集權(quán)—放權(quán)—分權(quán)：我國體育場館治理模式演變歷程

盧 花，何元春

1 引言

體育場館是指通過政府財(cái)政撥款或通過其他途徑籌集資金興建的,以滿足運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)競賽和群眾健身娛樂等需要為目的的社會(huì)公有體育場和體育館及其附屬配套設(shè)施,它是實(shí)現(xiàn)我國體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件[1]。政策是國家進(jìn)行公共管理的工具或手段，而我國體育場館的建設(shè)和發(fā)展同樣離不開相關(guān)政策的指導(dǎo)和規(guī)范。建國以來，我國體育場館的治理呈現(xiàn)出歷史階段特點(diǎn)。

本研究從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集權(quán)到改革開放后的政府授權(quán)再到新時(shí)代政府分權(quán)共治，揭示我國體育場館政策變化的規(guī)律，為國有體育場館管理體制及運(yùn)營方式的優(yōu)化提供參考，以促進(jìn)體育場館運(yùn)行健康有序發(fā)展。

2 集權(quán)：1949—1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下體育場館統(tǒng)一管理階段

新中國成立之初，國家處于對(duì)舊社會(huì)進(jìn)行改造和新社會(huì)進(jìn)行建構(gòu)的特殊時(shí)期，對(duì)于各項(xiàng)工作，當(dāng)時(shí)所采取的策略是“在政治上實(shí)行“黨政合一”和“黨國合一”，在經(jīng)濟(jì)上把工商企業(yè)改造成國家控制，即所有民間組織要全部納入官方范圍。

2.1 體育場館建設(shè)的時(shí)代背景

建國之初，黨和國家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)行總體性控制，形成了國家“全能主義”的模式和由國家統(tǒng)一調(diào)控分配資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在行政手段方面，單位作為國家政權(quán)的一部分，直接承擔(dān)集聚資源和供給公共產(chǎn)品的職能，使國家權(quán)力通過單位這一中介實(shí)現(xiàn)對(duì)所有資源的再分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效調(diào)控[2]。就體育事業(yè)而言，在這一時(shí)期，毛澤東題詞的“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)、增強(qiáng)人民體質(zhì)”被作為國家責(zé)任，體育因此而被視為國家的一項(xiàng)公共事業(yè)，與其他行業(yè)一樣，是由國家統(tǒng)一計(jì)劃、實(shí)施和管理。當(dāng)時(shí)的體育場館作為國家開展體育工作的重要物質(zhì)載體，所有的公共體育場館都是由國家統(tǒng)一下?lián)芙?jīng)費(fèi)建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行，并為各級(jí)體育行政部門直屬的事業(yè)單位，實(shí)行統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)管的供給服務(wù)型的管理，開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)由體育行政部門下達(dá)。作為當(dāng)?shù)伢w育、文化和大型聚會(huì)的主要場所，各地體育場館的規(guī)模一般都在數(shù)萬平方米以上，即使部分縣級(jí)體育場，至少也能容納萬人以上、體育館則至少能容納數(shù)千人。比如北京工人體育場、首都體育館、武漢體育館、重慶市體育場、呼和浩特市人民體育場等。所建設(shè)的體育場館由于是以完全的計(jì)劃手段規(guī)劃興建的，其數(shù)量和規(guī)模在全國的分布較為均衡。

2.2 體育場館的政治工具性特點(diǎn)

這一時(shí)期，政府以強(qiáng)有力的行政手段興建體育場館是為鞏固政治時(shí)事所需。這個(gè)時(shí)期的體育場館具備如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是出資方。體育場館的唯一投資者是國家和政府，投資主要來源于財(cái)政撥款，私人和市場由于當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)體制，無法參與體育場館費(fèi)用的供給，因此體育場館的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全屬于國家。二是在管理體制和運(yùn)營模式。國家通過建立事業(yè)單位對(duì)體育場館的人、財(cái)、物進(jìn)行全面的支配和控制，集所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一身。體育場館完全采取封閉式的組織形式，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)完全按照國家的計(jì)劃安排。三是建設(shè)場館的主要目的和功能定位。由于新中國體育發(fā)展的特定歷史背景，需要在一定時(shí)期內(nèi)，優(yōu)先發(fā)展競技運(yùn)動(dòng)，通過在國際賽場上奪取優(yōu)異成績來發(fā)揮體育特有的弘揚(yáng)愛國主義精神、振奮民族士氣、提高民族凝聚力、促進(jìn)對(duì)外交流等作用。所以，體育場館工作的主要功能就是完成國家的各項(xiàng)指令性賽事、專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)的訓(xùn)練以及上級(jí)政府部門所安排的工作等，具有鮮明的“單位制”特征。四是政府既要在宏觀層面把控全局，制定建設(shè)計(jì)劃、相關(guān)法律政策等，又要對(duì)體育場館進(jìn)行具體事務(wù)的分配，微觀層面的細(xì)枝末節(jié)也由政府處理。這導(dǎo)致此時(shí)體育場館的功能較為單一，使用率較低。政府的出發(fā)點(diǎn)主要集中于國家利益，社會(huì)大眾享有體育場館作為公共產(chǎn)品的福利微乎其微。五是體育場館的承擔(dān)方和受益方完全屬于國家，事業(yè)單位對(duì)公共體育場館國有資產(chǎn)使用效益并不負(fù)有直接責(zé)任，沒有任何合法的剩余索取權(quán)，收入完全取決于相應(yīng)的行政級(jí)別，而不是取決于個(gè)人的職業(yè)地位和能力水平。

3 放權(quán)： 1978—2013年公共體育場館管理的探索與改進(jìn)

面對(duì)不斷增長的社會(huì)組織以及經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀需要，國家適時(shí)調(diào)整社會(huì)管理政策，“由原先的“全能主義”治理模式逐漸轉(zhuǎn)變成“威權(quán)主義”治理模式。[3]”從體制變革特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的維度看，可將1978—2013年分為兩個(gè)時(shí)期，即1978年實(shí)行改革開放后到1992年的“探路”時(shí)期和1992年到2013年的“建制”時(shí)期。這段時(shí)間內(nèi)，無論在改革的議題、方式還是內(nèi)外環(huán)境方面，都呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

3.1 1978—1992年的“探路”時(shí)期

所謂探路，包含兩層意義：一是對(duì)改革目標(biāo)模式的探索，一是對(duì)改革路徑的探索。改革起步之時(shí)，在這兩個(gè)方面都存在很大的不確定性，沒有誰能設(shè)計(jì)出一個(gè)改革路線圖。體育事業(yè)也是這樣。1978年全國體育工作會(huì)議提出，“在本世紀(jì)內(nèi)，一定要努力做到：城鄉(xiāng)群眾體育大普及，全國人民體質(zhì)大增強(qiáng)，擁有第一流的體育隊(duì)伍，世界第一流的運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，現(xiàn)代化的體育設(shè)施，成為世界上體育最發(fā)達(dá)的國家之一。[4]”

1980年，全國體育工作會(huì)議上又提出“把我國建設(shè)成世界上體育最發(fā)達(dá)國家之一”“為使我國進(jìn)入世界體育強(qiáng)國行列而奮斗”的目標(biāo)[5]。 作為國家體育事業(yè)發(fā)展依托的重要物質(zhì)載體，體育場館的建設(shè)數(shù)量快速增長，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其使用也被賦予了新任務(wù)。1983年《國家體委關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請示》[6]指出：“按照國家‘六五’計(jì)劃規(guī)定，適當(dāng)加強(qiáng)體育場地建設(shè)”。從此，體育場地建設(shè)被納入地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及城市建設(shè)規(guī)劃，相關(guān)部門要求體育場館要在保證訓(xùn)練、比賽的前提下，向社會(huì)開放，提高場館利用率。另一方面，在學(xué)習(xí)和借鑒前蘇聯(lián)等國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立“舉國體制”，國家傾盡全國之力為競技體育服務(wù)，而體育場館是基礎(chǔ)設(shè)施，興建和維護(hù)大規(guī)模大體量的體育場館需要大量資金支持，若還是單純依靠國家的財(cái)政投入很難維持運(yùn)行。為彌補(bǔ)不足，1983年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體委[6]提出體育社會(huì)化的方針，即由單純依靠國家投資轉(zhuǎn)向依靠各部門和社會(huì)力量興辦體育事業(yè)；對(duì)公共體育場館提出了“以體為主，多種經(jīng)營”“由事業(yè)型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型”的要求；改革的重點(diǎn)是解決國家包的太多，資金投入不足的問題。1984年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》[7]指出，“為了保證體育事業(yè)的大發(fā)展，必須逐步增加體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)和基建投資，并將其納入各級(jí)政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。要講究經(jīng)濟(jì)效益，積極創(chuàng)造條件實(shí)行多種經(jīng)營，將體育場館逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、半企業(yè)性質(zhì)的單位”。由此可看出國家體委工作的側(cè)重點(diǎn)是，放手發(fā)動(dòng)全社會(huì)來辦體育，重新強(qiáng)調(diào)體育工作的社會(huì)分工，即在體委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，恢復(fù)過去國家辦、部門辦、單位辦的三結(jié)合體育發(fā)展體制，以減輕國家體委既要抓競技又要抓群體的獨(dú)家經(jīng)營的工作壓力。 在此語境下，我國各地方逐步樹立了國家辦與社會(huì)辦相結(jié)合的理念，還嘗試吸引外資和民營資本參與體育場館的建設(shè)，這促進(jìn)了體育場館的多元供給。1986年國家體委《關(guān)于體育體制改革的決定(草案)》[8]明確提出，“公共體育場館要實(shí)行多種經(jīng)營，由行政管理型向經(jīng)營管理型過渡”。在改革體育領(lǐng)導(dǎo)體制方面的核心是實(shí)現(xiàn)由國家包辦體育到國家辦與社會(huì)辦相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。國家體委關(guān)于體育社會(huì)化和社會(huì)辦體育文件和政策的出臺(tái)，促進(jìn)了各地體育社會(huì)化和社會(huì)辦體育的進(jìn)程。

3.2 1992—2012年“建制”時(shí)期

1992年，鄧小平的“南巡談話”和十四大確立的改革目標(biāo)，引導(dǎo)出市場化和全球化兩大趨勢[9]。1993年，國家體委在《關(guān)于培育體育市場，加快體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見》中，提出了“面向市場，走向市場，以產(chǎn)業(yè)化為方向”的思路，這標(biāo)志著體育產(chǎn)業(yè)管理體制進(jìn)入了市場管理體制的探索階段。體育產(chǎn)業(yè)的管理體制由此發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變：一是從計(jì)劃管理體制逐漸向市場管理體制轉(zhuǎn)變；二是從參與具體事務(wù)的微觀管理層面，逐步上升到宏觀管理層面。

1995年出臺(tái)的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要(1995—2010)》[10]提出，“力爭一批體育事業(yè)單位通過自身經(jīng)營優(yōu)勢和潛力的發(fā)揮，立足體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，由差額管理逐步做到自收自支；一批自收自支的經(jīng)濟(jì)實(shí)體能夠逐年增加上繳利潤，為體育事業(yè)的發(fā)展做貢獻(xiàn)；形成一批符合現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)明晰、開展體育經(jīng)營、綜合開放、效益顯著、規(guī)模發(fā)展的股份制企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)?！睘閷?shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)，增強(qiáng)運(yùn)營單位的活力，調(diào)動(dòng)公共體育場館管理者經(jīng)營創(chuàng)收的積極性，在上級(jí)政府主管部門“放權(quán)”“搞活”改革方針的指引下，各級(jí)體育場館紛紛進(jìn)行事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制的改革，如下放部分經(jīng)營自主權(quán)，減少對(duì)公共體育場館經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)，賦予場館管理者部分員工聘任權(quán)、內(nèi)部分配權(quán)和經(jīng)營范圍選擇權(quán)等經(jīng)營自主權(quán)。國家體育總局局長劉鵬對(duì)體育強(qiáng)國戰(zhàn)略下的體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了闡述：“……充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，建立和完善大眾健身市場、體育競賽表演市場、使之成為構(gòu)建全民健身服務(wù)體系的重要渠道、促進(jìn)競技體育發(fā)展的重要力量……體育產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重明顯提高，為拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長做出更大的貢獻(xiàn)。[11]”

3.3 “再創(chuàng)造”體育場館的價(jià)值特點(diǎn)

基于上述政策的時(shí)代背景，其時(shí)我國體育場館具備如下特點(diǎn)：一是體育場館投資方與供給方式多元并存，政府不再是唯一主體。體育場館龐大的維護(hù)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)原先是國家財(cái)政的一個(gè)沉重包袱，政策放開后，政府直接供給所占比例逐步下降，少量民間資本(銀行貸款、其他企事業(yè)單位自有資金、社會(huì)捐贈(zèng)和外資等)開始涉足以經(jīng)營權(quán)為主導(dǎo)的體育場館制度改革，范圍涉及體育場館的修建、改建和市場運(yùn)行，出現(xiàn)了多種集資、合作形式的體育場館，非政府投資以營利為目的的非公有制體育場館也開始出現(xiàn)。從上海八萬人體育場到廣東奧林匹克中心再到北京奧運(yùn)體育場，體育場館供給的市場化程度不斷深入。二是體育場館的管理體制和運(yùn)營模式在事業(yè)單位社會(huì)化和體育產(chǎn)業(yè)化的背景下進(jìn)行改革，體育場館不再是原有事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制下的經(jīng)營創(chuàng)收，除事業(yè)單位自主經(jīng)營模式外，開始出現(xiàn)企事業(yè)并軌模式和合作經(jīng)營模式，以國家放權(quán)讓利，開始鼓勵(lì)有條件的體育場館事業(yè)單位向經(jīng)營性的企業(yè)單位轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)適當(dāng)下放事業(yè)單位管理權(quán)，大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，即行政首長對(duì)本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)[12]。 部分公共體育場館的經(jīng)營管理初現(xiàn)民營化傾向。圍繞“本體化”和“產(chǎn)業(yè)化”兩個(gè)目標(biāo)對(duì)公共體育場館經(jīng)營內(nèi)容和經(jīng)營方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，鼓勵(lì)體育場開展多種經(jīng)營活動(dòng)來增收節(jié)支，以館養(yǎng)館，彌補(bǔ)國家財(cái)政投入的不足。其中，在經(jīng)營內(nèi)容上，公共體育場館力爭充分發(fā)揮本體資源的優(yōu)勢，利用體育自身的功能來參與市場競爭；在經(jīng)營方式上，公共體育場館開始多種經(jīng)營模式的探索和實(shí)踐，由過去的事業(yè)型開始向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算，開展以體為主的多種經(jīng)營。例如南京五臺(tái)山體育中心甚至提出了“不吃皇糧交公糧”的口號(hào)。三是建設(shè)場館的主要目的和功能定位，這個(gè)時(shí)期競賽體制改革的深入和全國綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)申辦制度的推行，充分調(diào)動(dòng)了各省市的積極性，客觀上促進(jìn)了各省市體育場館的供給。各地為了申辦各種大型賽事紛紛修建大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的體育場館，如江蘇、山東和武漢等省市為籌備全運(yùn)會(huì)和城運(yùn)會(huì)，均投入數(shù)十億元用于修建體育場館。此時(shí)體育場館的主要功能是為賽事的完成，滿足運(yùn)動(dòng)隊(duì)的訓(xùn)練和指令性的賽事，同時(shí)要在保證訓(xùn)練、比賽的前提下，向社會(huì)開放，提高場館利用率。四是政府視角和輻射面上，政府從參與具體事務(wù)的微觀管理層面，逐步上升到宏觀管理層面。既向宏觀把控全局的層面轉(zhuǎn)變，又負(fù)責(zé)保障社會(huì)力量參與體育場館的適應(yīng)工作?！耙泽w為本，全面推進(jìn)”的體育產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)更多地強(qiáng)調(diào)了體育場館的經(jīng)營性，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益的達(dá)成而減少政府財(cái)政投入，走向市場的過程中不可避免地會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了社會(huì)效益。五是體育場館的承擔(dān)方和受益方，隨著社會(huì)力量的逐漸參與，體育場館的實(shí)際責(zé)任方已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由政府向?qū)嶋H經(jīng)營或受益方負(fù)責(zé)。收益由之前的上交中央財(cái)政轉(zhuǎn)而為參與體育場館建設(shè)的所有主體。

4 分權(quán)：2013年至今體育場館的多方參與治理階段

21世紀(jì)以來，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”已然成為世界上各國政治變革的重要特征，黨的十八屆三中全會(huì)提出，我國要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并明確強(qiáng)調(diào)“國家治理”并非“國家統(tǒng)治”，“社會(huì)治理”亦非“社會(huì)管理”。

4.1 體育場館發(fā)展的政策環(huán)境

2011年3月23日，中共中央、國務(wù)院頒布和《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確指出：“社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)改革的總體目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[13]”于是，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，在國家總體治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的前提下，各級(jí)體育部門著手改革體育場館管理體制，推動(dòng)政企分開、政事分開。鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等加入體育場館的建設(shè)、管理和運(yùn)營等，為社會(huì)力量的參與提供政策支持?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》[14]指出：“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?！剿饕粯I(yè)多會(huì)，引入競爭機(jī)制。完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！?政府逐漸認(rèn)識(shí)到從培育發(fā)展到管理社會(huì)組織工作的重要性，在實(shí)踐中逐步確立了對(duì)民間組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉的方針?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[15]進(jìn)一步明確了事業(yè)單位分類改革的總體思路，針對(duì)改革進(jìn)展中存在的突出問題指出，“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織?！蓖瑫r(shí)，各地相繼出臺(tái)事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法，這標(biāo)志著我國事業(yè)單位分類改革進(jìn)入具體實(shí)施的實(shí)質(zhì)性階段。從上述文件的表述可看出，當(dāng)前我國事業(yè)單位的分類改革已與公共服務(wù)供給主體與方式改革有機(jī)結(jié)合起來，即通過事業(yè)單位分類改革，形成政府、事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等多主體共同參與、多種機(jī)制并行的多中心公共服務(wù)供給體系?！?/p>

習(xí)近平關(guān)于體育工作重要論述中指出[16]：“……探索多元主體辦活動(dòng)、辦賽機(jī)制，推廣購買公共體育服務(wù)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，大力舉辦群眾身邊的體育活動(dòng)和競賽，擴(kuò)大覆蓋面，增強(qiáng)吸引力，在盤活現(xiàn)有場館設(shè)施的同時(shí)，多方籌措資金，大力興建群眾身邊的場地設(shè)施。” 2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》[17]規(guī)定，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”。 2016年8月，國家發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》[18]中給予各類投資主體公平參與機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項(xiàng)目，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項(xiàng)目渠道。

這表明，由政府提供的許多職能，社會(huì)資本、非政府組織等也能承擔(dān)。而且在競爭的條件下，這些組織機(jī)構(gòu)扁平和彈性的特點(diǎn)可能會(huì)有更高的效率，這使得政府向該類組織的分權(quán)成為了可能。[19]

4.2 善治——體育場館的時(shí)代特點(diǎn)

目前，隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，傳統(tǒng)的集權(quán)管理思維受到挑戰(zhàn)，放權(quán)管理體制在面對(duì)大量新興社會(huì)組織的管理中遭遇困境，體育場館開始向多方組織共同治理轉(zhuǎn)型。體育場館多數(shù)從數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量型發(fā)展。

當(dāng)前時(shí)期的體育場館有如下特點(diǎn)：第一，政府角色和職能的重新調(diào)整，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)想之中，政府治理、市場治理和社會(huì)治理已經(jīng)是體育場館所有進(jìn)程中的三駕馬車，相互作用，政府不再擔(dān)任供給主體，市場擔(dān)任著資源分配的角色，社會(huì)力量融合進(jìn)來，政府角色由“主控方”變?yōu)椤罢贫嬲摺?，職能慢慢由直接從業(yè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管方。第二，體育場館的價(jià)值取向和功能的重新定位。原來體育場館承載的競技體育任務(wù)、專業(yè)隊(duì)訓(xùn)練或者比賽任務(wù)等較為單一的政治職能逐漸讓渡給真正意義上的“社會(huì)職能”。體育場館在自身正常運(yùn)營的資金保障下，開始有意識(shí)的提高社會(huì)效益，增強(qiáng)體育場館的使用率，為群眾體育普及化提供有利條件。第三，政府和社會(huì)力量的互動(dòng)關(guān)系中，治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和治理效果等方面都發(fā)生了變化，政府和企業(yè)、社會(huì)組織或者個(gè)人的關(guān)系逐漸向顧客取向的合作伙伴關(guān)系發(fā)展，政府不再是發(fā)號(hào)施令者，更多的是和其他社會(huì)力量平等協(xié)商，盡最大可能爭取多元社會(huì)力量參與到體育場館的進(jìn)程中來。例如政府購買體育公共服務(wù)，就是治理理念下政府與社會(huì)組織形成談判、合同商業(yè)關(guān)系的典型。

5 我國體育場館管理歷史演進(jìn)與特點(diǎn)的整體評(píng)價(jià)

5.1 體育場館管理方式的變革與國家和社會(huì)需求相一致

自1949年新中國成立至今，政府對(duì)體育場館由單一管制方式轉(zhuǎn)到綜合管理方式再到混合治理階段，由注重直接的行政干預(yù)過渡到間接的宏觀管理，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。不同時(shí)代背景下，政府對(duì)體育場館歷經(jīng)集權(quán)到放權(quán)再到分權(quán)的三層探索，不同時(shí)期政府和行政部門有不同的理念與行為。體育場館的需求和價(jià)值取向是動(dòng)態(tài)的，當(dāng)前，我國體育場館在管理體制上面臨著與世界接軌的問題，需要逐漸向國際標(biāo)準(zhǔn)化的管理體制邁進(jìn)。不斷通過改革來自我完善以適應(yīng)新的時(shí)代變化。

5.2 體育場館管理方式變革體現(xiàn)政府的施政理念

在權(quán)力與功能定位方面，從國家全權(quán)管理的事業(yè)單位到體育產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)下以經(jīng)營權(quán)為主導(dǎo)的管理制度改革，再到公益性與經(jīng)營性兼顧的服務(wù)型政府理念的困境，直到公共體育場館管理和運(yùn)營的明確化，體育場館的改革所要解決的問題已從單一的追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧，以及如何實(shí)現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)主體公共參與競爭的公共的體育服務(wù)的市場化。業(yè)務(wù)主管單位的管理方式應(yīng)該從對(duì)社會(huì)組織直接管理的活動(dòng)中跳出來轉(zhuǎn)而進(jìn)行間接管理，主要職責(zé)在于規(guī)范和監(jiān)管社會(huì)組織的行為。監(jiān)管應(yīng)以服務(wù)為主，管制只是為社會(huì)組織更好地提供公共服務(wù)?？傊w育場館的改革與我國事業(yè)單位體制改革經(jīng)歷了同樣的歷程，即服從計(jì)劃—走向市場—回歸服務(wù)。

5.3 體育場館管理方式變革持續(xù)于理論與實(shí)踐的創(chuàng)新

從新中國成立至今，我國體育場館為適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)需求性，適時(shí)調(diào)整自身的發(fā)展路線，經(jīng)歷了從單一滿足指令性的任務(wù)到為減少政府財(cái)政投入的“以商養(yǎng)體”再到回歸體育的幾個(gè)基本階段。當(dāng)前，體育場館必須構(gòu)建一個(gè)能吸引和整合社會(huì)力量、與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、更加開放、更具活力的運(yùn)行機(jī)制。從理論上講，對(duì)任何時(shí)期所形成的體制的理解應(yīng)該有更為寬闊的視角，任何將過去應(yīng)用過的體制進(jìn)行全盤否定和丟棄都是狹隘和偏頗的行為，要想我國的體育事業(yè)在發(fā)展中獲得不斷創(chuàng)新，我們應(yīng)當(dāng)揚(yáng)長避短，適時(shí)適需的進(jìn)行各個(gè)方面的完善。

6 結(jié)語

我國體育場館在不同的歷史進(jìn)程中，盡管有著不同的管理體制和運(yùn)營模式，但都充分發(fā)揮了其應(yīng)有的、符合所在時(shí)代的重要作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府集權(quán)把控體育場館的建設(shè)和管理，突出了建國之初對(duì)體育事業(yè)的重視和政治意義；而后為減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止國有資產(chǎn)的流失，政府積極探索管理體育場館的路徑，通過放權(quán)的方式盤活存量的體育場館；目前，我國為充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)中決定性的作用，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本加入到體育場館的各個(gè)環(huán)節(jié)，從建設(shè)、管理到運(yùn)營，政府與社會(huì)資本平等合作，分權(quán)相當(dāng)。體育場館作為我國體育事業(yè)的服務(wù)載體和體育產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)，所處的時(shí)代背景和應(yīng)用政策是不停演進(jìn)向前的，體育場館的應(yīng)有價(jià)值與延伸功能也該順勢而為。因此，重新審視體育場館治理模式的演進(jìn)歷程是有必要的。