安定區(qū)淤地壩工程安全運用管理現(xiàn)狀與對策

李繼忠

(定西市安定區(qū)水土保持局，甘肅 定西 743000)

甘肅省定西市安定區(qū)素有“蘭州門戶、甘肅咽喉”之稱，是古絲綢之路重鎮(zhèn)和今“一帶一路”重要節(jié)點城市，是中華民族黃河文明的重要發(fā)祥地之一，有“天下富庶無出隴右”之美譽。但近代以來，由于自然災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)亂紛爭迭起、無度毀林開荒和掠奪式開發(fā)等，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，水土流失嚴重，多年平均流失泥沙量達2 058萬t，使表層5.6 mm厚的肥土被剝蝕，養(yǎng)分流失，土地貧瘠，生產(chǎn)力水平低下，“無雨鬧旱災(zāi)，有雨成山洪”，長期陷入“十年九旱”“苦瘠甲于天下”之困境。

安定區(qū)屬隴中黃土丘陵溝壑蓄水保土區(qū)，境內(nèi)溝壑縱橫，梁峁起伏，支離破碎。系黃河流域祖厲河的發(fā)源地，總面積3 638.7 km2，其中水土流失面積3 306.2 km2，占總面積的91%。全區(qū)有大小溝道2 400余條，溝谷狹長，下切很深，水土流失嚴重。截至目前，全區(qū)建成各類淤地壩157座，其中骨干壩85座、中型壩35座、小型淤地壩37座，控制流域總面積496 km2，總庫容6 800萬m3，設(shè)計淤地面積300 hm2。

1 運行管理經(jīng)驗

安定區(qū)堅持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，從組織領(lǐng)導(dǎo)、人員組織、預(yù)案制訂、物資保證、制度建設(shè)等方面落實防汛責(zé)任，狠抓安全管理，確保各類淤地壩工程充分發(fā)揮作用。

1.1 全面實行行政首長負責(zé)制

責(zé)任落實是淤地壩安全管理的核心。多年來，安定區(qū)一直將淤地壩安全運行管理工作納入政府防汛管理體系，建立健全行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，成立“一把手”為組長的淤地壩防汛領(lǐng)導(dǎo)小組，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實防汛責(zé)任，有力地保障了淤地壩的安全運行。每年汛前的5月份，區(qū)政府都要組織召開全區(qū)防汛工作會議，認真分析防汛工作面臨的形勢，全面安排部署全年防汛工作的目標(biāo)和任務(wù)，與防汛成員單位簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，并實行“一票否決”專項考核機制。同時，在明確目標(biāo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照屬地管理的原則，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要與轄區(qū)村兩委延伸簽訂淤地壩管理和安全度汛責(zé)任書，細化量化管理指標(biāo)，明確防汛責(zé)任人、專職管護人員和管護職責(zé)，逐壩組建一支拿得出、能管用的防汛搶險隊伍。水保部門確定專人配備專用車輛定期不定期地巡回檢查，對全區(qū)所有骨干壩和中型壩明確了防汛行政責(zé)任人和技術(shù)負責(zé)人，并通過新聞媒體進行公示，全面接受社會監(jiān)督。全面落實安全生產(chǎn)管理制度，實行汛期24 h值班制度，強化汛情預(yù)警預(yù)報和災(zāi)情逐級報告制。區(qū)財政每年對每座骨干壩和中型壩列支300元用于日常管護和歲修，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過給管護人員適當(dāng)補貼及落實公益服務(wù)崗位扶貧優(yōu)惠政策，實現(xiàn)以補促管，保證淤地壩安全運行。通過實行目標(biāo)、責(zé)任、制度、人員和待遇五落實，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓、業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社具體抓，一級抓一級、層層抓落實的格局，推動了淤地壩防汛工作有序有力有效開展。

1.2 積極開展安全隱患大排查

為確保淤地壩安全運行和安全度汛，日常管護巡查和汛前汛中汛后大檢查是管護責(zé)任人和主管部門的重要職責(zé)，從人、物、技三方面重點開展“九查九看”。一查主體責(zé)任制落實情況，看領(lǐng)導(dǎo)、人員、隊伍的責(zé)任狀和承諾書是否落實，安排部署是否到位；二查庫區(qū)蓄水位高低，看是否存在超警戒水位運行情況；三查臥管開放多少，看能否保證安全泄洪能力；四查放水建筑物完好程度，看是否存在損壞、排水不暢情況；五查壩體不安全因素，看是否有裂縫、沖、陷、滲、漏等隱患；六查庫區(qū)人為活動，看是否存在不安全情況；七查預(yù)警預(yù)報工作，看碑、牌、樁、欄設(shè)置和標(biāo)語告知是否到位；八查物資準(zhǔn)備情況，看有無充分的防汛物資、設(shè)備保障；九查管護方式，看有無日常巡查記錄、臺賬和應(yīng)急處理措施。圍繞淤地壩責(zé)任制落實、安全隱患類型、水毀病險程度、工程運行狀況等內(nèi)容，組織技術(shù)人員對轄區(qū)內(nèi)淤地壩逐壩進行排查認定，力求排查率達到100%。在自查的基礎(chǔ)上，對發(fā)現(xiàn)的各類問題逐項逐條進行梳理分類，建立問題清單和臺賬，從責(zé)任劃分、隱患分類、整改方式、制度建立、物資準(zhǔn)備、管護運行等方面細化具體處理措施，制訂應(yīng)急排險避險預(yù)案，為及時開展工程修復(fù)和應(yīng)急處置工作提供第一手資料。

1.3 多方籌資除險加固保安全

近年來，安定區(qū)局部發(fā)生短歷時、頻率高、強降雨的情況明顯增加，成為汛期降雨過程的主要特征，加之降雨集中在7、8、9月三個月，防汛形勢非常嚴峻。通過排查發(fā)現(xiàn)，強降雨及凍脹等致使部分淤地壩時常出現(xiàn)不同程度的壩面水毀，并形成沖溝、滲漏和滑坡，特別是排水臥管堵塞、涵洞斷裂、進出水口不暢等，造成淤地壩病險隱患加重，影響行洪安全和壩體穩(wěn)定。針對這類問題，在逐壩編制應(yīng)急避險預(yù)案的基礎(chǔ)上，每年都要制訂本轄區(qū)淤地壩總體防汛應(yīng)急預(yù)案，從“防、搶、撤”三個方面落實應(yīng)急措施，保證一旦發(fā)生險情，能夠及時組織群眾轉(zhuǎn)移，最大程度地減輕災(zāi)害損失。同時，多方籌資對工程進行歲修大補?！笆濉逼陂g，全區(qū)共實施除險加固和應(yīng)急維修工程27座，搶險維修水毀工程23座?！笆濉币詠?，根據(jù)不安全程度，安定區(qū)有59座淤地壩被水利部和甘肅省水利廳復(fù)核認定為病險淤地壩，并通過加固壩體，增設(shè)溢洪洞(道)、排水渠等方式逐年開展除險加固。截至目前，按照輕重緩急的原則，已對23座工程高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量進行了除險加固，緩解了防洪壓力。同時，區(qū)、鄉(xiāng)、村都成立了淤地壩防汛應(yīng)急排險避險領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了骨干壩防汛應(yīng)急排險避險隊伍85支2 500多人，儲備了大量的塑料編織袋、排水管、抽水機等必需的搶險物資，還有群眾自備的鐵銑、架子車、農(nóng)用三輪車等，做到未雨綢繆，防患于未然。

1.4 強化安全意識教育全覆蓋

深入廣泛地宣傳安全生產(chǎn)法、防洪法、工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理條例等法律法規(guī)，以及中央和省、市、區(qū)各級政府及水利系統(tǒng)安全生產(chǎn)工作會議精神和具體要求，將淤地壩安全運行管理工作納入日常議事日程，借助會議、展覽、咨詢、文件、標(biāo)語、新媒體等多種形式，以“安全責(zé)任、重在落實”為主題，以“安全生產(chǎn)月”等行動契機，大力營造全社會重視、關(guān)心、支持水土保持安全生產(chǎn)工作的輿論氛圍。每年汛前，區(qū)政府都要對進一步做好淤地壩防汛安全工作作出專題安排和部署，區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)部門負責(zé)人經(jīng)常深入基層和工程一線指導(dǎo)工作，強化安全生產(chǎn)主體責(zé)任，大力解決工程安全隱患。水保部門定期或不定期地開展安全生產(chǎn)大檢查、大宣傳，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合印發(fā)由淤地壩附近村民簽名的防汛安全告知書，在學(xué)校、村莊和工程附近顯要位置張貼、刷寫了安全警示標(biāo)語，設(shè)立警示標(biāo)識，保證人畜通行安全。通過開展多種方式的安全宣傳教育活動，從每一個細小環(huán)節(jié)確保淤地壩防汛安全責(zé)任的落實、安全意識的樹立和安全措施的強化，把安全信息傳送到千家萬戶，為確保工程安全運行和人民群眾生命財產(chǎn)安全提供了重要支持。

2 安全運用短板

2.1 淤地壩管護責(zé)任體系還不健全

2000年以來，按照“抓大放小、先行試點”的原則，把部分骨干工程的使用權(quán)拍賣、承包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或村集體，以實現(xiàn)“以壩養(yǎng)壩，滾動發(fā)展”的目的，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和工程管理有機統(tǒng)一，達到責(zé)、權(quán)、利的有機結(jié)合。但由于效益不佳，“有人種地，無人管壩；收益歸個人，維修歸水保”的現(xiàn)象比較普遍。責(zé)任落實不力，嚴重影響了淤地壩的安全運行。

2.2 放水建筑物運用方式也不規(guī)范

管護人員對淤地壩運行管理的認知不深不透，存在著空庫運行、不攔不蓄就等同于工程安全的誤解，不按照淤地壩“滯洪排清”方式運行，而將臥管孔塞全部開啟或?qū)⑴P管下部孔塞部分一次性開啟，洪水泥沙敞泄，喪失了淤地壩緩洪、攔沙、淤地的功能。一旦突發(fā)洪水，臥管將無法控制水流，導(dǎo)致涵管帶壓運行而嚴重損壞，引發(fā)潰壩可能。

2.3 防汛和日常管理養(yǎng)護資金不足

全區(qū)大多淤地壩建于20世紀(jì)八九十年代，經(jīng)過多年的運行，庫容減小，排水設(shè)施凍脹破裂，抵御洪水的能力明顯減弱。淤地壩的日常養(yǎng)護國家沒有專項經(jīng)費，區(qū)財政雖每年對每座骨干壩落實防汛和管護經(jīng)費300元，但管護報酬低，管護人員積極性不高，日常養(yǎng)護不到位，致使出現(xiàn)上壩道路、壩體沖溝、鼠洞隨處可見，臥管孔塞嚴重缺失等問題。

2.4 病險老化各類隱患整治不到位

全區(qū)有120多座骨干壩和中小型工程成為不同程度病險壩。特別是59座下游有村莊、學(xué)校及道路等重要設(shè)施的骨干壩，直接威脅下游人民群眾生命財產(chǎn)及重要設(shè)施安全，安全隱患更為突出，需多渠道籌措資金高質(zhì)量除險加固，從根本上消除工程隱患。

2.5 工程建設(shè)與綠色發(fā)展不協(xié)調(diào)

安定區(qū)屬黃土丘陵溝壑區(qū)，具備建設(shè)淤地壩的地質(zhì)、土壤和水文條件。全區(qū)尚有30條小流域內(nèi)可規(guī)劃新建1 700多座淤地壩，有52條流域700 km2區(qū)域內(nèi)的侵蝕溝需要治理和開發(fā)，開發(fā)的現(xiàn)狀與綠色發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境整治及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求矛盾突出，防治水土流失的任務(wù)還非常艱巨。

3 管理對策

安定區(qū)已建成的大部分淤地壩起到了攔泥淤地滯洪的作用，減少了入黃泥沙，保障了生態(tài)安全，同時與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，解決了交通道路及牲畜飲水問題，部分工程也發(fā)揮了抗旱灌溉效益。但是，近年來各類淤地壩出現(xiàn)的老化、病險、損毀及隱患等問題也日益顯現(xiàn)，與人民群眾日益增長的美好生活需要不相適應(yīng)，重責(zé)任、補短板、強監(jiān)管的任務(wù)依然繁重。

一是要在健全責(zé)任體系上下功夫。要嚴格落實“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管，失職追責(zé)”的安全責(zé)任體系，明確主體責(zé)任，靠實黨政防汛責(zé)任人，健全防汛責(zé)任制。同時，逐壩落實行政、技術(shù)責(zé)任人和管護責(zé)任人，從防汛隊伍、安全措施、技術(shù)措施、物資儲備等方面抓落實，做到組織、責(zé)任、隊伍、措施、物資“五到位”。各轄區(qū)要加強聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)一指揮，嚴防死守，特別是加強重點隱患壩和三類病險淤地壩的巡查值守和預(yù)警預(yù)報預(yù)防工作。要與防汛、水文、氣象等相關(guān)部門加強溝通和協(xié)調(diào)，及時掌握雨情、汛情信息，制訂可行的處置方案。要完善防汛應(yīng)急預(yù)案，并適時進行應(yīng)急演練。要加強管護人員責(zé)任意識和淤地壩運行常識培訓(xùn)，大力提高管護水平。要落實淤地壩防汛檢查制度，做到汛前、汛期、汛后全面排查安全隱患，對各類問題分類登記造冊，建檔立卡，并制定切實可行的整改措施，明確責(zé)任，限期整改，做到對各類工程情況、病險類型、治理措施、責(zé)任劃分“四清楚”。主汛期前完成必要的應(yīng)急除險、防汛物資儲備和隊伍組建等工作，做到抓大不放小，落細落實，有備無患。

二是要在拓寬融資渠道上下功夫。資金缺乏是制約淤地壩安全運行的最大短板。2011年，中央一號文件中明確提出，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。財政部也明確要求，農(nóng)田水利建設(shè)資金專項用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，也可以用于上述農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護支出。2014年，甘肅省財政、發(fā)改、水利、人民銀行共同制定發(fā)布了《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》，水土保持補償費專項用于水土流失防治，主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被的建設(shè)和恢復(fù)治理。2018年，水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展水土保持工程建設(shè)以獎代補試點工作的指導(dǎo)意見》，旨在鼓勵和引導(dǎo)社會力量和水土流失區(qū)廣大群眾積極參與水土保持工程建設(shè)，創(chuàng)新水土保持工程建設(shè)管理和投入機制，充分發(fā)揮財政資金撬動作用，加快推進水土流失治理，并促進建后管護機制實現(xiàn)改革創(chuàng)新。這一系列政策的出臺，對有效解決淤地壩防汛管護和病險淤地壩除險加固資金籌措難的問題具有重要的指導(dǎo)意義，操作性很強。各級政府和部門要用好用活用足國家和地方投資政策，加大投入和融資力度，最大可能地支持水土流失嚴重地區(qū)開展淤地壩工程建設(shè)與管理，切實發(fā)揮水土保持在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)造滿足人民群眾美好生活需要的更加適宜的生產(chǎn)條件和優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。

三是要在創(chuàng)新監(jiān)管手段上下功夫。針對困擾淤地壩工程管理和安全運用存在的工程質(zhì)量監(jiān)管難、工程隱患除險難、安全責(zé)任落實難、綜合效益發(fā)揮難等問題，著眼于補短板，堅持問題導(dǎo)向，善于把“發(fā)現(xiàn)問題，認定問題，追究問責(zé)”各環(huán)節(jié)的“最嚴格”要求落到實處。要處理好淤地壩建設(shè)管理與安全運行的關(guān)系，抓好工程質(zhì)量安全監(jiān)管，堅持綠色發(fā)展理念，強化頂層設(shè)計，嚴格落實“三同時”制度，是防止安全事故、降低安全風(fēng)險的重要“法寶”，真正做到“建設(shè)單位負責(zé)，監(jiān)理單位控制，施工單位保證，政府監(jiān)督相結(jié)合”。要處理好工程安全運用和效益發(fā)揮的關(guān)系，創(chuàng)新管護機制，采取有效方式，充分運用監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)警預(yù)報、開發(fā)利用等手段，防、治、管、用綜合施策，提升淤地壩“以壩養(yǎng)壩”的能力，保證淤地壩安全規(guī)范高效運行。特別要積極探索新形勢下淤地壩工程產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“誰管護、誰開發(fā)、誰受益”的原則，采取承包、租賃、股份合作等方式，將淤地壩經(jīng)營權(quán)和管護運行責(zé)任移交給有經(jīng)營能力的公司或個人，搞活經(jīng)營權(quán)，發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)，拓寬淤地壩運行管護的路子，有效解決管護人員的報酬和管護維修經(jīng)費，使管護責(zé)任真正落到實處。逐步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律、責(zé)權(quán)利相對統(tǒng)一的淤地壩監(jiān)管新機制，使淤地壩運行管理步入良性發(fā)展軌道。