國家公園的生物多樣性保護(hù)

文 楊緯和

從國內(nèi)到全球，從設(shè)立之初的目的到設(shè)立之后的管理目標(biāo)，保護(hù)生物多樣性始終是國家公園最重要的職責(zé)之一。

建立自然保護(hù)地是一種被全世界廣泛認(rèn)可的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的有效方法。自然保護(hù)地是幾乎所有國家和國際自然保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，其設(shè)立是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，為物種生存提供庇護(hù)所。而良好的自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境系統(tǒng)，不僅可以為我們的生存直接提供各種原料或產(chǎn)品，例如食物、水、氧氣、木材等，而且在大尺度上具有保護(hù)生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、凈化污染、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、減輕災(zāi)害等功能，并為人類提供美學(xué)和文化等方面的享受。

為了保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，我國自1956年成立第一個自然保護(hù)地——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展，先后建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等十多種保護(hù)地類型，數(shù)量超過1萬處，面積約占我國陸地國土面積的18%，基本覆蓋了絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，使我國各類自然生態(tài)系統(tǒng)和大部分生物多樣性得到有效保護(hù)。

但是，我國原有的十多種保護(hù)地類型之間也存在著管理交叉重疊、生態(tài)系統(tǒng)碎片化等問題, 影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性。為了解決這些問題，2017年，黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。2019年6月26日，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）指出，“建立自然保護(hù)地目的是守護(hù)自然生態(tài)，保育自然資源，保護(hù)生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能……”。

在國際上，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）則將設(shè)立國家公園目的定義為“保護(hù)大尺度的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性”，因為“這些自然保護(hù)地提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、以及科研、教育、娛樂和參觀的機(jī)會”。

綜上可見，從國內(nèi)到全球，從設(shè)立之初的目的到設(shè)立之后的管理目標(biāo)，保護(hù)生物多樣性，始終是國家公園最重要的職責(zé)之一。而要保護(hù)好國家公園的生物多樣性，需要完善以下幾項工作。

制定系統(tǒng)化的生物多樣性保護(hù)方案

明確國家公園的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，并據(jù)此制定系統(tǒng)化的保護(hù)行動方案是開展保護(hù)工作的起點。首先，除了在建設(shè)之初便已經(jīng)確定的總體保護(hù)目標(biāo)、地理范圍以及功能分區(qū)之外，國家公園還需要明確具體的生物多樣性保護(hù)對象，例如具有重大社會、自然影響力的旗艦物種等。其次，要針對公園的管理對象和管理目標(biāo)配備專業(yè)的、具有不同知識和技能的人才隊伍，優(yōu)秀的人才隊伍是確保保護(hù)行動成功的根本。第三，要在全面的科研監(jiān)測基礎(chǔ)上，確定重點保護(hù)對象的生存力、關(guān)鍵威脅因子以及兩者之間的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)實施保護(hù)干預(yù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵利益相關(guān)方。第四，在前述各項工作基礎(chǔ)上，制定針對性的保護(hù)行動方案，方案應(yīng)不僅包含具體的、可衡量的目標(biāo)以及達(dá)成該目標(biāo)的方法和實施計劃，還應(yīng)包括評估保護(hù)行動成效的方法和計劃，以幫助保護(hù)團(tuán)隊持續(xù)完善保護(hù)方案。第五，按照保護(hù)行動方案的要求嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)和評估工作。第六，分析總結(jié)保護(hù)行動成果，調(diào)整保護(hù)方案并回到第四步，必要時甚至可以回到第一步，對重點保護(hù)對象進(jìn)行調(diào)整。事實上，應(yīng)該將整個保護(hù)行動視為一個循環(huán)往復(fù)的、不斷完善的適應(yīng)性過程。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系

執(zhí)法是打擊國家公園內(nèi)違法違規(guī)活動、保護(hù)生物多樣性的法律保障，《意見》亦要求“在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法”。自我國開展國家公園體制試點以來，三江源、東北虎豹、神農(nóng)架、錢江源等多個試點單位相繼成立了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，部分單位又各自出臺了管理規(guī)定，為規(guī)范國家公園的管理工作明確了責(zé)任主體和政策依據(jù)。但是，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)執(zhí)法中普遍面臨的一些挑戰(zhàn)，在國家公園中依然存在，例如執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏法律法規(guī)授權(quán)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與審批、監(jiān)管部門之間缺乏有效的對接機(jī)制，執(zhí)法能力欠缺等。針對上述問題，應(yīng)首先從立法層面為國家公園的保護(hù)管理提供法律保障，例如制定并頒布《自然保護(hù)地法》，做到有法可依，依法保護(hù)。二要從政策層面為跨部門綜合執(zhí)法創(chuàng)造條件，例如調(diào)整執(zhí)法權(quán)責(zé)分工、整合執(zhí)法隊伍。三要從制度層面明確界定綜合執(zhí)法部門與審批、監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)和分工關(guān)系。四要優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)執(zhí)法人員的理論和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。

梳理土地權(quán)屬及其利用方式

造成如今許多自然保護(hù)地內(nèi)人類活動屢禁不止、保護(hù)目標(biāo)無法實現(xiàn)的一個重要原因，是自然保護(hù)地內(nèi)大量合法存在的集體土地。由于錯綜復(fù)雜的社會、管理、歷史等原因，我國很多自然保護(hù)地在建立之初劃入了一定數(shù)量的集體土地，而以保護(hù)范圍大、生態(tài)過程完整著稱的國家公園，更是不可避免地將集體土地納入其中，例如總面積達(dá)1.49萬平方公里的東北虎豹國家公園，其包含的集體土地面積占8.59%，依賴這些土地生活的人口則超過6萬人，其中一部分集體土地甚至分布在東北虎的核心活動區(qū)域。對于這些集體土地，《土地管理法》依法保護(hù)村民在合法取得的土地上開展種養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，與自然保護(hù)類法律法規(guī)的要求相沖突，由此不僅造成自然保護(hù)相關(guān)的規(guī)定無法得到執(zhí)行，還會損害自然保護(hù)類法律法規(guī)的權(quán)威性。

針對上述問題，應(yīng)首先參照2018年《國家公園功能分區(qū)規(guī)范》的要求，協(xié)調(diào)考慮自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，對國家公園進(jìn)行功能區(qū)劃分。對于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)中存在的集體土地和居民，建議參考2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，深入研究國家公園的土地權(quán)屬關(guān)系及歷史變遷，確保當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏ㄍ恋貦?quán)益和后續(xù)生活來源均得到保障的前提下，借鑒國內(nèi)外處理自然保護(hù)地內(nèi)集體土地（或私有土地）的成功經(jīng)驗，通過征用、置換、流轉(zhuǎn)或土地信托等方式，取得集體土地的所有權(quán)或使用權(quán)，實現(xiàn)國家公園管理機(jī)構(gòu)對園內(nèi)人類活動的有效管控，降低人類活動對生物多樣性的干擾。

持續(xù)開展科學(xué)監(jiān)測與研究

要保護(hù)國家公園的生物多樣性，首先要對這里的生物多樣性資源及其所處環(huán)境開展持續(xù)的、科學(xué)的監(jiān)測和研究。監(jiān)測和研究工作并非終點，而是通往終點的途徑，它可以為我們提供生物多樣性資源的現(xiàn)狀及變化信息，確定其所遭受的威脅，了解人類對資源的認(rèn)知和利用，使我們能夠在對現(xiàn)狀深入了解和有效響應(yīng)的基礎(chǔ)上，做出科學(xué)有效的決策。

基于生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的監(jiān)測和研究工作可分為兩大類——生物多樣性監(jiān)測和人類活動（社會經(jīng)濟(jì)）監(jiān)測。前者既包括生物多樣性在三個層次（遺傳多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性）上的類別、數(shù)量、分布等特征及其時間變化等，也包括物種與物種之間以及物種與其環(huán)境之間的相互關(guān)系、生態(tài)系統(tǒng)的過程和功能等。研究上述問題，有助于我們更加深入地理解大自然自身的規(guī)律。例如在美國的黃石國家公園, 人們經(jīng)過長期研究發(fā)現(xiàn)：因為干擾和氣候變化，公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)在不斷變化中, 一些原來看似有破壞性的因素（如森林火災(zāi)），卻能增加生態(tài)系統(tǒng)的異質(zhì)性和對入侵的抵御能力。國家公園原定的目標(biāo)從而由保護(hù)自然或原始狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)過程。對人類活動的持續(xù)監(jiān)測對于生物多樣性保護(hù)同樣至關(guān)重要，我們可以借此更好地回答兩個問題：哪些人為因素會對生物多樣性造成影響？目前的保護(hù)措施能否有效平衡保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系？我們可以根據(jù)上述認(rèn)識調(diào)整保護(hù)措施，以便更好地實現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

為了進(jìn)行監(jiān)測，我們首先必須建立一個基線?；€提供了在監(jiān)測過程開始時的情況，之后開展的監(jiān)測工作則能夠顯示一段時間內(nèi)生物多樣性及其環(huán)境狀況相對于基線狀況發(fā)生的變化——不變、改善或惡化。然后我們需要選擇合適的指標(biāo)對未來變化進(jìn)行監(jiān)測，這些指標(biāo)必須代表與生物多樣性有關(guān)的目標(biāo)、威脅、影響以及對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)非常重要的條件。確定基線狀況并選擇合適的指標(biāo)后才可以開展長期監(jiān)測。監(jiān)測是對生物多樣性及其環(huán)境的反復(fù)觀測，旨在發(fā)現(xiàn)其在特征和健康度方面的變化跡象。監(jiān)測過程應(yīng)該是一個維持認(rèn)識與實踐的反饋循環(huán)，以便及時修正管理措施來應(yīng)對所發(fā)現(xiàn)的變化。

基于以往的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國對自然保護(hù)地的監(jiān)測和研究工作還存在一些不足，國家公園在開展相關(guān)工作時需努力改善這些不足：第一，監(jiān)測和研究工作應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)管理服務(wù)的，但是目前的工作更多被作為獨(dú)立的科研項目開展，在監(jiān)測指標(biāo)選擇和方法制定等方面，未能與管理工作有機(jī)結(jié)合；另外，監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析工作也沒有有效地跟上，未能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對管理的指導(dǎo)價值。第二，很多監(jiān)測和研究工作缺乏系統(tǒng)性和長期性，相關(guān)工作難以長期持續(xù)開展。第三，對自然資源的分布狀況監(jiān)測比較多，但是對威脅生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的因素監(jiān)測較少。

發(fā)揮社區(qū)參與保護(hù)的能動作用

我國的國家公園是以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域，其重要特點之一就是覆蓋面積大，區(qū)域內(nèi)社區(qū)眾多。國家公園的功能分區(qū)亦針對性地劃分為以保護(hù)為主要目標(biāo)的核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)，以及以合理利用為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)利用區(qū)和科普游憩區(qū)。

關(guān)于國家公園中的社區(qū)，如能有效調(diào)動，則能在幫助他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，促進(jìn)其利用自身特有的社會資源，彌補(bǔ)政府在保護(hù)工作中的不足，提高監(jiān)督效率，使其發(fā)展成為生物多樣性保護(hù)的重要力量，反之則可能成為生物多樣性的威脅因素。因此，首先應(yīng)明確社區(qū)在生物多樣性保護(hù)中的主體地位，依法保障社區(qū)自治及其參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。其次應(yīng)幫助社區(qū)建立保護(hù)工作協(xié)商機(jī)制，重大保護(hù)決策應(yīng)事先征詢社區(qū)居民意見。扶持社區(qū)建立保護(hù)組織，大力宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過協(xié)議保護(hù)以及其他多元化生態(tài)保護(hù)模式，引導(dǎo)社區(qū)居民在合理利用自然資源的同時，積極參與國家公園的生物多樣性保護(hù)工作。

調(diào)動社區(qū)參與生物多樣性保護(hù)的同時，還需要在保證社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的前提下，依法保障社區(qū)合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。首先，可以合理設(shè)置生態(tài)公益崗位，聘用社區(qū)居民參與保護(hù)管理，幫助其通過保護(hù)生物多樣性獲得經(jīng)濟(jì)收入；還可以鼓勵社區(qū)居民參與國家公園共建，引導(dǎo)其從事區(qū)內(nèi)衛(wèi)生保潔、環(huán)境教育、安保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、生態(tài)保護(hù)和監(jiān)測等工作。其次，加快社區(qū)交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、文化等公共事業(yè)的不斷完善，優(yōu)化社區(qū)利用自然資源的方式，全面提升社區(qū)發(fā)展的軟硬件實力，推動社區(qū)綜合發(fā)展。再次，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源、市場及國家相關(guān)扶持政策，制定社區(qū)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)和社區(qū)發(fā)展需求，適度發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色林業(yè)、生態(tài)旅游等環(huán)境友好型生態(tài)產(chǎn)業(yè)。