輸變電工程環(huán)境保護糾紛因素及應(yīng)對分析

李建澤 路 坦 吳仲超

（國網(wǎng)安徽省電力有限公司蚌埠供電公司 安徽蚌埠 23300）

引言

隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，電力需求特別是城市中心電力需求呈持續(xù)增長態(tài)勢。由于經(jīng)濟供電半徑的限制，110kV甚至以上電壓等級的輸變電工程進入人口密集區(qū)域成為必然。[1]由輸變電工程建設(shè)而引發(fā)的環(huán)境問題也日益成為公眾關(guān)注的熱點。特別是在我國部分地區(qū)，涉及輸變電工程的環(huán)保糾紛有逐年增長的趨勢，電網(wǎng)建設(shè)受阻、居民過度維權(quán)等現(xiàn)象時有發(fā)生，對輸變電工程的建設(shè)造成了不良影響。

輸變電工程環(huán)保糾紛的增加，不僅會直接影響工程的進度，更會導(dǎo)致環(huán)境保護主管部門對輸變電工程的建設(shè)采取更為嚴格的環(huán)保管理政策和技術(shù)標準，進而制約電網(wǎng)的發(fā)展。此外，環(huán)保糾紛的處理不當，也會產(chǎn)生不良的社會影響，損害電網(wǎng)企業(yè)形象。

因此，有必要對環(huán)保糾紛的產(chǎn)生原因及應(yīng)對措施展開分析和討論，為輸變電工程的順利建設(shè)與運營營造和諧環(huán)境。

1 糾紛因素分析

輸變電工程建設(shè)和運行過程中引發(fā)環(huán)保投訴的原因是多方面的，往往涉及國網(wǎng)公司、技術(shù)支撐單位、相關(guān)政府部門和公眾等多個方面，以下逐個進行分析：

1.1 輸變電工程本身

我國電力系統(tǒng)的電源工作頻率為50Hz，波長為6000km，屬于極低頻。其周圍的工頻電場和工頻磁場是相互獨立的。因此將輸變電設(shè)施周圍的電磁環(huán)境認為是電磁輻射并不合適，也容易造成公眾對電磁環(huán)境特性的誤解。但是，電磁環(huán)境具有“看不見、摸不著、聞不到”的特點，社會公眾對此缺乏全面、客觀的認識，甚至與核輻射混為一談。[2]

另一類問題是感應(yīng)電現(xiàn)象，尤其是高壓輸變電工程。例如在高壓輸電線路附近，雨天打傘時金屬手柄會麻手?？諝獬睗駮r，高壓輸電線路會發(fā)生電暈現(xiàn)象，并伴有輕微滋滋聲。這些現(xiàn)象會引起周圍居民的恐慌進而導(dǎo)致環(huán)保投訴甚至是糾紛。[3]

同時，部分輸變電工程存在破壞生態(tài)環(huán)境或者是擾民的現(xiàn)象，例如施工期忽視生態(tài)保護造成水土流失，運行期變電站低頻噪聲擾民等等，也會引來公眾不滿，招致投訴甚至糾紛。

1.2 電網(wǎng)運營企業(yè)環(huán)保管理有待加強

在輸變電工程規(guī)劃、施工、運營及相關(guān)環(huán)保手續(xù)辦理及糾紛處理過程中，電網(wǎng)企業(yè)起著核心作用。有的工程在規(guī)劃選址之初，未能合理避開特殊環(huán)境敏感區(qū)或居民集中區(qū)，設(shè)計施工階段未采用有利于環(huán)境保護的技術(shù)、材料、設(shè)備和施工工藝。有的企業(yè)沒有環(huán)保專員或者相關(guān)崗位工作人員頻繁更換，工作交接不到位，就很可能造成相關(guān)工作人員不能及時有效地梳理各個在建和已建項目的環(huán)保手續(xù)辦理情況，而且環(huán)保意識和糾紛處理水平有限。在糾紛發(fā)生時，面對公眾的投訴和詢問，既不能及時提供工程的相關(guān)技術(shù)文件和審批文件，又不能對公眾提出的問題給出合理的解釋，說的話不具公信力，導(dǎo)致糾紛無法解決甚至可能沖突加劇。

1.3 技術(shù)支撐單位服務(wù)不到位

輸變電工程中設(shè)計、施工、環(huán)評、驗收等各個環(huán)節(jié)都會有相關(guān)技術(shù)支撐單位來協(xié)助完成。支撐單位對環(huán)保工作的重視程度對工程的環(huán)境保護工作影響巨大。工程在設(shè)計過程中是否最大程度地避開了環(huán)境敏感區(qū)，設(shè)備選型是否考慮了環(huán)保需求，環(huán)境影響評價時是否認真調(diào)查了環(huán)境現(xiàn)狀和周邊敏感目標，驗收調(diào)查時是否對照核實了環(huán)評和批復(fù)的要求完成情況等等。技術(shù)支撐單位服務(wù)若出現(xiàn)疏忽，極易為工程埋下隱患，導(dǎo)致日后發(fā)生環(huán)保糾紛。

1.4 公眾的誤解和抵觸

當前，電磁環(huán)境與健康影響方面的信息并未得到廣泛宣傳，多數(shù)公眾并不能理解電磁場以及電磁波的特性。再加上少數(shù)媒體的惡意炒作或是非專業(yè)學(xué)者的曲解宣傳，加深了公眾對輸變電工程的誤解和抵觸，甚至把孩子升學(xué)率低、幼兒夭折作為“電磁輻射”的后果，信訪不斷。

此外，很多輸變電環(huán)保糾紛背后的真實原因，是部分居民以輸變電工程環(huán)境影響為借口，阻撓工程施工建設(shè)，以謀求自身經(jīng)濟利益。例如，在輸變電工程的建設(shè)過程中，存在地方政府或村委會有時未能及時履行沿線居民拆遷補償、安置等承諾，或工程沿線涉及居民對拆遷補償金額、安置條件不滿意等情況。此時，公眾可能會通過環(huán)保公眾參與環(huán)節(jié)進行投訴，滿足其他訴求。甚至存在一部分不在拆遷補償范圍內(nèi)的居民，也會提出無理要求，一旦得不到滿足就以環(huán)保為借口，對工程施工進行阻撓。另外一種情形，是一些居民擔心附近的輸變電設(shè)施會影響景觀或?qū)е伦约曳慨a(chǎn)貶值而反對工程建設(shè)。[4]

2 應(yīng)對分析

由以上分析可以看出，輸變電工程環(huán)保糾紛是一個復(fù)雜的社會問題，它涉及到電網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)支撐單位、公眾、管理部門等多個方面，要妥善處理此類糾紛，電網(wǎng)企業(yè)必須對輸變電工程環(huán)保問題高度重視，全程跟進，充分發(fā)揮項目管理主體作用，具體可以從以下幾個方面著手開展工作：

2.1 加強項目全過程環(huán)保管理工作

環(huán)保糾紛的解決思路，第一條就是從源頭入手，考慮如何避免糾紛的發(fā)生。首先要把環(huán)境保護的思想貫徹項目全過程，依據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)和技術(shù)標準，加強工程的可行性研究、初步設(shè)計、環(huán)境影響評價、施工建設(shè)、竣工驗收各階段的環(huán)保管理工作。在選址選線階段，充分考慮項目周圍及沿線的環(huán)境敏感目標，盡可能避讓；位于居民集中區(qū)的變電站盡量采用戶內(nèi)式布置，大大降低低頻噪音；在條件允許的情況下，適當增加導(dǎo)線與地面的距離，若是雙回路導(dǎo)線，則盡量采用逆相序架設(shè)，有效降低輸變電線路對地面電磁環(huán)境的影響；若無法避讓，跨越居民區(qū)的輸電線路可部分采用電纜敷設(shè)；優(yōu)化設(shè)備選型，充分考慮變電站運行期電磁及噪聲環(huán)境影響；施工期采用有利于環(huán)境保護的技術(shù)、材料、設(shè)備和施工工藝，避開雨季施工，禁止野蠻施工，不隨意碾壓道路亂砍亂伐，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞；施工結(jié)束后，及時恢復(fù)臨時用地，做好場地平整和植被恢復(fù)工作；及時進行項目環(huán)境影響評價和竣工驗收，嚴格實施環(huán)保措施，對發(fā)現(xiàn)的問題及時妥善處置。

2.2 重視環(huán)境監(jiān)理工作

隨著《關(guān)于進一步加強輸變電類建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管工作的通知》（環(huán)辦[2012]131號）的發(fā)布，輸變電工程環(huán)境監(jiān)理工作進入新的階段。通過設(shè)計、施工、運行階段全過程監(jiān)理工作的實施，特別是施工階段各項監(jiān)理方案的實施，能夠在保證工程的質(zhì)量同時，減少對周圍環(huán)境的影響。在施工階段，監(jiān)理人員需仔細核實工程環(huán)評報告和批復(fù)要求在實際工作中的落實情況，核查材料堆放場地周邊是否設(shè)置了臨時排水溝，施工過程中產(chǎn)生的泥漿和污水是否處置妥當，施工現(xiàn)場、散料堆場、運輸車輛是否采取了防塵、抑塵措施，施工開挖是否采取了分層開挖、分層堆放措施，是否采取了砌筑擋土墻、護坡等防止水土流失的工程措施，塔基區(qū)和牽張場、施工道路等區(qū)域在施工結(jié)束后是否進行了場地平整和復(fù)耕。

此外，環(huán)境監(jiān)理單位還需關(guān)注輸變電項目附近敏感點情況。線路跨越的房屋，線路架設(shè)高度是否滿足凈空高度的要求，敏感點處電磁環(huán)境是否符合標準要求。若工程前期和建設(shè)過程中出現(xiàn)了環(huán)保糾紛，更應(yīng)密切關(guān)注工程環(huán)保手續(xù)和糾紛處理情況，及時了解投訴者的問題解決情況并及時反饋。

2.3 建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制

隨著公眾對環(huán)保問題的日趨關(guān)注，電網(wǎng)企業(yè)環(huán)保專員的工作職責也日趨重大。有必要建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制，對該崗位的員工進行輸變電工程環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準、環(huán)保管理及科普知識等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，提升員工的環(huán)保意識和糾紛處理水平，進而組建一支既懂電網(wǎng)技術(shù)又懂環(huán)保、既有專業(yè)水平又能從容應(yīng)對復(fù)雜局面的環(huán)保專員隊伍。他們在平時工作中，能謹慎負責地辦理每個工程環(huán)保相關(guān)的手續(xù)，與相關(guān)技術(shù)支撐單位進行對接，將相關(guān)技術(shù)文件和審批文件梳理清楚，在發(fā)生糾紛時能冷靜面對，在崗位變化時，能將工程相關(guān)信息和文件及時交接，做到每個項目每個時間，沒有遺漏沒有亂賬。

2.4 加大科普宣傳重視風險溝通

在加強內(nèi)部管理培訓(xùn)的同時，需要進一步探索與管理部門、媒體和公眾的有效溝通渠道[5]，提高環(huán)保宣傳的有效性、針對性和科學(xué)性。供電企業(yè)依靠自身，可以發(fā)放宣傳手冊、制作科普視頻、開展科普講座、媒體廣告等方式普及輸變電設(shè)施電磁環(huán)境科學(xué)知識。主動向各級管理部門定期匯報，探索與主管部門建立輸變電糾紛的處理協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，爭取理解和信任。此外，必須依靠政府部門，特別是環(huán)保、衛(wèi)生等相關(guān)部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜蚁蚬姲l(fā)布正面且客觀的信息。同時加強網(wǎng)絡(luò)輿情的跟蹤，建立宣傳電磁環(huán)境科普知識的權(quán)威平臺，正面解答公眾提出的問題，逐步扭轉(zhuǎn)公眾的誤解。

在矛盾激化，即將或已經(jīng)發(fā)生糾紛時，需遵循成熟的風險溝通程序。此時，與受影響的公眾和組織之間建立對話是關(guān)鍵。而進行有效對話的幾大要素是：與利益相關(guān)人之間的咨詢、承認科學(xué)的不確定性、考慮各種選擇、公正透明的決策過程。在科學(xué)有效的溝通機制指導(dǎo)下，可有效平息矛盾，避免糾紛。而如果對話不能有效進行，則會導(dǎo)致信任流失、決策失誤、工期延誤和成本增加。

2.5 約束技術(shù)支撐單位

輸變電工程在可行性研究、初步設(shè)計、環(huán)境影響評價、施工建設(shè)、竣工驗收各階段都需要依靠技術(shù)支撐單位完成相應(yīng)工作，技術(shù)支撐單位工作過程中的專業(yè)性和責任心與項目的建設(shè)質(zhì)量和環(huán)境影響程度關(guān)系密切。近年來，技術(shù)咨詢單位的資質(zhì)限制越來越少，可以承接電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)工作的單位越來越多。但是市面上的單位技術(shù)水平各異，服務(wù)水平良莠不齊。在這種情況下，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)深刻意識到自身作為項目實施主體的角色和責任，謹慎挑選合作單位，嚴格把控服務(wù)質(zhì)量，確保環(huán)境保護的思想全程貫徹整個項目前期、中期和后期，落實到每個技術(shù)支撐單位的服務(wù)內(nèi)容。

2.6 建立電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫

根據(jù)以上分析可知，輸變電項目糾紛產(chǎn)生的一個重要原因是在該事件中涉及許多角色，立場需求不同卻難以順利溝通，有必要建立一個具有開放性、安全性、便捷性的電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫。目前，雖然一些省市已經(jīng)建立了電網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，但并未對公眾開放。隨著公眾環(huán)保意識的增強和電力行業(yè)建設(shè)的高速發(fā)展，公眾對居住環(huán)境的電磁環(huán)境越發(fā)關(guān)注，卻又沒有一個合理快捷的途徑去了解環(huán)境現(xiàn)狀，由此引發(fā)諸多環(huán)境糾紛。因此，可以對現(xiàn)有平臺進行完善，形成一個綜合性的平臺，除了對現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的輸變電項目環(huán)評管理、監(jiān)測管理、數(shù)據(jù)批量導(dǎo)入、基于地圖的位置檢索等功能進行升級完善之外，還需增加操作日志管理、用戶權(quán)限管理、移動智能終端等特色功能。這個系統(tǒng)對不同的用戶開放不同的權(quán)限，對電網(wǎng)公司員工它可以進行各輸變電項目的環(huán)保技術(shù)資料及監(jiān)測數(shù)據(jù)的系統(tǒng)管理以及應(yīng)對糾紛時的緊急調(diào)用，對環(huán)保部門它可以進行項目相關(guān)備案資料和自驗收數(shù)據(jù)資料的核查；對公眾它可以進行項目公開信息查詢。這個數(shù)據(jù)庫可以顯著提升電網(wǎng)環(huán)保數(shù)據(jù)資料的綜合管理水平，更能夠有效促進項目的信息溝通，樹立綠色電網(wǎng)的公眾形象。

結(jié)語

輸變電工程的環(huán)保糾紛若不予以重視和妥善解決，必然會嚴重影響工程的建設(shè)和電網(wǎng)的發(fā)展。防范和處理輸變電工程的環(huán)保投訴，一方面需要電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部建立健全的環(huán)保管理體系，建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制，嚴格把控技術(shù)支持單位服務(wù)質(zhì)量；另一方面需要加強對外科普宣傳，重視風險溝通。建議建立電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫，可同時優(yōu)化內(nèi)部環(huán)保管理水平，又能大大提高與公眾和管理部門的溝通效率和有效性。只有電網(wǎng)企業(yè)重視自身的責任和關(guān)鍵作用，重視輸變電工程的環(huán)境保護相關(guān)工作，加強事前、事中和事后的監(jiān)管工作，才能讓企業(yè)在面對糾紛時處于主動地位，積極有效地化解矛盾，促進電網(wǎng)建設(shè)和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。