城市民宿行業(yè)合法化路徑探析

鄭曉萍

（天津公安警官職業(yè)學院 法學系，天津 300382）

根據(jù)民宿行業(yè)所處的地理位置，可以將民宿行業(yè)區(qū)分為鄉(xiāng)村民宿與城市民宿。鄉(xiāng)村民宿行業(yè)與城市民宿行業(yè)具有不同的特點。和城市民宿行業(yè)相比，鄉(xiāng)村民宿行業(yè)依托鄉(xiāng)村旅游景點，地理位置更為集中；以村集體為管理主體，采取規(guī)?；⒓瘓F化發(fā)展；采用度假村、度假酒店等形式，符合旅館業(yè)治安管理辦法規(guī)定，主體地位合法，發(fā)展順利。與鄉(xiāng)村民宿行業(yè)相反，城市旅游景點比較分散，城市民宿依托旅游景點呈現(xiàn)出分散型分布特點；根據(jù)民宿經(jīng)營者個人喜好裝修裝潢個性突出，多處于城市居民區(qū)，管理更加復雜；最突出的問題在于城市民宿并沒有取得合法法律主體地位，在經(jīng)營過程中由于沒有取得旅館業(yè)特種行業(yè)許可證，城市民宿經(jīng)營者常被公安機關以違反《旅館業(yè)治安管理辦法》為由實施治安管理處罰，嚴重制約城市民宿行業(yè)發(fā)展。因此，本文將研究重點集中在個性更加突出的城市民宿，梳理當前城市民宿發(fā)展現(xiàn)狀，破解城市民宿行業(yè)非法主體法律問題，以期促進城市民宿行業(yè)合法發(fā)展。

一、城市民宿發(fā)展現(xiàn)狀

隨著分享型經(jīng)濟模式的出現(xiàn)，旅游市場迅速發(fā)展，城市民宿愈發(fā)走進大眾視野，成為消費者旅游時經(jīng)常性選擇的住房形式之一。

（一）城市民宿行業(yè)發(fā)展迅速

民宿作為一種旅游業(yè)態(tài)，最早起源于歐洲的鄉(xiāng)村地區(qū)，以鄉(xiāng)村民宿為主要形式，內(nèi)容以提供簡單的住宿與早餐為基本模式。經(jīng)歷百余年的發(fā)展，民宿從鄉(xiāng)村走向城市、從農(nóng)場走向景區(qū)，成為區(qū)域性旅游品牌及核心吸引物的重要構(gòu)成[1]。民宿行業(yè)最早從鄉(xiāng)村發(fā)源，現(xiàn)在逐步過度到城市。城市民宿行業(yè)發(fā)展迅速的原因在于游客日益注重文化旅游，注重特色精品旅游，注重旅游過程中的體驗。

隨著我國共享經(jīng)濟的發(fā)展，城市民宿行業(yè)呈現(xiàn)出較快的發(fā)展態(tài)勢。城市民宿立足城市核心，依托城市特色，原汁原味還原城市生活特點，更具有吸引力。以天津市為例，依托五大道歷史風景名勝地區(qū)的民宿較為受歡迎。許多游客選擇城市民宿，就是為了更好地體驗地道的天津生活，而這些獨特的體驗是住商業(yè)酒店無法收獲的。

當前國內(nèi)城市民宿行業(yè)發(fā)展迅速，民宿市場規(guī)模不斷增長，市場交易規(guī)模可觀，資本快速融入，發(fā)展前景廣闊。2018年10月國務院辦公廳印發(fā)的《完善促進消費體制機制實施方案（2018－2020年）》中進一步放寬服務消費領域市場準入，其中在旅游領域，明確鼓勵發(fā)展租賃式公寓、民宿客棧等旅游短租服務。通過該文件表明國家對民宿行業(yè)的鼓勵和支持，所以現(xiàn)在對于城市民宿行業(yè)來說，重點在于如何破解當前存在的法律問題，正式明確城市民宿行業(yè)的合法地位。

（二）各地城市民宿行業(yè)管理辦法

雖然城市民宿作為共享經(jīng)濟的一種模式經(jīng)歷了快速的發(fā)展，但是城市民宿行業(yè)一直沒有明確合法的法律地位。2018兩會期間，全國工商聯(lián)在提《關于促進民宿健康發(fā)展的建議》提案中指出，目前市場上的大多數(shù)民宿經(jīng)營者長期處于灰色地帶，沒有營業(yè)執(zhí)照、消防許可、特種行業(yè)許可、衛(wèi)生許可等住宿業(yè)必備證照，亦無相對應的監(jiān)管部門進行管理，導致民宿在消防、治安等方面都存在著嚴重的隱患和漏洞，建議盡快出臺國家層面的規(guī)定，對民宿進行法律界定[2]。當前各省市結(jié)合自身實際，出臺地方民宿管理管理辦法，例如海南、廣東、成都等地，通過地方規(guī)范性文件明確城市民宿的開辦條件、監(jiān)督管理、法律責任等問題。

與此同時，我國成立了共享住宿專業(yè)委員會，該委員會是我國共享住宿領域行業(yè)第一個交流與研究平臺，該專委會具有行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)，發(fā)布共享住宿行業(yè)倡議，研究制定行業(yè)標準，促進行業(yè)創(chuàng)新，助力城市民宿行業(yè)發(fā)展。

西安率先頒布個體工商民宿營業(yè)執(zhí)照，申請只需要提供身份證原件和經(jīng)營地址，當天即可獲得審批。不僅有利于政府對城市民宿行業(yè)管理，也是城市民宿邁出“合法化”非常重要的一步。

雖然有了行業(yè)協(xié)會、工商營業(yè)執(zhí)照，但是城市民宿行業(yè)法律地位合法化路途依然沒有得到實質(zhì)解決。因為除了涉及到工商管理部門，城市民宿行業(yè)還涉及到公安、消防、衛(wèi)生食品安全等部門。目前我國正處于旅游快速增長期，民宿短租市場前景廣闊。但是民宿行業(yè)還是處于灰色地帶，沒有合法的主體地位，衛(wèi)生、消防等方面沒有明確的行業(yè)標準，民宿監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。因此，促進民宿發(fā)展，破解發(fā)展中存在的法律問題，通過立法明確合法地位、監(jiān)管機制、行業(yè)評價標準成為首要解決的問題。

二、城市民宿合法化路徑中存在的法律問題

民宿行業(yè)從產(chǎn)生到發(fā)展到現(xiàn)在，中間涉及諸多法律問題。城市民宿行業(yè)的發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)閑置資源的優(yōu)化配置，給與旅游市場中消費者更多選擇，做到供需雙贏。但是，當前城市民宿行業(yè)仍舊處于法律真空地帶，沒有專門法律規(guī)范城市民宿行業(yè)的發(fā)展，發(fā)展中涉及到諸多法律問題，立法規(guī)范勢在必行。

（一）與物權(quán)法銜接問題

城市民宿是共享房屋的一種表現(xiàn)形式。雖然我國共享經(jīng)濟發(fā)展形式迅捷，但是有關法律規(guī)定則處于相對滯后的過程，缺乏基本的立法保障。

1.物權(quán)法中關于住宅改為經(jīng)營性用房法律規(guī)定

經(jīng)營城市民宿首先需要破解與物權(quán)法的銜接問題。當前，城市民宿多由居民根據(jù)自有的住房改建而成。這其中就涉及到我國物權(quán)法中關于將住宅改為經(jīng)營性用房的相關法律規(guī)定。我國《物權(quán)法》第77條規(guī)定，業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經(jīng)有利害關系的業(yè)主同意。根據(jù)這條規(guī)定，雖然經(jīng)營民宿是一種私人行為，但是根據(jù)當前我國建筑物區(qū)分所有權(quán)中相關規(guī)定，經(jīng)營民宿涉及到除自身以外的利害關系人。經(jīng)營民宿行業(yè)時涉及到一個實際問題，即利用自己的房屋或者租住的房屋經(jīng)營民宿是否要經(jīng)過利害關系人的同意。經(jīng)營城市民宿行業(yè)，往來客人繁雜，影響周圍鄰居的生活，因此鄰居應當為利害關系人。因此經(jīng)營城市民宿時，應當征得周圍鄰居的同意。城市民宿行業(yè)經(jīng)營者必須進行這項告知義務，征得周圍利害關系人的同意。

2.各地區(qū)住宅物業(yè)管理條例模式選擇

雖然物權(quán)法中沒有限制住宅改為經(jīng)營性用房，但是各地區(qū)在物權(quán)法的基礎上，出臺自己地區(qū)的住宅物業(yè)管理條例時采取的態(tài)度卻不同。例如上海地區(qū)，就根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理條例》的規(guī)定，業(yè)主、使用人應當按照規(guī)劃管理部門批準或者房地產(chǎn)權(quán)證書載明的用途使用物業(yè)，不得擅自改變物業(yè)使用性質(zhì)[3]。根據(jù)這條規(guī)定，上海市區(qū)的城市民宿經(jīng)營者，并不具備商業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)。

但是如果嚴格按照上海市的管理規(guī)定，則不符合當前共享經(jīng)濟的發(fā)展潮流。我國民商法的原則之一是法無禁止即可為之。法律沒有明確禁止作為共享經(jīng)濟之一的城市民宿行業(yè)的設立，則應當促進該行業(yè)的發(fā)展。

綜上，為鼓勵民宿發(fā)展，同時不違反法律規(guī)定，則經(jīng)營城市民宿行業(yè)前需要履行告知利害關系人義務并且取得利害關系人的同意。

（二）與合同法銜接問題

1.民宿性質(zhì)為短期租賃合同

雖然城市民宿是共享經(jīng)濟的一種模式，但是回歸到具體法律關系，也有學者認為是一種短期租賃合同關系。民宿客棧短期租賃的表達，破解了城市民宿非法主體的法律困境。因此螞蟻短租、愛彼迎等門戶網(wǎng)站，都將民宿經(jīng)營者行為定義為經(jīng)營者與消費者之間的短租合同。將雙方之間的行為定義為短租合同行為，破解城市民宿非法難題。因為當前缺乏城市民宿的經(jīng)營管理規(guī)范，而短租行為不同于旅館業(yè)，無需注冊備案；同樣的，短租合同行為也不需要簽訂書面合同，法律關系形成較為簡單。所以許多學者認為存在于法律灰色地帶的城市民宿行業(yè)可以定性為短租合同。

2.定性為短期租賃合同涉及的問題

雖然將城市民宿行業(yè)運營定性為短期租賃合同性質(zhì)，可以破解民宿行業(yè)非法法律地帶的現(xiàn)實問題，但是如果定義為短期租賃合同，涉及到我國合同法中關于租賃合同的相關法律規(guī)定，對于民宿行業(yè)發(fā)展也存在一定限制。我國合同法中規(guī)定房屋租賃期限最長不得超過20年。如果沒有專門立法規(guī)范民宿行業(yè)，民宿行業(yè)中的法律關系定位只能類比與短期租賃合同關系。那么根據(jù)這條規(guī)定，民宿的經(jīng)營者最長經(jīng)營期限也就不能超過20年的最長期限，超過20年后就不能繼續(xù)簽訂租賃合同，因此也無法從事民宿行業(yè)。短租行為也帶來諸多不穩(wěn)定，不利于民宿行業(yè)的管理。不得不承認，城市民宿行業(yè)是一種經(jīng)營性行業(yè)，與房屋租賃有很大不同。房屋租賃，出租人保障房屋滿足承租人需要即可；而城市民宿行業(yè)經(jīng)營者則需要滿足消費者居住的感官體驗，與周圍環(huán)境的融合感受。因此采用短期租賃合同性質(zhì)使得城市民宿合法化不利于共享經(jīng)濟模式的發(fā)展。因此如何破解民宿行業(yè)發(fā)展中的這些法律沖突，成為促進民宿行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題。

（三）與旅館業(yè)治安管理辦法的法律沖突

1.五證合一要求

《旅館業(yè)治安管理辦法》①規(guī)范旅館行業(yè)的是一部行政法規(guī)，根據(jù)該辦法規(guī)定，開辦旅館，房屋建筑、消防設備、出入口和通道要符合消防法的有關規(guī)定，具備必要的防盜安全設施；開辦旅館，應經(jīng)主管部門審查批準，經(jīng)屬地公安機關簽署意見，向工商行政管理部門申請登記，符合安全管理制度，接待旅客住宿時必須登記。按照該辦法第2條規(guī)定，凡是經(jīng)營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等（以下統(tǒng)稱旅館），不論國營、集體經(jīng)營，還是合伙經(jīng)營、個體經(jīng)營、中外合資，不論專營還是兼營，不論常年經(jīng)營，還是季節(jié)性經(jīng)營，都必須遵守本辦法。

按照國內(nèi)《旅館業(yè)治安管理辦法》的相關規(guī)定，從事旅館業(yè)經(jīng)營，至少需要獲得五種證件。一是公安部門的《特種行業(yè)經(jīng)營許可證》；二是消防部門的《消防檢查合格證》；三是衛(wèi)生部門的《衛(wèi)生許可證》；四是工商部門的《營業(yè)執(zhí)照》；五是稅務部門的《稅務登記證》等五種證件。

2.城市民宿辦證難

對于處于法律灰色地帶的城市民宿行業(yè)來說，如果將城市民宿經(jīng)營者在愛彼迎、螞蟻短租等短租平臺上出租房屋行為定義為旅館經(jīng)營行為，那么根據(jù)規(guī)定，也需要獲得諸如此類許可，也必須提交上述證件。但是在辦理旅館業(yè)營業(yè)執(zhí)照時，因為屬于特種行業(yè)，所以必須先通過公安機關取得特種行業(yè)許可證，才能獲取營業(yè)執(zhí)照。要取得特種行業(yè)許可證，則需要具備安全條件、治安保衛(wèi)條件、住宿登記等各種要求，這對于個體城市民宿行業(yè)經(jīng)營者來說，很難達到滿足所有這些要求，因此也就很難取得特種行業(yè)許可證。

在制定和修改旅館業(yè)治安管理辦法時，民宿行業(yè)這種行業(yè)趨勢尚未有如此大的影響力，因此也未將城市民宿行業(yè)管理納入本辦法中。作為一部行政法規(guī)，是否把城市民宿納入本辦法的管理，是否做擴大解釋，是值得商榷的問題。納入旅館管理辦法，從管理角度來說，有助于統(tǒng)一、規(guī)范管理。但是就目前毫無管理而言的城市民宿行業(yè)來說，一刀切的方法是否會打擊當前城市民宿行業(yè)從業(yè)者的積極性，造成一管就嚴、一嚴就死的局面，如何平衡管理與發(fā)展，關系到民宿行業(yè)未來發(fā)展方向。

旅館業(yè)屬于特許經(jīng)營范圍，其中的一些標準不能直接適用于民宿行業(yè)。以海南三亞為例，海南三亞市出臺了《三亞市家庭旅館管理辦法》，申辦民宿行業(yè)必須按照《三亞市家庭旅館管理辦法》的規(guī)定辦理。按照管理辦法的規(guī)定，從事民宿行業(yè)需要經(jīng)營者先到消防部門取得消防許可證，再到衛(wèi)生部門辦理衛(wèi)生許可證，然后到公安部門辦理特種行業(yè)許可證，最后到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。由于沒有針對民宿、家庭旅館的專門的行業(yè)準入標準，則采用星級酒店的標準。許多民宿經(jīng)營者因房間少、硬件配套不規(guī)范等原因，不能達到標準，最終無法取得營業(yè)執(zhí)照。這種法律沖突打擊民宿行業(yè)發(fā)展的積極性。目前，海南各地的民宿基本沒有合法的經(jīng)營主體身份，亟需解決合法身份問題，進而納入有效的監(jiān)管體制[4]。

（四）監(jiān)管主體缺失引發(fā)法律問題

由于城市民宿行業(yè)法律監(jiān)管主體缺乏，造成隱患重重，生活中產(chǎn)生諸多法律問題。

1.民宿行業(yè)缺乏準入機制

目前，我國進入大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新的新階段。政府盡可能為大眾創(chuàng)業(yè)提供便利。就市場主體的準入機制來說，有審批制和登記許可制兩種制度。為促進大眾創(chuàng)業(yè)，多采用登記許可制這種制度。當前，對于我國城市民宿來說，因為缺少立法，所以并沒有設立準入機制。確切地說當前民宿行業(yè)管理處于法律空白階段。通過走訪民宿行業(yè)經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)，并沒有準入機制，甚至簡單到只要有一所房子，然后通過Ai rbnb、螞蟻短租等網(wǎng)絡平臺進行登記，即可開展民宿經(jīng)營。這種完全自愿的方式雖然有利益民宿行業(yè)市場的發(fā)展，但是也導致民宿行業(yè)各種亂象。

2.民宿業(yè)價格亂象

普通的旅館行業(yè)，有工商局、物價局價格監(jiān)管，明碼標價。但是對于大多數(shù)民宿，消費者都可以從愛彼迎、攜程、貓頭鷹等網(wǎng)站預訂。從這些網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，民宿價格從300—2000價格不等。房屋位置、房間大小影響價格因素的同時，不難讓人擔心這種定價機制的隨意性和盲目性。

3.無法保障經(jīng)營中涉及的治安、消防、衛(wèi)生等方面的安保保障

當游客外出旅游需要住賓館時，辦理入住登記時都會在前臺出示本人身份證。但是租住城市民宿時，因為通過網(wǎng)上平臺交易，游客和民宿經(jīng)營者沒有實際接觸，因此入住時沒有手續(xù)，在這種情況下，實際住客是否是網(wǎng)上登記的租客也不能確定，住客是否有違法嫌疑，房東也無法判斷[5]。如果實際住客是違法嫌疑人則會給周圍居民帶來安全隱患。例如在民宿行業(yè)火爆的日本，涉及民宿的犯罪也呈現(xiàn)日益增長趨勢。例如因為不需要經(jīng)過身份信息核實，犯罪嫌疑人利用此種特性運輸違法物品。還有一則報道指出日本警方逮捕了3名來自我國臺灣地區(qū)的男性犯罪嫌疑人，三人被指偽造銀行卡并在ATM機上非法取現(xiàn)。而這3名犯罪嫌疑人使用的房屋是未獲得“旅館業(yè)法”許可的民宿，通過互聯(lián)網(wǎng)中介預訂住宿。該犯罪團伙在入住的兩周時間內(nèi)連續(xù)作案，涉案金額達到32億日元[6]。

民宿經(jīng)營者大多沒有安全意識，更多只是考慮自己房屋的利用價值，所以消防方面的安全意識自然也是無暇顧及。在以嚴厲標準諸稱的上海，在辦理民宿經(jīng)營登記時大多因為消防安全不過關而無法正常運營。就筆者看來，確實應當放置特定的消防設施。不僅為了租客人身安全，也為了周圍相關利害人的人身安全。

綜上，如果沒有單獨規(guī)范管理城市民宿的法律規(guī)范，那么按照現(xiàn)有的物權(quán)法、合同法、旅館業(yè)治安管理辦法等法律法規(guī)，通過改造居民住宅而經(jīng)營的民宿行業(yè)，由于沒有營業(yè)執(zhí)照，常常會被公安機關實施行政處罰。根據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》第14條的規(guī)定，違法旅館業(yè)治安管理辦法開辦旅館的公安機關可以酌情給與警告或者200元以下罰款。當前公安機關執(zhí)法嚴格，許多民宿行業(yè)被當做黑旅館查處，嚴重限制城市民宿行業(yè)的發(fā)展。當前的城市民宿行業(yè)只能以“房屋短期租賃合同形式”游走在法律監(jiān)管的灰色地帶。因此，為了支持共享經(jīng)濟模式之一的城市民宿行業(yè)，應當出臺專門法律或者法規(guī)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一物權(quán)法、《旅館業(yè)治安管理辦法》中的規(guī)定，明確民宿業(yè)的主管部門，明確監(jiān)管責任，將民宿業(yè)納入到法治軌道。民宿的發(fā)展需要依賴明確的立法，通過法律條文來規(guī)定民宿的經(jīng)營屬性促進城市民宿行業(yè)的發(fā)展。

三、城市民宿合法化立法建議

國外民宿行業(yè)已經(jīng)經(jīng)過了較長時間，因此，各方面經(jīng)驗都比較成熟，尤其在通過立法進行監(jiān)管方面，具有非常成熟的經(jīng)驗。為支持民宿行業(yè)發(fā)展，均通過特定的組織或者政府機構(gòu)頒布實施了相關法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件，所頒布的法律、法規(guī)中均規(guī)定了關于民宿行業(yè)的準入機制、民宿行業(yè)的認證管理、明確監(jiān)管主體等內(nèi)容，確保民宿行業(yè)的合法化、正規(guī)化經(jīng)營。

（一）明確立法依據(jù)，破解法律沖突

在對我國民宿行業(yè)進行立法規(guī)范時候，首先也應當明確上位法依據(jù)。當前促進共享經(jīng)濟的指導性文件比較多。立法也應當順應時代潮流。促進新生事物的發(fā)展。

1.與物權(quán)法的銜接問題

《物權(quán)法》第77條規(guī)定：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經(jīng)有利害關系的業(yè)主同意。”故，作為下位法，不可以違反上位法的規(guī)定。因此，在立法中必須做好相應的銜接。

此處推薦借鑒《三亞市家庭旅館管理辦法》。該辦法中對上述法律沖突問題進行了很好的銜接。該辦法中第1條規(guī)定為適應我市旅游業(yè)發(fā)展需要，維護旅客和經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范家庭旅館的經(jīng)營和管理，促進旅游業(yè)的健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國行政許可法》及相關的法律法規(guī)，制定本辦法。第5條規(guī)定：“住宅小區(qū)中的業(yè)主利用其住宅經(jīng)營家庭旅館，應按照《中華人民共和國物權(quán)法》第77條的規(guī)定，征得本棟建筑物內(nèi)全體業(yè)主同意的書面意見，經(jīng)小區(qū)業(yè)主委員會及小區(qū)物業(yè)公司蓋章確認后，分別向消防部門、公安部門、工商部門報備，并對所報備的意見材料的真實性負責②?！?/p>

這樣的規(guī)定，首先明確城市民宿合法經(jīng)營地位，不再定位為短租行為，而是明確是一種合法的經(jīng)營方式。其次有效理順了與物權(quán)法關系。第5條住宅小區(qū)中的業(yè)主利用其住宅經(jīng)營家庭旅館，應按照《中華人民共和國物權(quán)法》第77條的規(guī)定，征得本棟建筑物內(nèi)全體業(yè)主同意的書面意見，經(jīng)小區(qū)業(yè)主委員會及小區(qū)物業(yè)公司蓋章確認后，然后再分別向消防部門、公安部門、工商部門報備，并對所報備的意見材料的真實性負責。對于城市民宿來說，大多都在城市居民區(qū)、居民樓、生活區(qū)等地方，因此必然涉及到諸多其他物業(yè)業(yè)主。在這種情況下，經(jīng)營者必須履行告知義務，征得其他利害關系相關業(yè)主的同意。

2.與旅館業(yè)治安管理辦法協(xié)調(diào)

《旅館業(yè)治安管理辦法》是一部行政法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范，由國務院頒布。當前也是國務院出臺較多關于促進共享經(jīng)濟發(fā)展的指導性文件。因此，出臺專門的民宿行業(yè)管理辦法，并不會與旅館業(yè)治安管理辦法沖突。關鍵在于因地制宜，結(jié)合城市民宿實際，有效與旅館業(yè)治安管理辦法銜接。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，明確城市民宿合法經(jīng)營地位，公安機關不再把城市民宿當做黑旅館進行治安管理查處。城市民宿與工商部門、應急管理部門、衛(wèi)生部門有效的銜接，都亟待國務院頒布具體的民宿管理辦法。

根據(jù)立法法的規(guī)定，只有國務院頒布民宿管理辦法，才能破解和旅館業(yè)治安管理辦法中的法律沖突。因為法律具有位階，有效力等級。即便是省一級人民代表大會或者政府出臺規(guī)范性文件，因為位階和效力的原因，和上位法有沖突時，以上位法為準，所以無法破解旅館業(yè)管理辦法的規(guī)定。所以只有國務院的規(guī)范性文件才能真正使城市民宿合法化經(jīng)營。

（二）地方立法先試先行

我國2013年10月1日實施的《旅游法》第46條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！备鶕?jù)此條規(guī)定，許多地方頒布民宿管理辦法。地方立法成為促進城市民宿行業(yè)合法化立法的關鍵。

各地方政府在民宿行業(yè)發(fā)展初期大多偏向于制定單一的服務質(zhì)量標準，并沒有專門針對民宿行業(yè)的全面管理規(guī)定。2010年后隨著民宿業(yè)快速的發(fā)展，各地方政府開始重視，通過出臺專門的規(guī)范性文件進行規(guī)定。例如2015年3月深圳市大鵬區(qū)頒布的《民宿管理辦法（試行）》是國內(nèi)大陸地區(qū)對民宿進行專門規(guī)定的地方性法規(guī)，具有較大的影響力。隨后廈門市頒布的通知則對民宿的準入等相關問題做出了更明確的規(guī)定。到最近的烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府出臺的規(guī)范性文件。由此可見，全國各地政府都已經(jīng)開始重視民宿的相關立法問題，以通過立法形式，明確民宿各項事宜，加強民宿的法律監(jiān)管，促進民宿行業(yè)的有序發(fā)展成為必然之趨勢。

通過以上可以推測，民宿立法在地方政府也可以制定相關條例。鼓勵地方立法先試先行。地方立法先試先行具有較大的靈活性。各地方根據(jù)自己省份的實際條件，制定符合自己地域特色的地方規(guī)范。根據(jù)地方立法先試先行，在呼吁國家層面出臺城市民宿管理辦法，實現(xiàn)城市民宿行業(yè)合法化運營。由于法律位階原因，如果只先由地方立法先試先行，還是存在無法破解立法沖突問題。根據(jù)旅館業(yè)管理辦法規(guī)定，無證經(jīng)營還是會被公安機關查處。所以還是有待首先明確城市民宿行業(yè)合法地位，再由地方根據(jù)實際情況頒布符合實際的規(guī)范性文件。

（三）明確認證機制

通過立法促進城市民宿行業(yè)發(fā)展同樣也應該設立準入條件。對民宿硬件的管理和對民宿經(jīng)營者的管理規(guī)定，看似一種限制，實則是一種保護。既保護經(jīng)營者也保護消費者。可謂一舉兩得。因此，必須設立城市民宿行業(yè)的準入機制。在采用立法形式規(guī)定民宿行業(yè)管理的法律規(guī)范中，都明確了民宿行業(yè)的準入認證機制。對民宿行業(yè)進行認證是非常有效的管理模式。認證并非是要限制民宿的發(fā)展。恰恰相反，是為了更好地促進民宿的發(fā)展。

日本最新通過的民宿事業(yè)法中也明確規(guī)定了經(jīng)營區(qū)域。例如東京都大田區(qū)制訂的民宿條例草案規(guī)定，在禁止經(jīng)營酒店、旅館的住宅專用區(qū)等區(qū)域內(nèi)全面禁止經(jīng)營民宿。明確準入機制。旅游局新頒布的《旅游民宿基本要求與評價》明確規(guī)定民宿行業(yè)的準入限制。在市場準入方面，民宿國家標準強調(diào)經(jīng)營者必須依法取得當?shù)卣蟮南嚓P證照，并滿足公安機關治安消防相關要求。這也要求各地方需要先行制定民宿管理辦法，設定準入條件。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管機制

民宿設立只是初步需要解決的問題，關鍵還是在于能夠持續(xù)發(fā)展下去。而民宿行業(yè)的持續(xù)健康有序的發(fā)展，離不開合理高效的監(jiān)管機制。選取什么樣的監(jiān)管機制直接決定民宿行業(yè)的興衰。經(jīng)過分析，城市民宿行業(yè)還是處于法律灰色地帶，沒有合法有效主體對該行業(yè)進行監(jiān)管，城市民宿行業(yè)處于非常自由的狀態(tài)。因此，會有一種觀念提出，不需要任何監(jiān)管，完全放任其自由的發(fā)展。筆者認為此種觀點不可取。因為沒有監(jiān)管的民宿行業(yè)，必然會像共享單車一樣帶來諸多問題。比如消費者權(quán)益的侵害，比如民宿價格機制的亂象。因此，必須有相應的監(jiān)管主體。

由此，監(jiān)管主體可以選擇的對象包括政府和民宿行業(yè)協(xié)會。假定政府作為監(jiān)督主體，將會面臨的問題在于涉及的部門眾多，效率低下。因此，作為行業(yè)自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會是有效的監(jiān)管主體，這也符合民宿行業(yè)大部分地區(qū)做法，世界諸多地區(qū)民宿行業(yè)協(xié)會都發(fā)揮了非常重要的監(jiān)管作用。

大陸地區(qū)第一個關于民宿的行業(yè)協(xié)會成立于2016年12月26日。杭州市民宿行業(yè)協(xié)會成立，標志著杭州市民宿經(jīng)營者從此有了廣泛性、平臺性、自律性的組織。行業(yè)協(xié)具有其獨特的與行業(yè)的關聯(lián)屬性，立法中規(guī)定行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)進行監(jiān)督管理是比較易于實現(xiàn)的。當前我國旅游局頒布的《旅游民宿基本要求與評價》是一部行業(yè)規(guī)范，其中規(guī)定民宿登記分為金宿級和銀宿級，但是沒有明確確認級別的主體。根據(jù)行業(yè)協(xié)會的關聯(lián)屬性，筆者因為由行業(yè)協(xié)會進行等級認證比較合適。

共享住宿專業(yè)委員會作為我國首個共享住宿領域行業(yè)交流與研究平臺成立于2018年5月15日。該專委會成立具有很好的指導意義，工作內(nèi)容包括制訂共享住宿行業(yè)標準、服務品質(zhì)與標準，規(guī)范運營管理，加強行業(yè)自律。該專委會具有行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)，發(fā)布共享住宿行業(yè)倡議，研制行業(yè)標準，促進行業(yè)創(chuàng)新，助力城市民宿行業(yè)發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)管的同時，政府也應當積極作為，對經(jīng)營中的城市民宿進行監(jiān)管。由于城市民宿的分散性，建議監(jiān)管主體落實到街道辦事處一級。根據(jù)屬地管理原則，街道辦事處與民宿經(jīng)營者聯(lián)系密切，實行監(jiān)管時也方便快捷。而且由街道辦事處一級政府進行監(jiān)管，也便于與公安、消防、環(huán)保、稅務、衛(wèi)生等部門聯(lián)合作戰(zhàn)，確保城市民宿行業(yè)安全可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，建議對于城市民宿行業(yè)首先出臺國家層面的立法，明確城市民宿的合法地位，其次采用登記備案制度，區(qū)別于傳統(tǒng)旅館業(yè)。國家層面明確城市民宿的合法地位、準入機制、監(jiān)管主體，同時給與地方立法較大自主性，可因地制宜，結(jié)合自身實際情況，在不違背國家層面立法的前提下，對城市民宿行業(yè)進行立法規(guī)范。

通過立法，明確城市民宿行業(yè)是一種合法經(jīng)營行為，符合當前共享經(jīng)濟特點，是值得鼓勵和發(fā)展的一種經(jīng)濟模式；通過立法明確城市民宿的準入機制、監(jiān)管主體，實行行業(yè)協(xié)會與政府分工合作，保障民宿發(fā)展的有效機制。只有通過立法，才能明確城市民宿合法經(jīng)營資格，加強法律監(jiān)管，促進城市民宿業(yè)健康、有序發(fā)展，促進共享經(jīng)濟繁榮。

注 釋：

①《旅館業(yè)治安管理辦法》是1987年9月23日經(jīng)國務院批準，1987年11月10日公安部發(fā)布，2011年1月8日部分修改。

②該經(jīng)五屆三亞市人民政府第68次常務會議審議通過，2011年11月3日三亞市人民政府三府〔2011〕185號印發(fā)。該《辦法》共28條，自2011年11月11日起施行。