行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀及建議
——基于黃山市林業(yè)局的調(diào)研報(bào)告

楊 卉，許紹雙

(1.2.皖西學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 六安 237012)

行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生產(chǎn)和生活條件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。相關(guān)人員在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)資金在分配、撥轉(zhuǎn)、使用、管理等方面仍存在很多問(wèn)題[1]。文章以黃山市林業(yè)局為例，對(duì)其專項(xiàng)資金管理情況進(jìn)行調(diào)研，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出改善黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金管理情況的可行性建議。

一、調(diào)研概況

(一)調(diào)研對(duì)象基本情況

本次調(diào)研的對(duì)象是黃山市林業(yè)局的基本情況，其中著重調(diào)研該單位的專項(xiàng)資金管理情況，并根據(jù)調(diào)研情況做調(diào)研報(bào)告。黃山市林業(yè)局為黃山市重要市直單位之一，執(zhí)行政府職能。黃山市的各方向邊界與多發(fā)達(dá)省市接壤，境內(nèi)有迭戈的山峰，縱橫交錯(cuò)的溝壑，復(fù)雜的地形，各種豐富的資源，森林覆蓋率大，是我國(guó)重點(diǎn)森林旅游度假區(qū)，聞名于世界。近年來(lái)，黃山市著手締造國(guó)家森林城市、著力爭(zhēng)取省級(jí)森林城市，各區(qū)縣著手建立森林城鎮(zhèn)、新建森林長(zhǎng)廊示范段。黃山市林業(yè)局作為林業(yè)資源管理部門，在這當(dāng)中起著至關(guān)重要的作用，在做好日常林業(yè)資源檢查工作的同時(shí)，還要積極改善市縣林業(yè)環(huán)境，爭(zhēng)取成功獲得“國(guó)家森林城市”等稱號(hào)，所以黃山市林業(yè)局的工作范圍較大，開展的重要項(xiàng)目較多，啟用的專項(xiàng)資金數(shù)目龐大，對(duì)于該單位的調(diào)研工作難度較大。

黃山市林業(yè)局積極配合調(diào)研，表示盡力提供相關(guān)重要資料，如銀行對(duì)賬單、記賬憑證、賬簿等，并隨時(shí)解答調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，保證調(diào)研工作進(jìn)展順利，并取得良好的調(diào)研結(jié)果。

(二)調(diào)研目的

通過(guò)對(duì)黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)及專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，深入了解黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金管理程序、成效等綜合情況，并根據(jù)黃山市制定的《專項(xiàng)資金管理辦法》，探索分析黃山市林業(yè)局對(duì)專項(xiàng)資金的管理是否使用得當(dāng)，是否有虛報(bào)假報(bào)等現(xiàn)象。為了保障專項(xiàng)資金在分配、使用和管理等各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、效率性，調(diào)研小組必須加強(qiáng)對(duì)該單位專項(xiàng)資金的監(jiān)督，從管理和制度的角度去披露、剖析存在的問(wèn)題，保證專項(xiàng)資金的安全性，推動(dòng)專門的支出預(yù)算制度建設(shè)，提高專項(xiàng)資金的管理制度的完整性[2]。

(三)調(diào)研方法

1.順藤摸瓜法

根據(jù)專項(xiàng)資金的流通順序和發(fā)生每一筆款項(xiàng)的時(shí)間序列，追尋資金的蹤跡，檢查資金的最終落點(diǎn)，是否與預(yù)算相符，是否存在不合理現(xiàn)象。這是最有用的方法，但耗時(shí)、耗力，工作量較大，對(duì)于該單位部分重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)研小組采用此方法。

2.銀行存款核對(duì)法

通過(guò)核對(duì)開戶銀行的存款余額，查找是否存在挪借專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。不僅要核查每一筆款項(xiàng)的發(fā)生是否合理，還要核對(duì)銀行對(duì)賬單，并著重注意是否存在未達(dá)賬項(xiàng)以及形成原因[3]。假如遇見(jiàn)與事實(shí)不相符、相差金額較大，或者雖然相符，但與正常往來(lái)相悖的發(fā)生額，要著重核查，如條件允許，可延伸調(diào)查相關(guān)部門賬簿，做到不漏查缺查，不放過(guò)任何一個(gè)銀行賬戶往來(lái)細(xì)節(jié)，調(diào)查清楚專項(xiàng)資金的具體流向。

3.計(jì)算機(jī)核對(duì)法

通過(guò)應(yīng)用計(jì)算機(jī)上的記賬程序、審查程序，使兩程序相互結(jié)合，做到數(shù)據(jù)透明化，從中查找是否存在不合理、不真實(shí)的賬務(wù)數(shù)據(jù)，假如發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題后，則進(jìn)一步查閱相關(guān)資料，如銀行對(duì)賬單、記賬憑證等。同時(shí)做到綜合分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，兩者對(duì)比，從中發(fā)現(xiàn)對(duì)口數(shù)據(jù)是否有較大差額，并延伸調(diào)查其成因。

(四)調(diào)研結(jié)果

通過(guò)查閱黃山市林業(yè)局提供的財(cái)務(wù)資料，包括銀行對(duì)賬單、記賬憑證、財(cái)務(wù)報(bào)表等，調(diào)研小組綜合分析該單位財(cái)務(wù)狀況，并從中截取部分資料，得出調(diào)研結(jié)果。

1.引導(dǎo)資金情況

統(tǒng)計(jì)財(cái)務(wù)資料后，整理出以下表格，為黃山市林業(yè)局2013—2015年收到中央財(cái)政、省財(cái)政下劃的專項(xiàng)資金。

表1 2013年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位：萬(wàn)元)

(資料來(lái)源：黃山市林業(yè)局)

如表1所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2013年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。

表2 2014年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位：萬(wàn)元)

(資料來(lái)源：黃山市林業(yè)局)

如表2所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2014年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。

表3 2015年黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金下劃單 (單位：萬(wàn)元)

(資料來(lái)源：黃山市林業(yè)局)

如表3所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2015年中央財(cái)政、省財(cái)政下劃給黃山市林業(yè)局的專項(xiàng)資金。

2.支持的建設(shè)項(xiàng)目情況

黃山市林業(yè)局日常工作中，除了收到中央財(cái)政、省財(cái)政的下劃撥款外，還針對(duì)黃山市林業(yè)資源現(xiàn)狀，制定相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃，逐筆逐項(xiàng)地解決現(xiàn)存在的問(wèn)題，如針對(duì)某種類樹木、針對(duì)某種類昆蟲，均有相應(yīng)的獨(dú)立項(xiàng)目可行性研究及項(xiàng)目概算，并根據(jù)項(xiàng)目完成情況，作出相關(guān)總結(jié)。

黃山市林業(yè)局的部分項(xiàng)目已進(jìn)入收尾階段，需要相關(guān)中介機(jī)構(gòu)在綜合評(píng)定之后給出驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，黃山市林業(yè)局根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)期財(cái)務(wù)、人工等方面，進(jìn)行成果驗(yàn)收；部分項(xiàng)目正在進(jìn)行階段，黃山市林業(yè)局需要在相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持下，持續(xù)完成項(xiàng)目建設(shè)；部分項(xiàng)目計(jì)劃開始，黃山市林業(yè)局正在組織相關(guān)中介機(jī)構(gòu)擬定可行性研究計(jì)劃，并根據(jù)上級(jí)批復(fù)，制定最終項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。

二、黃山市林業(yè)局專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

(一)資金管理方面

1.項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

對(duì)黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目的抽查結(jié)果顯示：有的項(xiàng)目未按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理相關(guān)規(guī)定單獨(dú)建賬、自主核算，而部分項(xiàng)目則由于點(diǎn)多面廣，資金分散，資金與其他專項(xiàng)資金整合核算、使用，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目總投資概況不清、費(fèi)用核算不明晰以及用引導(dǎo)資金償還以往債務(wù)等不規(guī)范行為的存在[4]。

2.各單位財(cái)務(wù)管理職能并未得到有效發(fā)揮

在黃山市林業(yè)局的日常工作管理中，信奉“各司其職”的原則，在合理分配工作的前提下，各做各的事，長(zhǎng)時(shí)間下來(lái)，也會(huì)出現(xiàn)專項(xiàng)資金管理上的一些問(wèn)題，比如，建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，財(cái)務(wù)人員只是進(jìn)行資金核算，業(yè)務(wù)人員則進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)操作，兩者之間無(wú)溝通無(wú)交流，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員無(wú)法根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施情況合理分配資金，最終造成二者之間的矛盾，財(cái)務(wù)管理職能并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，項(xiàng)目不能順利進(jìn)行。

3.未及時(shí)下?lián)軐ｍ?xiàng)資金

由黃山市林業(yè)局承擔(dān)的土地賠償款資金應(yīng)全部撥付到位，而截止調(diào)研結(jié)束日，仍有部分資金滯留在區(qū)縣財(cái)政專戶未下?lián)艿较鄳?yīng)賬戶。

(二)建設(shè)項(xiàng)目管理方面

1.部分項(xiàng)目建設(shè)程序不到位

從調(diào)研情況看，黃山市林業(yè)局項(xiàng)目管理較規(guī)范，部分項(xiàng)目前期建設(shè)程序存在不同程度的規(guī)劃、土地指標(biāo)、招投標(biāo)等方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題也是影響部分項(xiàng)目未正式開工的主要原因。同時(shí)，因部分證件未辦理齊全，造成目前土地征用及拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用無(wú)法進(jìn)行合理分?jǐn)?；黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目監(jiān)理、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、設(shè)備、裝飾等未實(shí)行招投標(biāo)。

2.項(xiàng)目檔案管理不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于部分建設(shè)項(xiàng)目尚未完工，從主管部門到部分項(xiàng)目單位，不同程度地存在項(xiàng)目檔案資料收集不完整、資料歸類不規(guī)范等現(xiàn)象。有的項(xiàng)目雖然建立了檔案資料，但不能全面地反映項(xiàng)目實(shí)施、管理的全過(guò)程。項(xiàng)目檔案盒里只有申報(bào)材料、財(cái)務(wù)往來(lái)帳和基礎(chǔ)性資料等，缺少實(shí)施方案、工作計(jì)劃、工程進(jìn)度、會(huì)議紀(jì)要、招投標(biāo)、合同、協(xié)議、圖片、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)資料[5]。

(三)專項(xiàng)資金管理制度方面

1.專項(xiàng)資金管理制度不健全

隨著當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)專項(xiàng)資金管理制度的要求也日益提高，但是《專項(xiàng)資金管理辦法》等制度的更新的速度跟不上經(jīng)濟(jì)制度的換代速度，所以在一定程度上，有的專項(xiàng)資金管理制度達(dá)不到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，更有甚者，部分行政事業(yè)單位意識(shí)到其正在使用的制度不夠細(xì)化，但是并沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行修訂。

2.專項(xiàng)資金管理不規(guī)范

黃山市林業(yè)局有的項(xiàng)目專項(xiàng)資金并未按照規(guī)定單獨(dú)建賬，而有的項(xiàng)目雖然單獨(dú)建賬，但卻無(wú)故開立多個(gè)無(wú)關(guān)賬戶，使得單位無(wú)法集中管理項(xiàng)目專項(xiàng)資金，各銀行也無(wú)法集中管理該單位賬戶。

3.專項(xiàng)資金的使用不規(guī)范

黃山市林業(yè)局有的項(xiàng)目專項(xiàng)資金即使進(jìn)行規(guī)范管理，但是依然有小漏洞，比如使用方面。黃山市林業(yè)局在使用專項(xiàng)資金過(guò)程中，有利用漏洞挪借資金的跡象，即預(yù)算與真正使用不相符。專項(xiàng)資金一旦匯入黃山市林業(yè)局賬戶，則由其完全支配，肆意更改其用處，甚至設(shè)立“賬中賬”，在行政事業(yè)單位日常消費(fèi)支出或行政支出活動(dòng)中，盡可能多地使用項(xiàng)目專項(xiàng)資金而非行政資金。如黃山市林業(yè)局在一項(xiàng)目中，項(xiàng)目概算中寫明購(gòu)買1輛專用車，但實(shí)際購(gòu)買2輛車，并由預(yù)算全額支付，余額由本單位財(cái)務(wù)部門支付，這類使用方法極其不規(guī)范。

(四)專項(xiàng)資金預(yù)算工作不到位

黃山市林業(yè)局項(xiàng)目專項(xiàng)資金預(yù)算工作需要進(jìn)一步完善，制定預(yù)算是黃山市林業(yè)局開展工作的第一步，是奠定專項(xiàng)資金使用高效率的基礎(chǔ)，所以做好預(yù)算工作對(duì)于單位來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。黃山市林業(yè)局在制定專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，準(zhǔn)備工作不充分，相關(guān)重要數(shù)據(jù)一筆帶過(guò)，并未詳細(xì)解釋，而且部分?jǐn)?shù)據(jù)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，致使整個(gè)預(yù)算報(bào)表較粗糙。黃山市林業(yè)局部分項(xiàng)目與相關(guān)中介機(jī)構(gòu)和實(shí)施單位合作制定預(yù)算報(bào)表，雖然各部門各司其職，但因?yàn)橄嗷ブg不了解，導(dǎo)致不能在做本職工作時(shí)融入對(duì)方職能，所以最后的成果難免會(huì)有矛盾的地方，最終得出的預(yù)算報(bào)表不盡人意。

三、深化專項(xiàng)資金管理的建議

(一)健全和完善項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制

有關(guān)管理部門應(yīng)科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)，細(xì)化項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目申報(bào)資料的審核，嚴(yán)把項(xiàng)目評(píng)審關(guān)，規(guī)范評(píng)審程序。

(二)相關(guān)部門加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范管理

對(duì)調(diào)研出的相關(guān)問(wèn)題督促黃山市林業(yè)局認(rèn)真落實(shí)整改，特別是相關(guān)部門對(duì)尚未開工的項(xiàng)目管理應(yīng)引起高度重視，謹(jǐn)防引導(dǎo)資金挪作他用。

(三)每一項(xiàng)專項(xiàng)資金均單獨(dú)建賬，獨(dú)立核算

避免與本單位其他項(xiàng)目資金相混淆，導(dǎo)致管理混亂，問(wèn)責(zé)不清，出現(xiàn)財(cái)政濫用的現(xiàn)象。盡量與會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)合作，由單位提供會(huì)計(jì)原始資料，會(huì)計(jì)事務(wù)所負(fù)責(zé)記賬，做到相互制約、相互監(jiān)督，很大程度上減少了賬目混亂的可能性。

(四)完善專項(xiàng)資金管理機(jī)制

各工作單位根據(jù)自身實(shí)際情況，制定符合自己的專項(xiàng)資金管理制度，對(duì)單位資金使用過(guò)程中容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，比如申報(bào)項(xiàng)目、項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算報(bào)表、實(shí)施過(guò)程、社會(huì)監(jiān)督等過(guò)程。

(五)準(zhǔn)確定位該單位的預(yù)算目標(biāo)及其編制

制定準(zhǔn)確的預(yù)算目標(biāo)及編制完整的預(yù)算報(bào)表，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)尤其重要，是全面推進(jìn)預(yù)算管理工作的保障。所以，黃山市林業(yè)局要實(shí)施嚴(yán)格的申請(qǐng)立項(xiàng)、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。

(六)強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制意識(shí)，明確財(cái)務(wù)人員的職責(zé)

財(cái)務(wù)部門掌管的資金是全單位的“命脈”所在，所以財(cái)務(wù)人員要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理觀念，并參與到項(xiàng)目的全部進(jìn)程中，才能制定出符合現(xiàn)狀的資金管理決策。財(cái)務(wù)人員要著重關(guān)注資金支出方面，合理支出才能確保資金落到實(shí)處。

(七)健全監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)監(jiān)督

各行政事業(yè)單位的資金監(jiān)督制度要做好，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以采取一系列獎(jiǎng)懲措施，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)的人，懲罰違法亂紀(jì)的人。因?yàn)椴糠秩丝偸菬o(wú)法阻擋心中的“惡魔”，做出一些違法違規(guī)的事情，害人害己，不僅自毀前程，也牽扯到單位，所以，各行政事業(yè)單位要定期排查是否存在挪用借用單位資金的現(xiàn)象，還要制定相互監(jiān)督制度，與資金有關(guān)人員相互制約，防范單位偽造賬簿。