市風(fēng)場(chǎng)風(fēng)道格局。在城市“退二進(jìn)三”過程中，因?yàn)槿狈?duì)城市風(fēng)場(chǎng)風(fēng)道格局認(rèn)識(shí)和有效管制，使得工業(yè)廢氣排向城市的例子俯手可拾。例如宜昌化工園區(qū)建在中心城區(qū)主導(dǎo)風(fēng)向上游。三是?；方ㄔ陲嬎幢Ｗo(hù)區(qū)附近，影響城市飲用水安全[2]。上述問題一旦形成很難通過末端治理來改善，這些問題將長(zhǎng)期影響城市的生態(tài)環(huán)境，因此只有在環(huán)境規(guī)劃中落實(shí)空間管制才能有效解決這些問題。

2.2 環(huán)境規(guī)劃中空間管制對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)

隨著城市環(huán)境總體規(guī)劃的實(shí)施，以保障區(qū)域環(huán)境安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康為核心的環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)紅線劃定等工作的推進(jìn)，環(huán)境規(guī)劃中保護(hù)生態(tài)紅線、保護(hù)環(huán)境質(zhì)量底線、保護(hù)資源利用上限的空間管制格局才得以形成。從20年前的探索到近年來的不斷完善，空間管制技術(shù)漸趨成熟，并在對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)中發(fā)揮了顯著作用，現(xiàn)例舉如下：一是以空間管制為手段確定格局紅線及風(fēng)險(xiǎn)紅線，目的是保障城市基本生態(tài)格局不受到破壞。例如福州市環(huán)境規(guī)劃中確定了生態(tài)環(huán)境紅線、大氣環(huán)境紅線、水環(huán)境紅線、近岸海域紅線、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)紅線，由此限定了紅線內(nèi)區(qū)域的開發(fā)。二是根據(jù)環(huán)境功能分異特征劃定環(huán)境質(zhì)量基線，以提升環(huán)境規(guī)劃的價(jià)值。仍以福州市環(huán)境規(guī)劃為例，設(shè)定了自然生態(tài)保留區(qū)，生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)等及相應(yīng)的亞類區(qū)，從而為環(huán)境要素改善提供了差異性的路線。三是通過資源環(huán)境承載力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和人口聚集區(qū)域，也就是確定資源底線與排放上線。例如廣州市環(huán)境規(guī)劃中，以土地資源和水環(huán)境管理為出發(fā)點(diǎn)，分析資源底線，從而引導(dǎo)城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)布局，向資源環(huán)境承載力不敏感、承載力較強(qiáng)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，避免城市資源環(huán)境敏感區(qū)遭到破壞性開發(fā)。

2.3 環(huán)境規(guī)劃中空間管制模式的完善

環(huán)境規(guī)劃中有空間管制，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中同樣也存在空間管制，在實(shí)施過程中由于兩者目標(biāo)差異、規(guī)劃期限不同、在城市規(guī)劃體系中的地位差別，導(dǎo)致銜接困難。出路是多規(guī)融合，將環(huán)境規(guī)劃整合到城市規(guī)劃同一張底圖上，使空間數(shù)據(jù)共享和不同規(guī)劃有效銜接。

結(jié)語

空間管制愈來愈成為環(huán)境規(guī)劃中的重要手段和途徑，其對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)作用也不斷強(qiáng)化，但要使環(huán)境規(guī)劃中的空間管制發(fā)揮更高效的作用，環(huán)境規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃必須充分融合，這樣才能使環(huán)境規(guī)劃中的空間管制與城市規(guī)劃中的空間管制有效銜接并真正發(fā)揮出環(huán)境規(guī)劃的環(huán)境保障作用。