關(guān)于京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的十大對(duì)策建議

孫佑海

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

京津冀地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，是全國(guó)重要的重工業(yè)基地，而重工業(yè)需要消耗大量的能源；京津冀地處北方，主要能源來(lái)自煤的燃燒，農(nóng)村冬季取暖需要大量燃煤，而煤的燃燒比其他能源排放的大氣污染物更多；京津冀地區(qū)汽車擁有量大，汽車尾氣逐漸成為地區(qū)的重要污染源之一；京津冀地區(qū)的城郊與農(nóng)村，存在著大量“小散亂污”企業(yè)，這些企業(yè)很多沒(méi)有污染物處理設(shè)備，直接向大氣排放污染物……這些都是造成京津冀大氣污染的重要原因，導(dǎo)致該區(qū)域大氣污染物各項(xiàng)指標(biāo)經(jīng)常高于全國(guó)平均水平。嚴(yán)重的大氣污染，既損害了國(guó)家形象，也嚴(yán)重?fù)p害了人體健康，成為社會(huì)不和諧的重要因素之一。下決心解決京津冀地區(qū)大氣污染問(wèn)題，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分關(guān)心的一項(xiàng)重要任務(wù)。據(jù)此，依托長(zhǎng)期調(diào)研，結(jié)合京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，作者提出京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的十大對(duì)策建議。

一、協(xié)同制定保護(hù)大氣環(huán)境戰(zhàn)略

首先要明確京津冀三省市的各自定位，這是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)，也是協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的基礎(chǔ)。要在這個(gè)基礎(chǔ)上，制定京津冀三省區(qū)協(xié)同治理大氣環(huán)境的總體戰(zhàn)略。

根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。區(qū)域整體定位體現(xiàn)了“三省市‘一盤棋’的思想，突出了功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、相輔相成；三省市定位服從和服務(wù)于區(qū)域整體定位，增強(qiáng)整體性，符合京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略需要”。其中，北京市定位為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市定位為“全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)”；河北省定位為“全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》可以看出，河北省在生態(tài)環(huán)境中的重要性，對(duì)切實(shí)改善京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量非常必要。

實(shí)施京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的戰(zhàn)略，需要根據(jù)中央對(duì)京津冀三地的戰(zhàn)略定位進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃。要突出河北省作為京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的作用，北京、天津要在各自的定位中向著一個(gè)共同的目標(biāo)而共同努力。在這個(gè)基礎(chǔ)上，京津冀三省區(qū)之間要加強(qiáng)協(xié)商，有事情大家商量著辦。京津冀通過(guò)政府間的協(xié)商，首先根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)制定錯(cuò)位發(fā)展的戰(zhàn)略，避免重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。例如北京和天津是京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的兩個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)，如果沒(méi)有合理的定位，兩者出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)造成1加1小于2，甚至小于1的現(xiàn)象，而只有進(jìn)行合理定位才能真正發(fā)揮北京和天津的核心作用。

根據(jù)京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的戰(zhàn)略，制定好京津冀三省區(qū)的大氣環(huán)境治理規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃是改善京津冀三省區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要抓手。京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)規(guī)劃的核心是把河北省的生態(tài)環(huán)境修復(fù)好、保護(hù)好、建設(shè)好，不斷改善大氣和水環(huán)境質(zhì)量，為京津冀區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障。抓好生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保護(hù)大氣環(huán)境，是黨中央賦予河北的重大政治責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)京津冀環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。建議在總體把握上，堅(jiān)守“一條紅線”，即資源環(huán)境生態(tài)紅線，劃定森林、濕地、草原、海洋、河湖等生態(tài)保護(hù)紅線，劃定空氣等環(huán)境質(zhì)量底線。在功能定位上，建議將全省劃分為“五大分區(qū)”，即京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶、壩上高原生態(tài)防護(hù)區(qū)、燕山——太行山生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、低平原生態(tài)修復(fù)區(qū)和海岸海域生態(tài)防護(hù)區(qū)五個(gè)區(qū)域，構(gòu)建“一核四區(qū)”生態(tài)安全格局。在重點(diǎn)任務(wù)上，強(qiáng)力實(shí)施大氣污染防治攻堅(jiān)、強(qiáng)化資源節(jié)約和綜合利用、推進(jìn)京津冀大氣環(huán)境協(xié)同保護(hù)的攻堅(jiān)行動(dòng)。在具體舉措上，大力實(shí)施山水林田湖草生態(tài)整體修復(fù)，落實(shí)好河北省大氣污染防治措施，確保大氣環(huán)境質(zhì)量大幅改善。

在這個(gè)規(guī)劃中，要充分考慮雄安的地位和作用。設(shè)立雄安新區(qū)，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大歷史性戰(zhàn)略選擇。雄安新區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)：一是堅(jiān)持“全國(guó)意義的新區(qū)”和“國(guó)家大事”的定位，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，特別是有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)中央部門投入更多的人力物力支持京津冀區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。二是通過(guò)探索在雄安新區(qū)實(shí)施綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，在京津冀全區(qū)域發(fā)揮示范效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)于整個(gè)中國(guó)產(chǎn)生積極影響，促進(jìn)全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。三是通過(guò)雄安新區(qū)的努力，切實(shí)疏解北京市的非首都功能，減輕北京市的負(fù)擔(dān)，從而合力為中央政府的正常履職作出自己的貢獻(xiàn)。四是，雄安新區(qū)建設(shè)，要在大氣環(huán)境保護(hù)方面，作出自己的表率。

北京、天津要抓好本地區(qū)的大氣污染防治，同時(shí)要全力配合河北省包括雄安的大氣污染治理工作，從而實(shí)現(xiàn)全區(qū)域聯(lián)動(dòng)，共同治理大氣污染的新局面。

二、協(xié)同建立組織和政策形成機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同保護(hù)

（一）建立協(xié)同治理大氣污染的常設(shè)機(jī)構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)京津冀清潔空氣環(huán)境，必須突破行政區(qū)域束縛，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破利益羈絆，這就需要建立一個(gè)長(zhǎng)效的常設(shè)機(jī)構(gòu)，從京津冀區(qū)域的整體利益出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聯(lián)防聯(lián)控。為此，建議提高國(guó)務(wù)院京津冀地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的地位，同時(shí)在權(quán)力與職責(zé)上對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，以確保該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)工作的實(shí)效性。

（二）建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)著環(huán)境正義，應(yīng)落實(shí)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受償”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則[1]。一要提升對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)共享的理念，建立和完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吆头煞ㄒ?guī)。三要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補(bǔ)償力度。四要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)配套的保障制度和措施，加大政策與資金支持的傾斜力度。

（三）健全完善排放權(quán)的交易機(jī)制

所謂排放權(quán)的交易，就是允許節(jié)約資源、減少排放的單位，將其減下來(lái)的排放額度，拿到市場(chǎng)上進(jìn)行拍賣，取得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益，這實(shí)際上是對(duì)其節(jié)約資源、減少排放的獎(jiǎng)勵(lì)。最近以來(lái)，國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)排放權(quán)的交易，希望建立有效的交易機(jī)制，讓先進(jìn)企業(yè)切實(shí)得到好處。目前，我國(guó)在北京、天津、上海、廣東、深圳、湖北、重慶進(jìn)行碳排放交易試點(diǎn)。以天津市碳排放交易所為例，天津市交易所并不僅僅進(jìn)行碳排放權(quán)的交易，也從事其他污染物的排放權(quán)交易，已經(jīng)取得很好的效果。在京津冀一體化的進(jìn)程中，北京市正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，在此情況下，京津冀地區(qū)如何建立排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量改善十分重要。為此，提出以下建議：

1.盡快完善法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，為排放權(quán)交易機(jī)制的建立奠定良好基礎(chǔ)。制定大氣污染物目錄是判定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行排放權(quán)交易的基礎(chǔ)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部的要求，自2017年7月1日起，火電、造紙行業(yè)和北京、保定、廊坊鋼鐵、水泥高架源企業(yè)一律持證排污。當(dāng)全部行業(yè)持證排污時(shí)，利于國(guó)家對(duì)大氣污染物排放總量控制分配到各地政府，然后分配到每個(gè)企業(yè)，從而為推進(jìn)排放權(quán)交易打好基礎(chǔ)。

2.健全排放權(quán)交易的市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制。排放權(quán)交易制度是好的，需要充分肯定。但是，作為政府，一定要強(qiáng)化對(duì)排放權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管。具體可以通過(guò)對(duì)排放權(quán)交易價(jià)格信號(hào)的監(jiān)控以及對(duì)企業(yè)排放權(quán)配額交易具體數(shù)量的實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)等手段，確保企業(yè)依法進(jìn)行交易。因此，有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，科學(xué)合理地整合執(zhí)法資源，以確保排放權(quán)交易市場(chǎng)健康、規(guī)范的運(yùn)行。

三、協(xié)同發(fā)力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

（一）要適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的新形勢(shì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始降速，處理不好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定。但我們?cè)诳隙òl(fā)展重要性的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注當(dāng)前環(huán)境污染的惡化。習(xí)近平總書(shū)記提出綠色發(fā)展，既要綠水青山，又要金山銀山的“兩山理論”和綠色發(fā)展理念，突出環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，是解決環(huán)境與發(fā)展的最佳指導(dǎo)思想。

（二）繼續(xù)將控制工業(yè)廢氣排放作為工作重點(diǎn)

去產(chǎn)能是解決大氣污染問(wèn)題的重要手段。2016年，國(guó)務(wù)院以及各部委強(qiáng)力推進(jìn)供給側(cè)改革，在“去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”上取得了明顯的進(jìn)展。但是隨著鋼材價(jià)格回歸、上漲，要加大查處力度，嚴(yán)禁“地條鋼”“小鋼廠”死灰復(fù)燃。建議采取“去產(chǎn)能、去產(chǎn)量、去產(chǎn)時(shí)”相結(jié)合的思路，在保質(zhì)保量完成去產(chǎn)能約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提前開(kāi)展“柔性去產(chǎn)能”，在規(guī)劃初期將未來(lái)擬安排的去產(chǎn)能任務(wù)進(jìn)行分解與延伸，加大工業(yè)企業(yè)冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)力度，將原來(lái)的每年12個(gè)月生產(chǎn)期改為9個(gè)月—10個(gè)月。在冬季氣象條件不利于污染物擴(kuò)散的時(shí)段加大壓縮企業(yè)產(chǎn)量力度，一些污染相對(duì)較重的企業(yè)可將此時(shí)段安排為技術(shù)改造、設(shè)備停工檢修和企業(yè)職工帶薪休假時(shí)段，緩解冬季環(huán)境壓力。

（三）堅(jiān)定不移地控制煤炭消耗量和煤炭占能源供給的比例

應(yīng)該通過(guò)政策鼓勵(lì)、市場(chǎng)和價(jià)格引導(dǎo)等多措并舉，提高清潔能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高能源大戶使用清潔能源的積極性。政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)采用大氣污染控制技術(shù)，改革生產(chǎn)工藝，優(yōu)先采用無(wú)污染或少污染的工藝，要將更多的企業(yè)納入監(jiān)測(cè)范圍，加強(qiáng)對(duì)廢氣監(jiān)測(cè)的力度。

四、協(xié)同立法，使京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境有法可依

在京津冀三地區(qū)實(shí)行立法的協(xié)同十分有必要。只有實(shí)現(xiàn)了立法的協(xié)同，才能真正實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致，共同發(fā)力治理大氣污染，否則各唱各的調(diào)，形不成合力，治理大氣污染的任務(wù)永遠(yuǎn)也不能完成。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的思考和有關(guān)部門研究，建議采取以下措施：

（一）協(xié)同立法，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

京津冀三地區(qū)的立法機(jī)關(guān)顯然注意到了協(xié)同立法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的重要性。已經(jīng)在不久前制定了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，為統(tǒng)一立法工作創(chuàng)造良好的組織保障。

各個(gè)地區(qū)都要嚴(yán)格執(zhí)行《協(xié)同辦法》。除了三個(gè)地區(qū)制定專門的法律法規(guī)外，相關(guān)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)立法的溝通協(xié)調(diào)，按照京津冀出臺(tái)的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》完善京津冀協(xié)同立法工作機(jī)制，搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺(tái)，從而統(tǒng)一京津冀的立法，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況看，《協(xié)同辦法》的執(zhí)行取得很大成效，三地區(qū)的立法機(jī)關(guān)經(jīng)常召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，就如何確定立法項(xiàng)目、掌握立法的標(biāo)準(zhǔn)和尺度以及如何確保立法項(xiàng)目的落實(shí)，都取得了很大的成就。這些工作機(jī)制的建立和健全，是近年來(lái)京津冀全區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法取得實(shí)效的重要的保障。

（二）制定協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的專門法規(guī)

在大氣污染防治領(lǐng)域的專門立法中，《大氣污染防治法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，雖然《大氣污染防治法》設(shè)專章規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，但可實(shí)施性不強(qiáng)。其他大部分是國(guó)務(wù)院及其部門制定的綜合性、管控型行政規(guī)章與政策，還有一部分是各?。▍^(qū)、市）制定的防治大氣污染的實(shí)施方案。這類行政規(guī)章與政策在實(shí)際工作中法律約束力不強(qiáng)，不能滿足京津冀及周邊地區(qū)嚴(yán)重空氣污染的防治需要。實(shí)踐中缺少一部京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的專門立法?；趪?guó)情，協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境是我國(guó)更是京津冀及周邊地區(qū)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性的艱巨任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)京津冀可持續(xù)發(fā)展的需求。因此，建議全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院在授權(quán)立法的范圍，制定《京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境防治特別法》或《京津冀地區(qū)協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境條例》[2]。

京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的專門立法，有利于在制度化與規(guī)范化的層面上開(kāi)展京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染防治工作；有利于明晰協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境過(guò)程中各方的權(quán)利與義務(wù)；有利于進(jìn)一步完善區(qū)域內(nèi)的協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的機(jī)制。

京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的專門立法可包括以下重點(diǎn)內(nèi)容：一是健全協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的主體。成立京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的專門常設(shè)機(jī)構(gòu)，以解決各地“平級(jí)”之間可能出現(xiàn)的管理權(quán)限沖突、矛盾的現(xiàn)象；二是在執(zhí)法、司法、守法方面應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)調(diào)司法、全民守法的制度；三是完善協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境聯(lián)動(dòng)機(jī)制。主要包括完善大氣污染區(qū)域合作措施；實(shí)行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立一體化環(huán)境準(zhǔn)入與退出機(jī)制；健全區(qū)域聯(lián)合預(yù)警與信息共享體系；明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為區(qū)域利益平衡措施；引入“區(qū)域限批”制度作為協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的基本約束制度。

（三）聯(lián)動(dòng)創(chuàng)設(shè)大氣環(huán)境污染物跨界傳輸?shù)姆梢?guī)制

空氣具有流動(dòng)性，京津冀三地“2+11”個(gè)城市屬于同一個(gè)空氣區(qū)域。但有時(shí)京津冀三地的空氣污染也有可能是京津冀周邊地區(qū)的污染所造成的。京津冀周邊地區(qū)排放的空氣污染物，通過(guò)空氣流動(dòng)流向京津冀地區(qū)，從而使空氣污染本就嚴(yán)重的京津冀“雪上加霜”。因此，做好京津冀的大氣污染防治工作，不能僅僅局限于京津冀三地，而且要將京津冀周邊地區(qū)的重污染區(qū)作為防治對(duì)象，一起協(xié)同保護(hù)京津冀的大氣環(huán)境。

傳輸通道主要是根據(jù)氣象條件和近年來(lái)的污染情況研究歸納而得，業(yè)內(nèi)存在不同看法。很多傳輸通道城市沿鐵路呈現(xiàn)線性布局，這些城市都是經(jīng)濟(jì)、人口密度較大的地區(qū)，也是重工業(yè)比較集中城市。比如，河北省的幾個(gè)城市，其產(chǎn)業(yè)支柱多是鋼鐵、火電、焦化等高耗能、高污染等企業(yè)；如今新增的8個(gè)傳輸通道城市的支柱產(chǎn)業(yè)也多以高耗能、高污染等企業(yè)為主。截止目前京津冀大氣污染傳輸通道包括北京市，天津市，河北省石家莊等城市；山西省太原等城市；山東省濟(jì)南等城市；河南省鄭州、開(kāi)封等城市（以下簡(jiǎn)稱“2+26”城市）。

確定了京津冀大氣污染傳輸通道，就應(yīng)該對(duì)傳輸通道的城市加以規(guī)制。而規(guī)制最有效的辦法就是由法律法規(guī)進(jìn)行約束。目前對(duì)京津冀大氣污染傳輸通道城市的規(guī)制主要是通過(guò)政策的引導(dǎo)與管控，并無(wú)強(qiáng)制性的法律法規(guī)。因此有必要建立京津冀大氣環(huán)境污染物跨界傳輸?shù)姆梢?guī)制，對(duì)造成京津冀大氣污染的行為進(jìn)行約束，對(duì)違反京津冀大氣環(huán)境污染物跨界傳輸法律法規(guī)的行為進(jìn)行追責(zé)，從而更好的保護(hù)京津冀大氣環(huán)境。

五、協(xié)同執(zhí)法，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前京津冀聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境取得了一定的進(jìn)展，但在大氣環(huán)境保護(hù)中因各地立法不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題給聯(lián)合執(zhí)法帶來(lái)了很多問(wèn)題，不利于統(tǒng)一監(jiān)管。因此，京津冀協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境專門立法，應(yīng)在推進(jìn)執(zhí)法方面做出特別規(guī)定。在聯(lián)合執(zhí)法方面，建議在一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，三省市建立統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法核查機(jī)制、統(tǒng)一的跨界大氣環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一“環(huán)境上訪”的調(diào)查處理程序和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定公開(kāi)透明地予以處理，在區(qū)域內(nèi)營(yíng)造嚴(yán)格執(zhí)法的氛圍。

2015年11月，京津冀三?。ㄊ校┉h(huán)保部門建立了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，京津冀及周邊地區(qū)協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。下一步需要通過(guò)區(qū)域立法進(jìn)行固定，使其成為京津冀及周邊地區(qū)治理大氣污染的法律依據(jù)。

六、協(xié)同司法，統(tǒng)一京津冀的環(huán)境司法標(biāo)準(zhǔn)

司法機(jī)關(guān)作為解決社會(huì)糾紛的最后一道屏障，對(duì)于懲戒大氣污染行為、糾正環(huán)境保護(hù)主管部門的不當(dāng)履職行為，發(fā)揮著重要作用。下一階段，要著力開(kāi)展以下環(huán)境司法工作：

（一）建立區(qū)域環(huán)境法院

建議充分發(fā)揮天津海事法院專業(yè)性及跨區(qū)域管轄的職能，在天津試點(diǎn)建立全國(guó)首家環(huán)境法院，管轄京津冀地區(qū)的跨省環(huán)境糾紛與環(huán)境公益訴訟案件，依法懲罰京津冀地區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境的各種違法行為，及破壞資源、污染環(huán)境犯罪和環(huán)境資源監(jiān)管失職瀆職犯罪,促進(jìn)京津冀綠色可持續(xù)發(fā)展。

（二）大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟

大氣污染行為是典型的侵害公共利益的環(huán)境污染行為，人人都呼吸到了霧靄中的可吸入顆粒物，這些顆粒物會(huì)損害身體健康，但幾乎任何個(gè)人都無(wú)法主張自己所遭受的實(shí)質(zhì)性損害并證明其中的因果關(guān)系。根據(jù)我國(guó)的民事訴訟基本制度，無(wú)法證明有“有利害關(guān)系”的一方無(wú)法成為民事訴訟中的原告。因此，環(huán)境公益訴訟對(duì)于構(gòu)建京津冀及周邊地區(qū)協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的司法保障體系，具有十分重要的意義。

（三）探索京津冀環(huán)境司法新方式

建立京津冀地區(qū)法院執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)在外地不易執(zhí)行的問(wèn)題；堅(jiān)持預(yù)防性和恢復(fù)性司法理念，依法引入第三方治理環(huán)境污染的損害賠償責(zé)任承擔(dān)方式，確保生態(tài)環(huán)境恢復(fù)效果，推動(dòng)京津冀發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約高效利用。

七、協(xié)同進(jìn)行守法宣傳，共同保護(hù)大氣環(huán)境

法律制定之后，必須有人遵守。建立京津冀及周邊地區(qū)專門防治法律，就需要政府履行好自身的職責(zé)，避免亂作為、不作為的行為發(fā)生。企業(yè)要自覺(jué)遵守京津冀及周邊地區(qū)專門防治法律，按照節(jié)能減排的政策，轉(zhuǎn)型升級(jí)，主動(dòng)改進(jìn)工藝技術(shù)，綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，逐漸減小向大氣排放污染物，使區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境變清潔。公民個(gè)人也要自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法。

（一）政府應(yīng)樹(shù)立守法的表率

政府主導(dǎo)下的協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境，政府作為治理的主要責(zé)任者，必須在保護(hù)大氣環(huán)境中做守法的表率。首先，應(yīng)當(dāng)提高政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，破除重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的傳統(tǒng)理念。領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響到環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施。一方面要通過(guò)宣傳教育提高意識(shí)，另一方面要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)?？己酥贫?。其次，在環(huán)保執(zhí)法方面，嚴(yán)格執(zhí)法是政府的責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法中存在的選擇性執(zhí)法等問(wèn)題，應(yīng)對(duì)不作為、亂作為的行為追究責(zé)任。

（二）企業(yè)守法是治理環(huán)境問(wèn)題的重要任務(wù)

企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中重要的市場(chǎng)主體，是向大氣排放污染物的主體。環(huán)境法律法規(guī)制定后，企業(yè)能否按照制度守法守規(guī)，是治理環(huán)境問(wèn)題的重要任務(wù)[3]。

1.加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保觀念。增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保觀念是關(guān)鍵。有必要對(duì)企業(yè)家、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及其員工普及環(huán)境知識(shí)，宣傳污染環(huán)境的危害，使其主動(dòng)通過(guò)改進(jìn)工藝，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，安裝排污設(shè)施來(lái)減少向大氣排放污染物。

2.政府通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法力度促進(jìn)企業(yè)守法。在《大氣污染防治法》中與大氣污染行為相關(guān)的行政處罰中，“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”對(duì)企業(yè)具有最高的威懾作用。對(duì)于這種最高的威懾作用只能由縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行處罰，而與大氣環(huán)境保護(hù)有關(guān)的環(huán)保、工商、城建等部門最高權(quán)限也就是要求違法的企業(yè)停產(chǎn)整治。但在基層，存在很多的“小散亂污”企業(yè)，雖經(jīng)有關(guān)部門檢查責(zé)令停產(chǎn)整治，但這些企業(yè)、小作坊投入成本很低，極容易死灰復(fù)燃，使大氣污染得不到根治。因此，有必要提高破壞大氣環(huán)境的違法成本，使企業(yè)不敢以身試法。

3.建立健全環(huán)境監(jiān)督的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，用現(xiàn)代化、科技化管理手段強(qiáng)化環(huán)境管理，提高環(huán)境執(zhí)法的能力和技術(shù)水平，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)守法。

八、協(xié)同管控“小散亂污”企業(yè)與農(nóng)村燃煤

（一）堅(jiān)決取締“小散亂污”企業(yè)

建議嚴(yán)格執(zhí)行《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，對(duì)排查、取締工作落實(shí)不到位、監(jiān)管嚴(yán)重失職的，追究相關(guān)人員責(zé)任。“小散亂污”企業(yè)整治情況應(yīng)納入環(huán)境保護(hù)部信息平臺(tái)和執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)。

取締“小散亂污”企業(yè)的主要任務(wù)在基層。這些企業(yè)一般隱蔽在城郊與農(nóng)村，利用夜間生產(chǎn)，取締難度較大。對(duì)此，基層政府應(yīng)嚴(yán)格查摸清轄區(qū)內(nèi)的“小散亂污”企業(yè)，建立臺(tái)賬，逐一排除；要定期對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行“殺回馬槍”式排查，堅(jiān)決杜絕其再次經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，行政執(zhí)法部門應(yīng)加大對(duì)其處罰力度，發(fā)現(xiàn)違規(guī)生產(chǎn)立即從嚴(yán)查處。

（二）全面推進(jìn)冬季清潔取暖

治理農(nóng)村燃煤?jiǎn)栴}，可以在城中村、城鄉(xiāng)接合部，以及條件較好的農(nóng)村地區(qū)探索集中供熱。在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，引入分布式能源技術(shù)，積極推廣熱風(fēng)型低溫空氣源熱泵、熱水型低溫空氣源熱泵，鼓勵(lì)采用太陽(yáng)能采暖系統(tǒng)和秸稈制氣等農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用技術(shù)，在農(nóng)村探索沼氣等可再生能源利用。在非“禁煤區(qū)”內(nèi)，推廣使用低揮發(fā)份、低灰、低硫的優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤。應(yīng)當(dāng)從源頭加強(qiáng)民用煤質(zhì)量管理，規(guī)范優(yōu)質(zhì)民用煤市場(chǎng)，并加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。

在目前沒(méi)有條件集體供暖的農(nóng)村，探索推進(jìn)節(jié)能保溫建筑。農(nóng)村燃煤主要用作采暖，而在農(nóng)村住宅中普遍缺乏建筑保溫措施。解決農(nóng)村能源問(wèn)題，應(yīng)從建筑節(jié)能入手，開(kāi)展農(nóng)村新建和既有房屋的建筑節(jié)能改造，減少熱量損失，降低建筑能耗[4]。

九、協(xié)同強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車尾氣排放的管控

京津冀地區(qū)大氣污染中機(jī)動(dòng)車排放污染物占一定比例，尤其是北京、天津這類特大城市，機(jī)動(dòng)車對(duì)大氣污染起到很大作用。針對(duì)機(jī)動(dòng)車排放污染物的治理，2017年2月出臺(tái)的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，提出了嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車排放的一系列重要措施，京津冀地區(qū)的各有關(guān)單位要嚴(yán)格執(zhí)行。

除了上述管控措施，還應(yīng)通過(guò)以下辦法加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放的控制。一是強(qiáng)制實(shí)行汽車尾氣檢測(cè)和維修，加強(qiáng)車輛報(bào)廢制度的執(zhí)行；加大對(duì)所有機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)行尾氣排放檢測(cè)，排污超標(biāo)的車輛嚴(yán)禁上街行駛；嚴(yán)格落實(shí)車輛報(bào)廢制度。二是完善車輛限行制度。三是從源頭進(jìn)行控制，減少汽車尾氣排放，即大力發(fā)展軌道交通和公共交通，減少機(jī)動(dòng)車出行量。四是開(kāi)發(fā)和普及新技術(shù)，減少汽車污染。

十、協(xié)同推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與

（一）進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)

在信息化高速發(fā)展的新時(shí)代，必須按照中央的精神，積極推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)，讓廣大人民群眾及時(shí)了解政府環(huán)境管理的新情況、企業(yè)環(huán)境治理的新變化，從而取得廣大人民群眾的支持，齊心合力共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)尤其是大氣環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。各級(jí)政府要調(diào)整自身的心態(tài)，以積極主動(dòng)的精神，配合環(huán)境信息公開(kāi)工作的開(kāi)展。

（二）進(jìn)一步鼓勵(lì)公眾參與

公眾的積極參與和意見(jiàn)表達(dá)是治理大氣污染的重要保障[5]。首先，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和環(huán)境部的提議部署，落實(shí)公民在環(huán)境問(wèn)題的討論、決策、監(jiān)督、執(zhí)行上的參與權(quán)；其次，建議通過(guò)排污收費(fèi)、環(huán)保稅收、環(huán)境基金等方式推動(dòng)企業(yè)和市民積極參與環(huán)境保護(hù)，從而形成良好的激勵(lì)機(jī)制，建立和推廣可持續(xù)的生產(chǎn)消費(fèi)模式。第三，建議京津冀地區(qū)要發(fā)揮科研院校強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，重視科研力量的對(duì)大氣污染治理的參與，努力形成一個(gè)高效、負(fù)責(zé)的由政府、社會(huì)組織和公民組成的新型環(huán)境管理體系。第四，要通過(guò)公眾參與，監(jiān)督政府嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)企業(yè)嚴(yán)格守法，切實(shí)實(shí)現(xiàn)改善京津冀空氣質(zhì)量的目標(biāo)。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)務(wù)院的正確指導(dǎo)下，在京津冀地區(qū)各級(jí)黨委、政府、有關(guān)部門和社會(huì)各界的共同努力下，到2020年，實(shí)現(xiàn)京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量根本改善的目標(biāo)一定能夠如期實(shí)現(xiàn)。