“集中存管”下第三方支付中沉淀資金的法律監(jiān)管

劉曉純，劉雅秋

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

在電子商務(wù)飛速發(fā)展的今天，第三方支付平臺的地位日趨重要。與此同時，第三方支付平臺因廣泛應(yīng)用，積累的沉淀資金數(shù)額龐大①，這使得第三方支付企業(yè)紛紛覬覦該資金。因此，加強對沉淀資金的監(jiān)管成為重要內(nèi)容。本文所研究的沉淀資金是指《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《存管辦法》）中所規(guī)定的客戶備付金，即支付機構(gòu)持有的客戶預(yù)存或留存的貨幣資金，以及有支付機構(gòu)代收或代付的貨幣資金。為防范和抑制風(fēng)險，中國人民銀行辦公廳在2017年1月頒布了《關(guān)于實施支付機構(gòu)客戶備付金集中存管有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出要對沉淀資金“集中存管”，要求人民銀行或商業(yè)銀行不向支付機構(gòu)計付利息，從而抑制分散管理下支付機構(gòu)挪用沉淀資金等問題。可見，當(dāng)前加強沉淀資金的管理，健全沉淀資金保障體系，終結(jié)直連模式，為網(wǎng)聯(lián)發(fā)展清掃障礙成為當(dāng)務(wù)之急。

一、第三方支付沉淀資金的產(chǎn)生及權(quán)屬問題

（一）沉淀資金的形成過程

沉淀資金的形成與第三方支付機構(gòu)的運營模式是分不開的。第三方支付是指第三方支付機構(gòu)通過在買賣雙方與銀行之間搭建橋梁，提供貨幣支付與貨幣代管的一種擔(dān)保支付形式。與直接進(jìn)行資金流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)支付方式不同，作為“信用缺位”條件下的“補位產(chǎn)物”[1]，第三方支付平臺通過為買賣雙方提供擔(dān)保來最大程度的避免信用風(fēng)險，使得物流與資金流有序進(jìn)行。在此過程中，支付系統(tǒng)中存在支付的時間差，即：在買方支付結(jié)算時資金先流入第三方支付平臺，由其代管，待買賣雙方實現(xiàn)前期合約后，支付機構(gòu)在買方授權(quán)下將資金轉(zhuǎn)移給賣方,若交易未成功，則由支付機構(gòu)將資金返還買方，于是客觀上出現(xiàn)了資金的可控性滯留，于是形成了沉淀資金[2]。并且在這一過程中，每筆交易的完成至少間隔3天，可見，貨款延時交付情形較為普遍。因此大規(guī)模沉淀資金積累會于第三方支付平臺中。正如《i Research-2017中國第三方支付市場監(jiān)測報告》所顯示：2017年前三季度交易規(guī)模達(dá)81.4萬億，僅第三季度就比第二季度同比增長100.1%②。

（二）沉淀資金的權(quán)屬問題

根據(jù)《存管辦法》第3條，沉淀資金必須全額存入在第三方支付機構(gòu)在銀行開立的專用賬戶中。同時，根據(jù)《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第24條，支付機構(gòu)所持有的沉淀資金應(yīng)與其自有資產(chǎn)相分離。但對于沉淀資金的歸屬問題，目前仍缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定。

從實踐上看，第三方支付平臺與買方之間形成了雙重法律關(guān)系，一是保管合同關(guān)系，二是委托合同關(guān)系。首先，買方將貨款交付支付平臺代收，支付平臺代為保管該筆資金，即形成《合同法》第365條的保管合同關(guān)系，因該筆資金的交付延時而在支付平臺內(nèi)積累形成沉淀資金；當(dāng)買方發(fā)出付款指令時，支付平臺將資金劃撥給賣方的行為就構(gòu)成了《合同法》第396條的委托合同關(guān)系。這在支付寶的《服務(wù)協(xié)議》中也可以得到佐證，其中規(guī)定支付寶公司向客戶提供的是貨幣代收、代管與代付的中介服務(wù)，一旦用戶同意代付，則非經(jīng)法律程序或服務(wù)協(xié)議約定，此支付行為不可逆轉(zhuǎn)。雖然依據(jù)民法的一般原理和《合同法》第378條，貨幣作為種類物應(yīng)當(dāng)適用“占有即所有”原理[3]，保管人無需返還所保管貨幣的原物，只返還相同種類及數(shù)量的貨幣即可。但是如果如此認(rèn)定，就意味著貨幣交付支付機構(gòu)時，因所有權(quán)轉(zhuǎn)移給支付平臺，買方此時只享有債權(quán)請求權(quán)，而支付平臺在此時相當(dāng)于吸收公眾存款，這就違反了《商業(yè)銀行法》第11條的規(guī)定。同時，如此認(rèn)定與《管理辦法》的規(guī)定也不相符合，《管理辦法》明確規(guī)定沉淀資金不屬于支付機構(gòu)的自有財產(chǎn)，禁止任何形式的挪用，該規(guī)定表明支付機構(gòu)未獲得貨幣的所有權(quán)。事實上，追溯沉淀資金的本質(zhì)可以發(fā)現(xiàn)：其產(chǎn)生并非為了流通，而是買方存入支付機構(gòu)的虛擬賬戶以便將來取得相應(yīng)商品或服務(wù)的可控性資金，是作為一般保管合同的標(biāo)的物而存在的。因此，沉淀資金僅為支付機構(gòu)代為保管，所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移，不適用“占有即所有”。對于沉淀資金的使用問題，根據(jù)《合同法》第372條，保管人有義務(wù)不使用或許可第三人使用保管物，因此支付機構(gòu)無權(quán)擅自使用沉淀資金。對于該問題，支付寶的《服務(wù)協(xié)議》中也明確該資金獨立于其運營資金，承諾不會使用用戶的貨款，用戶有權(quán)到期取回或委托其代為支付貨款。因此，沉淀資金的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)是歸屬于買方所有的。

（三）沉淀資金孳息的歸屬及返還

沉淀資金的權(quán)屬明確后，其產(chǎn)生的大量孳息的權(quán)屬問題也備受關(guān)注。根據(jù)民法原理，孳息屬原物所有人[4]，沉淀資金產(chǎn)生的孳息應(yīng)歸于買方所有。我國《合同法》第377條也明確了保管人負(fù)有返還孳息的義務(wù)。因此，支付平臺對于沉淀資金產(chǎn)生的孳息需要對買方進(jìn)行返還而無權(quán)自行留用。

從法理上孳息的確歸屬買方，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行返還，但是在實際操作上卻不現(xiàn)實。以支付寶為例，根據(jù)Anal ysys易觀《中國第三方支付移動支付市場季度監(jiān)測報告2017年第4季度》的數(shù)據(jù)，2017年Q4第三方移動支付交易規(guī)模達(dá)37.8萬億元人民幣，其中支付寶其占總額的54.26%，可見，支付寶平臺積累了大量的沉淀資金，如果根據(jù)《存管辦法》將其全部存入銀行，累計利息能達(dá)上千萬元。但看似數(shù)額龐大的資金，如除以4.5億支付寶的用戶數(shù)量，則每人每日平均不到0.1元?？梢?，盡管沉淀資金產(chǎn)生的孳息數(shù)額龐大，然而使用第三方支付機構(gòu)的買方人數(shù)眾多，平均到每個買方的利息則微不足道。如果讓第三方支付機構(gòu)或銀行等金融機構(gòu)針對每個買方的每筆消費產(chǎn)生的利息進(jìn)行返還，數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及人員等成本巨大，甚至?xí)^所得利息。因此，大多數(shù)支付機構(gòu)的服務(wù)協(xié)議大都寫明對于沉淀資金的利息不予返還。如支付寶在《服務(wù)協(xié)議》中就明確表明用戶承擔(dān)由支付寶提供服務(wù)過程中貨幣貶值的風(fēng)險以及可能產(chǎn)生的利息損失。用戶接受了此類服務(wù)協(xié)議，就意味著對沉淀資金孳息的放棄。因此，買方的確具有獲取孳息的權(quán)利，但實踐上卻終難實現(xiàn)。

二、第三方支付沉淀資金“集中存管”制度產(chǎn)生的背景

2011年《支付機構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》修改意見中首次提到沉淀資金孳息的歸屬問題。其中規(guī)定支付機構(gòu)計提非風(fēng)險準(zhǔn)備金不少于沉淀資金利息的10%，剩余90%的利息劃歸支付平臺自有資金賬戶。該修改意見引發(fā)了很大爭議，因為沉淀資金的孳息權(quán)屬理應(yīng)為消費者所有，直接劃歸支付機構(gòu)違背法理。2013年《存管辦法》正式出臺未保留該規(guī)定，只有計提10%風(fēng)險準(zhǔn)備金的條款，剩余90%的利息則未作明確規(guī)定，孳息問題再次被擱置。實際上，目前沉淀資金被支付平臺當(dāng)成了獲利的工具，大部分應(yīng)歸屬于買方的利息為支付平臺所有?？梢姡狈Τ恋碣Y金的統(tǒng)一管理，使得越權(quán)使用沉淀資金、非法吸收公眾存款等問題層出不窮，已經(jīng)成為阻礙第三方支付行業(yè)的長足發(fā)展的極大隱患。

（一）分散管理體系的弊端

分散管理體系和寬松的監(jiān)管政策使得沉淀資金缺乏有效監(jiān)管，并且當(dāng)前我國第三方支付機構(gòu)內(nèi)部的控制尚不完善，絕大多數(shù)支付機構(gòu)未單獨設(shè)立管控沉淀資金的部門，在人員配備、權(quán)限問題上都未作明確規(guī)定，也缺乏與之對應(yīng)的技術(shù)管理手段[5]，因此不加以嚴(yán)格對于沉淀資金的處理，對整個第三方支付平臺以及金融市場的穩(wěn)定都是極為不利的。鑒于目前我國法律未規(guī)定沉淀資金孳息的90%如何分配，導(dǎo)致甚至有第三方支付平臺將獲取沉淀資金孳息收入作為其主要的盈利模式，有數(shù)據(jù)顯示支付機構(gòu)沉淀資金孳息收入能達(dá)到其總收入的9.52%，這就加劇了支付機構(gòu)增加備付金賬戶、擴大沉淀資金規(guī)模的沖動。根據(jù)《存管辦法》的規(guī)定，支付機構(gòu)在銀行開設(shè)的備付金賬戶最多不超過5家。但在實際中，大多數(shù)支付機構(gòu)卻在存管銀行設(shè)立了多個賬戶，最多可達(dá)上百個，如支付寶目前在100多家銀行分支機構(gòu)開設(shè)了賬戶[6]，支付寶等支付機構(gòu)在執(zhí)行“集中存管”制度之前運行的10余年過程中都未曾公布沉淀資金的的規(guī)模與流向，資金的流轉(zhuǎn)信息都隱藏在支付企業(yè)內(nèi)部，監(jiān)管機構(gòu)只能監(jiān)管到賬戶中數(shù)額的變動，而無法了解資金流向的詳細(xì)信息，因此形成了監(jiān)管盲區(qū)[7]。上述第三方支付機構(gòu)與銀行和客戶直接對接的模式稱為“直連模式”，而該模式下在實踐中形成了支付平臺利用多個賬戶變相行使跨行清算職能，構(gòu)成了超范圍經(jīng)營。支付機構(gòu)自行清算繞開了人民銀行和銀聯(lián)的監(jiān)管——監(jiān)管機構(gòu)對線上交易的數(shù)據(jù)無法監(jiān)測，只能通過支付機構(gòu)報送的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，至于數(shù)據(jù)的真實性則難以核實，長此以往，大量資金的流轉(zhuǎn)游離于有效監(jiān)管以外，成為賺取利差，甚至是洗錢、套現(xiàn)等違法行為的渠道，難以保障買方資金的安全，也不利于監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善。

（二）支付機構(gòu)挪用沉淀資金的風(fēng)險

巨額沉淀資金作為消費者的預(yù)付金，以支付機構(gòu)的名義存入銀行，導(dǎo)致該資金不同于銀行存款，故不受《存款保險條例》的規(guī)范和調(diào)整。在實踐中，沉淀資金的支配權(quán)利在一定程度上由支付機構(gòu)掌控。

2014年8月26日，浙江易士因涉嫌違規(guī)挪用沉淀資金高達(dá)5420.38萬元而成為首個被取消《支付業(yè)務(wù)許可證》的支付機構(gòu)。2011年12月廣東益民旅游休閑服務(wù)有限公司獲得支付牌照，其營業(yè)范圍為在省內(nèi)發(fā)行多用途預(yù)付卡及受理業(yè)務(wù)。而后益民公司在未獲許可情況下，以預(yù)付卡名義開展“加油金業(yè)務(wù)”，銷售總額累計超22億元，卻未將所得銷售資金存入存管賬戶。2014年9月“加油金”業(yè)務(wù)停止，此時沉淀資金已經(jīng)被挪用，存管賬戶余額不足，致使資金風(fēng)險敞口超六億，涉嫌非法吸收公眾存款。2015年10月8日，央行依法注銷益民公司的《支付業(yè)務(wù)許可證》。2014年11月18日，人民銀行對上海暢購企業(yè)服務(wù)有限公司突擊檢查時，發(fā)現(xiàn)其通過虛構(gòu)客戶交易記錄、虛列開支、虛假記帳、將沉淀資金用于平臺開支和股東分紅等方式惡意挪用沉淀資金。12月，因客戶受個體商戶散播消息的影響，出現(xiàn)持卡人同時消費情況，因暢購企業(yè)沉淀資金不足出現(xiàn)了短時間不能刷卡的情形，致使資金風(fēng)險敞口高達(dá)約7.8億人民幣[8]，用戶利益嚴(yán)重受損，引發(fā)了群體事件。從人民銀行發(fā)行牌照以來，因沉淀資金相關(guān)管理規(guī)定受到人民銀行處罰的支付機構(gòu)共計12家，其中有3家的支付牌照已被注銷；多達(dá)30家支付機構(gòu)因挪用備付金而受到處罰，包括尤其是預(yù)付卡機構(gòu)，因此統(tǒng)一管理的缺失使得違規(guī)操作不受控制。

三、“集中存管”制度產(chǎn)生的必要性與可行性

對于沉淀資金的監(jiān)管已經(jīng)成為第三方支付監(jiān)管的重點，從分散的監(jiān)管體系到“集中存管”，將資金交存到指定機構(gòu)專用存款賬戶，一是能夠扭轉(zhuǎn)沉淀資金多頭管理、無人擔(dān)責(zé)的狀況；二是加快切斷第三方支付機構(gòu)與銀行的直連，隔絕支付機構(gòu)進(jìn)行跨行支付清算的基礎(chǔ)，與網(wǎng)聯(lián)的發(fā)展相輔相成；三是切實保護(hù)消費者的資金安全和合法利益，避免支付機構(gòu)大肆挪用資金。因此集中透明的存管方式是可行和必要的。

（一）有助于追溯資金流向

2016年4月《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）明確規(guī)定支付機構(gòu)不得挪用、占用沉淀資金，不得連接多家銀行變相開展跨行清算業(yè)務(wù)，目的是引導(dǎo)第三方支付企業(yè)回歸提供小額、快捷、便民小微支付服務(wù)的宗旨。同年10月《非銀行支付機構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》發(fā)布，要求按照市場化原則共同建設(shè)網(wǎng)絡(luò)支付清算平臺，即網(wǎng)聯(lián)。網(wǎng)聯(lián)主要承擔(dān)第三方支付的集中清算職能，實現(xiàn)清算職能與支付職能分離的監(jiān)管要求[9]。2017年2月由中國支付清算協(xié)會會員單位共同發(fā)起籌建、中國人民銀行主導(dǎo)建設(shè)的網(wǎng)聯(lián)支付有限公司（NUCC）正式注冊[10]。在集中存管的背景下，網(wǎng)聯(lián)的推出成為發(fā)展的必然，網(wǎng)聯(lián)一端連接支付機構(gòu)，另一端連接沉淀資金的存管銀行，從而作為集中存管的技術(shù)平臺將對沉淀資金的專管帳戶得以統(tǒng)一設(shè)立并集中監(jiān)測，未來只需開立一個銀行賬戶即可辦理一切沉淀資金的收付業(yè)務(wù)?！凹写婀堋币?guī)定的出臺與網(wǎng)聯(lián)的推出，有助于改變直連模式下監(jiān)管不到位的情況，可擔(dān)當(dāng)起數(shù)據(jù)信息中介和橋梁，使得資金流向及交易信息都有跡可循，及時、準(zhǔn)確地掌握資金交易數(shù)據(jù)，實現(xiàn)交易信息的真實性和可追溯性，使得市場趨勢得以把握，在整體上控制金融體系中的系統(tǒng)性風(fēng)險?？傊?，一方面大大降低了第三方支付機構(gòu)挪用沉淀資金的可能性；另一方面，“集中存管”方式也降低了監(jiān)管部門對沉淀資金進(jìn)行核對和檢查的工作量，提升了監(jiān)管效率。

（二）有利于制度的可操作性

當(dāng)前第三方支付機構(gòu)開展的業(yè)務(wù)類型分三種：銀行卡收單、網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理。③因三者的交易特點各不相同，其分別所產(chǎn)生的沉淀資金也有較大差別：資金數(shù)量從預(yù)付卡、網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單逐次降低。同時，不同交易類型對沉淀資金的依賴性也不同。于是央行對于集中存管的交存比例劃分了不同類型，并根據(jù)分類評級結(jié)果進(jìn)行綜合確定。一方面，為控制沉淀資金規(guī)模擴張，規(guī)定了所進(jìn)行的業(yè)務(wù)類型對沉淀資金收入的依賴性愈強，則交存比例愈高；另一方面，規(guī)定了每一季度調(diào)整交存比例，并且每年人民銀行對支付機構(gòu)進(jìn)行分類測評，綜合考察支付企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營與風(fēng)險控制等內(nèi)容，風(fēng)控能力與合規(guī)經(jīng)營越差的機構(gòu)交存比例越高。同時，目前實施的交存比例不大，且允許支付機構(gòu)通過委托交存銀行辦理支取的方式在日間使用沉淀資金，但須在當(dāng)日營業(yè)終止前補齊支取部分，因此對支付機構(gòu)的流動性安排不會產(chǎn)生影響。上述規(guī)定與《實施方案》中“積極穩(wěn)妥，有序化解的工作原則，明確重點、做好風(fēng)險評估、穩(wěn)妥處置風(fēng)險，堅持公平公正開展整治，可操作性強”的要求相契合。

（三）有利于建立新的第三方支付格局

根據(jù)i-Research 2017年Q2中國第三方支付季度的數(shù)據(jù)，267家有支付牌照的機構(gòu)中支付寶占占市場份額的54.5%，財付通占市場份額的39.8%，而其他支付機構(gòu)的市場份額只有5.8%④。此前，大型支付機構(gòu)憑借規(guī)模優(yōu)勢和沉淀資金的數(shù)額的優(yōu)勢掌握更多話語權(quán)，在與銀行進(jìn)行合作時，通?？梢垣@得更優(yōu)惠的政策條件。而中小型支付機構(gòu)沉淀自己數(shù)量有限，不易與銀行建立合作，因此發(fā)展空間小，難以成長?！凹写婀堋币?guī)定下取消向支付機構(gòu)利息，致使支付機構(gòu)巨頭與銀行的議價空間受到巨大影響。同時，網(wǎng)聯(lián)的出現(xiàn)，使得大型支付機構(gòu)壟斷數(shù)據(jù)信息的地位喪失。如此以來，能夠改善中小型支付機構(gòu)的困境，與銀行合作的準(zhǔn)入門檻降低，且由網(wǎng)聯(lián)平臺對支付業(yè)務(wù)進(jìn)行清算減輕了支付機構(gòu)與銀行直連的運營成本，使得中小支付機構(gòu)迎來崛起的機遇。中小支付平臺能夠?qū)⒏嗟馁Y金和精力投入創(chuàng)新和提高服務(wù)質(zhì)量中。總之，在集中存管下，支付機構(gòu)接入統(tǒng)一的線上清算平臺，在接入銀行方面機會均等，有利于營造公平的市場環(huán)境，重塑新的支付格局，促進(jìn)中小型支付機構(gòu)的發(fā)展。

四、對第三方支付沉淀資金監(jiān)管的借鑒

通過證券市場中申購凍結(jié)資金利息收入的處理方式以及美國和歐盟對第支付機構(gòu)沉淀資金法律監(jiān)管體系的探究，發(fā)現(xiàn)我國可借鑒部分，以此完善我國的沉淀資金監(jiān)管體系。

（一）證券市場中申購凍結(jié)資金利息收入納入基金的借鑒

我國證券市場中針對新股發(fā)行時凍結(jié)申購利息的處理方式，為支付機構(gòu)沉淀資金產(chǎn)生的孳息的分配提供了很好的范例[11]。

由于證交所規(guī)定申購者一律需要存入相應(yīng)資金，根據(jù)申購資金和發(fā)行總金額的比例，通過搖號確定購買者。在此過程中，由于申購者的資金將存放在證交所指定賬戶內(nèi)達(dá)3-5個工作日，因此大筆資金在我國企業(yè)在發(fā)行新股時被吸收，由此在凍結(jié)期間產(chǎn)生了巨額的孳息，對于其歸屬，曾引發(fā)較大爭議。有觀點認(rèn)為該孳息應(yīng)視為股票發(fā)行的溢價,計入“資本公積金”；另有觀點認(rèn)為起屬于上市公司收入；還有觀點主張收歸國有。從法理角度看，凍結(jié)資金的孳息應(yīng)為申購股票的投資者所有，但投資者數(shù)量龐大，返還孳息缺乏實踐性。

起初，形成的是申購凍結(jié)資金利息大部分歸屬企業(yè)，小部分歸國家，申購人無收的利益分配格局。但是，法律的邏輯取得了最終的勝利。在參考國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國于2005年成立了證券投資者保護(hù)基金[12]。根據(jù)《關(guān)于在股票、可轉(zhuǎn)債等證券發(fā)行中申購凍結(jié)資金利息處理問題的通知》的規(guī)定，所有申購凍結(jié)資金的利息將作為證券投資者保護(hù)基金的來源之一。也就是將所有投資者作為一個利益集合體，能夠集中享有利息收入，并用于對投資人的保護(hù)。這也符合《證券法》第1條：“投資者的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)”的規(guī)定。所以，目前新股發(fā)行時凍結(jié)申購資金利息收入全部納入證券投資者保護(hù)基金，而不再視為上市公司的可支配收入，實現(xiàn)了對投資者合法財產(chǎn)的保護(hù)。對于第三方支付機構(gòu)的沉淀資金的孳息可以參考該處理方式。

（二）對第三方支付沉淀資金監(jiān)管的域外借鑒

1.美國

第三方支付最早起源于美國的獨立銷售組織制度，以銀行的支付結(jié)算功能為基礎(chǔ)，其通過與銷售商戶、認(rèn)證機構(gòu)與銀行進(jìn)行合作，為企業(yè)和個人提供支付結(jié)算等業(yè)務(wù)。隨著支付機構(gòu)的不斷增多，支付交易規(guī)模擴大，為了保障支付活動受到有效制約，1913年《聯(lián)邦儲蓄法》的頒布給予美國聯(lián)邦儲備理事會管理和運行支付系統(tǒng)的權(quán)利。對于第三方支付，美國采取雙重監(jiān)管模式，即聯(lián)邦政府和州政府均有對第三方支付行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力，因此對支付機構(gòu)的監(jiān)管法律法規(guī)主要來自聯(lián)邦立法和州立法。在聯(lián)邦層面：國會頒布的《電子資金轉(zhuǎn)移法》規(guī)定了非銀行支付機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)；美聯(lián)儲出臺的E條例確立了在網(wǎng)絡(luò)資金轉(zhuǎn)賬過程中，系統(tǒng)參與者的權(quán)利和法律責(zé)任[13]。同時，兩部法律都規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)消費者的權(quán)利和義務(wù)。在州立法層面：美聯(lián)儲頒布的D條例和Z條例以及《真實信貸法》規(guī)定了各州電子資金的劃撥服務(wù)；除此之外，各州對設(shè)立支付機構(gòu)的分支機構(gòu)也進(jìn)行了立法規(guī)定[14]?？傮w上，美國對于支付行業(yè)的立法規(guī)定傾向于以保護(hù)消費者為重點，確保大眾利益。

縱觀美國法律對于第三方支付以及沉淀資金的規(guī)定，可以明確兩個問題：一是第三方支付機構(gòu)的定性問題。該問題與沉淀資金的性質(zhì)息息相關(guān)，而且涉及支付機構(gòu)是否能成為美國聯(lián)邦存儲保險公司（FDIC）被保險人的問題；二是沉淀資金的性質(zhì)問題。該問題主要與消費者享有的權(quán)利有關(guān)。首先，美國將支付機構(gòu)視為根據(jù)用戶需要從事貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的支付中介人，盡管以電子信息技術(shù)作為支撐，但實質(zhì)上第三方支付機構(gòu)只是貨幣支付服務(wù)提供商。也就是說，因為除銀行以外的其他機構(gòu)都不得進(jìn)行吸收存款的業(yè)務(wù)，支付機構(gòu)不能持有平臺虛擬賬戶的資金，只能進(jìn)行貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)，因此在法律上不承認(rèn)其具有金融機構(gòu)的地位。其次，將沉淀資金定性為負(fù)債而非存款。這是由于第三方支付機構(gòu)并非金融機構(gòu)，不能從事類銀行業(yè)務(wù)，因而發(fā)生在支付平臺上的貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)中產(chǎn)生的沉淀資金不能視為存款。所以，F(xiàn)DIC將沉淀資金視為負(fù)債，即消費者對沉淀資金不享有所有權(quán)，只享有債權(quán)請求權(quán)。而由于FDIC只能以銀行或其他金融機構(gòu)作為被保險人，因此支付機構(gòu)不可以直接作為FDIC的被保險人，支付機構(gòu)也就不能與FDIC建立承保關(guān)系。為了對支付機構(gòu)平臺積累的沉淀資金進(jìn)行監(jiān)管，F(xiàn)DIC規(guī)定了“存款延伸保險”制度，即FDIC建立無息銀行賬戶，要求支付機構(gòu)將沉淀資金存入該賬戶中，以開設(shè)無息賬戶的銀行作為被保險人，每個用戶賬戶的保險上限為10萬美元，由利息抵充保險費用。一方面以沉淀資金的利息與保險費用相抵，解決了沉淀資金的利息在支付平臺以消費者間的分配問題；另一方面，當(dāng)支付平臺沉淀資金出現(xiàn)風(fēng)險時，可以對消費者進(jìn)行相應(yīng)賠付，保護(hù)了消費者的利益，降低支付機構(gòu)本身的風(fēng)險[15]。

2.歐盟

歐盟的第三方支付的監(jiān)管體系與美國不同，其將第三方支付機構(gòu)當(dāng)作電子貨幣發(fā)行機構(gòu)，因此對于第三方支付的監(jiān)管主要是加強對電子貨幣的監(jiān)督和管理實現(xiàn)的[16]。針對電子貨幣的監(jiān)管，歐盟委員會在1999年12月制定了《關(guān)于建立電子簽名共同法律框架的指令》，目的是實現(xiàn)對于電子貨幣的統(tǒng)一監(jiān)管，確保電子簽名有效性，為歐盟電子商務(wù)活動打造良好環(huán)境。2001年頒布的《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構(gòu)指引》中明確規(guī)定第三方支付機構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照問題，即支付機構(gòu)必須在取得銀行業(yè)或電子貨幣公司執(zhí)照的前提下才能開展業(yè)務(wù)。此后歐盟推出一系列法律指令完善第三方支付行業(yè)的監(jiān)管，在統(tǒng)一成員國法律適用的基礎(chǔ)上，允許各成員國根據(jù)各自情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。這體現(xiàn)了歐盟作為一體化程度最高的區(qū)域性經(jīng)濟組織的統(tǒng)一性，又根據(jù)具體情況實現(xiàn)差別化。

縱觀歐盟法律，我們可以明確第三方支付沉淀資金的定性問題。據(jù)法律規(guī)定，歐盟也同美國一樣，視沉淀資金為機構(gòu)的負(fù)債而并非存款。《電子貨幣指引》規(guī)定了對沉淀資金的監(jiān)管。對于沉淀資金歐盟采“分立賬戶制”，也就是沉淀資金與電子貨幣機構(gòu)自有賬戶分立，由電子貨幣機構(gòu)對沉淀資金進(jìn)行監(jiān)管與投保，但該筆資金不得用于放貸，也不得對客戶付息。為防范沉淀資金帶來的風(fēng)險，歐盟建立了“風(fēng)險準(zhǔn)備金制度”。該制度要求電子貨幣機構(gòu)必須在歐盟的央行設(shè)立獨立的專門賬戶，在其中儲存足夠的準(zhǔn)備金，以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險，并且要求初始資金在100萬歐元以上以確保電子貨幣機構(gòu)的資本充足。一旦機構(gòu)進(jìn)行違法活動致使客戶資金受有損失，就利用準(zhǔn)備金賬戶中的資金對消費者進(jìn)行相應(yīng)賠付，以保證消費者權(quán)利。

五、規(guī)范第三方支付沉淀資金的監(jiān)管制度建議

在網(wǎng)聯(lián)平臺的技術(shù)支持下建立沉淀資金集中存管體系，有助于實現(xiàn)沉淀資金的集中清算、集中監(jiān)督，但是對沉淀資金的監(jiān)管應(yīng)在強調(diào)資金安全性的同時，也要適當(dāng)考慮流動性問題，應(yīng)當(dāng)借鑒證券市場中新股申購凍結(jié)利息納入基金的處理方式，并對“存款延伸保險”制度進(jìn)行合理參考。因此筆者提出以下建議。

（一）成立消費者保護(hù)專項基金

在對第三方支付監(jiān)管過程中，美國、歐盟等國家都將消費者保護(hù)作為著眼點，認(rèn)為：沉淀資金的所有權(quán)屬于消費者，孳息也應(yīng)當(dāng)歸屬消費者。但如前所述，如果我國規(guī)定將利息分配給消費者買方，在具體操作中存在很大難度。雖然《通知》規(guī)定的是“暫不計付利息”，但長遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)消費者優(yōu)先原則成立互聯(lián)網(wǎng)消費者保護(hù)專項基金，將沉淀資金放入該基金之中，在金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督下對該筆資金進(jìn)行管理,從而保障整個交易體系的安全和穩(wěn)定[17]。一旦消費者在支付平臺交易過程中受有損失，則可將沉淀資金所產(chǎn)生的利息用以賠償消費者。這樣，一方面能夠讓消費者的權(quán)益損失盡快得到有效彌補，另一方面也降低第三方支付機構(gòu)的賠付壓力。

（二）建立存款延伸保險制度

第三方支付平臺具有數(shù)量眾多、沉淀資金數(shù)額龐大涉及的相關(guān)方多的特點，因此集中存管將沉淀資金集中存放在一家或少數(shù)幾家存管銀行意味著風(fēng)險的集中。對于沉淀資金的管理，我們認(rèn)為可以參考美國的存款延伸保險制度，即支付機構(gòu)將沉淀資金存放在FDIC的銀行賬戶內(nèi)，取得利息用于為消費者購買上限為10萬美元的保險項目[18]。我國在沉淀資金實行集中存管以及網(wǎng)聯(lián)平臺建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)實現(xiàn)保險基金管理機構(gòu)與人民銀行、存管銀行以及網(wǎng)聯(lián)支付有限公司的信息共享，從而獲取存管銀行以及支付機構(gòu)的風(fēng)險狀況、評級狀況等監(jiān)管信息。對于沉淀資金保險賠付額的設(shè)定，我們認(rèn)為可以參考我國《存款保險條例》第5條的規(guī)定，即：存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。這樣，一方面能夠解決孳息分配問題，另一方面使得交易安全得到保障。

（三）建立多元化的監(jiān)督管理體系

第三方支付行業(yè)發(fā)展迅猛，目前我國的單一的監(jiān)管體系有待調(diào)整。目前的《存管辦法》僅就人民銀行對支付機構(gòu)的沉淀資金存管業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督檢查進(jìn)行了規(guī)定，支付行業(yè)的監(jiān)管主要依賴于行業(yè)自律?？梢?，應(yīng)當(dāng)及時建立多元化的監(jiān)管主體，從而全面多層次地保障資金的安全。我們建議建立由人民銀行牽頭、銀監(jiān)會、工商部門等多個部門輔助的多元化監(jiān)督體系，并強化沉淀資金的內(nèi)部審計，由不進(jìn)行具體業(yè)務(wù)的管理部門專門進(jìn)行審計監(jiān)督工作，確保沉淀資金的操作和管理有效。各部門互相配合，更加全面有效地管理第三方支付行業(yè)。如此一來，對于沉淀資金的安全、風(fēng)險控制等問題都能夠被及時監(jiān)管。同時，加強監(jiān)督管理也利于完善信用評級制度，能更好解決第三方支付的信用安全問題[19]。具體而言，對不同的第三方支付平臺，評估風(fēng)險系數(shù)，參考用戶的評價建立信用評級制度，在第三方支付機構(gòu)因違法活動時，能夠快速有效處理；也有助于第三方支付平臺自我提升積極，提高信譽度，保障沉淀資金的安全。

綜上，第三方支付行業(yè)伴隨互聯(lián)網(wǎng)時代而騰飛。但是，在格局和框架構(gòu)建過程，沉淀資金問題也愈發(fā)突出。2017年的”集中存管”的新規(guī)加大了對沉淀資金問題的專項整治和整改監(jiān)督力度?！凹写婀堋敝贫鹊穆涞嘏c網(wǎng)聯(lián)平臺的建立，對于規(guī)范第三方支付行業(yè)起到了重要作用，推動者第三方支付平臺的健康發(fā)展。

注 釋：

①數(shù)據(jù)顯示截至2017年第三季度，有支付牌照的267家支付平臺累計沉淀資金達(dá)到8000億元。

② http://b2b.toocle.com/detail--6434483.html，2018 年3月22日訪問。

③https://jingyan.baidu.com/article/948f5924095d7ad80ff5f916.html.

④http://report.iresearch.cn/report/201710/3076.shtml.