西方警務(wù)現(xiàn)代性的發(fā)軔與成長(zhǎng)

胡建剛

（南京森林警察學(xué)院 治安學(xué)系，江蘇 南京210000）

西方警務(wù)現(xiàn)代性的特征包括職業(yè)性、專業(yè)性、快速反應(yīng)機(jī)制與法治性等四個(gè)緯度，這也構(gòu)成現(xiàn)代警務(wù)演化的四個(gè)階段。在警務(wù)史上，英國(guó)率先孕育著一場(chǎng)警務(wù)革命，突破了警察鎮(zhèn)壓職能原始的單向懲戒選擇。1829年，當(dāng)時(shí)擔(dān)任英國(guó)內(nèi)政大臣的羅伯特·比爾組建了倫敦大都市警察，成立的新警察體制影響了世界各國(guó)的警務(wù)發(fā)展，標(biāo)志著警務(wù)運(yùn)行開(kāi)始了職業(yè)性的階段。隨后美國(guó)的理查德·西爾威斯特和奧古斯特·沃爾默從不同的方面推進(jìn)了警務(wù)的專業(yè)性的發(fā)展，由于他們的努力，公眾和議院也逐漸認(rèn)可了警務(wù)專業(yè)性。20 世紀(jì)的上半葉，汽車、車載無(wú)線電臺(tái)和電話這三項(xiàng)成果在警務(wù)工作中的應(yīng)用與普及，建立起“公眾報(bào)警求助——警察局接警并調(diào)度指揮——街區(qū)巡邏車及巡警快速趕往現(xiàn)場(chǎng)處置、解決”這一影響至今的警務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制。20世紀(jì)后半期，由于集團(tuán)腐敗和濫用警察權(quán)力等因素，警察合法性不斷削弱，警察權(quán)的使用越來(lái)越受到爭(zhēng)議。20世紀(jì)80年代以后，警務(wù)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向打擊警察濫用警察權(quán)的執(zhí)法犯法行為，試圖加大對(duì)警察執(zhí)法的監(jiān)督控制，提升警察行為的合法性。

一、從鎮(zhèn)壓者到“寶貝型”警察：警務(wù)職業(yè)性的開(kāi)始

1828 年4 月，喬治·坎寧去世后，英國(guó)組成了以威靈頓勛爵為首的政府，羅伯特·比爾回到內(nèi)政部，擔(dān)任內(nèi)政大臣，開(kāi)始了新一輪的倫敦警察改革的探索。當(dāng)時(shí)的倫敦，社會(huì)治安十分嚴(yán)峻。1828 年2 月28日，比爾敦促議會(huì)再次建立一個(gè)委員會(huì)調(diào)查大倫敦地區(qū)的治安狀況。該委員會(huì)成員由25 名代表組成，主席由牛津大學(xué)校長(zhǎng)伊斯特科特（T.G.B.Estcout）擔(dān)任。經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)研，委員會(huì)最終在1828年7 月11 日向下院提交了調(diào)查報(bào)告。報(bào)告由兩部分構(gòu)成，第一部分是說(shuō)明倫敦犯罪率增加的情況。結(jié)果表明，幾乎所有的犯罪都增加了，尤其是偷竊牛和馬，被定罪的總?cè)藬?shù)以年均55%的速度增加，去除人口增長(zhǎng)因素，實(shí)際增長(zhǎng)36%。第二部分是關(guān)于大倫敦警務(wù)實(shí)施。報(bào)告建議建立一支由內(nèi)政大臣直接控制的警察廳，管理所有的警察和負(fù)責(zé)整個(gè)倫敦及城郊地區(qū)，解除地方法官負(fù)責(zé)的警務(wù)性工作，新建立的警察費(fèi)用一部分由公共財(cái)政支出，一部分由教區(qū)承擔(dān)[1]。

在建立委員會(huì)的同時(shí)，比爾表達(dá)了以圣保羅（St Paul）大教堂為中心半徑10 英里的區(qū)域內(nèi)實(shí)施警察改革的計(jì)劃。1829年4月15日，比爾向下議院提交了他最終的議案，獲順利通過(guò)，1829 年6 月5日，威靈頓公爵（Duke of Wellington）將這一法案提交上院討論通過(guò)。當(dāng)月國(guó)王喬治四世正式簽署“改進(jìn)大倫敦及附近地區(qū)警察法案”（Act for Improving the Police In and Near the Metropolis），簡(jiǎn)稱《倫敦大都市警察法》，比爾多年致力于建立職業(yè)化警察體制終于邁出決定性的一步。

19世紀(jì)30年代，英國(guó)各城市的組織與行政仍然與中世紀(jì)時(shí)的情況類似，大多數(shù)城市政府由所謂的“限制自治團(tuán)體”（Close Corporation）控制，這個(gè)團(tuán)體由市長(zhǎng)、市參議、市議員和自由民共同組成，有處理一切城市事務(wù)的權(quán)限?！妒墟?zhèn)自治機(jī)關(guān)法》（the Municipal Corporations Act）1835 年7 月經(jīng)下院，9 月經(jīng)上院反復(fù)辯論后通過(guò)。該法案76 條規(guī)定了各自治市建立與倫敦大都市警察類似的體制。在利物浦，建立了一支360 人的警察隊(duì)伍，1848 年增加到800多人。在曼徹斯特，建立了一支360人的警察隊(duì)伍，1848 年增加到450 人。布里斯托、伯明翰、謝菲爾德等也有類似的發(fā)展[2]。

由于1835 年法令只要求在享有自治權(quán)的城鎮(zhèn)建立警察，而那些沒(méi)有自治權(quán)的城鎮(zhèn)不包括在內(nèi)，而且很多郡也沒(méi)有納入其中，解決這一瓶頸得益于1839 年出臺(tái)的《郡警察法》（the County Police Act，1839—1840）。

1836年10月，查德威克向首相墨爾本及內(nèi)政大臣約翰·拉塞爾提議，任命一個(gè)皇家委員會(huì)調(diào)查鄉(xiāng)村警察建設(shè)的方案，該調(diào)查委員會(huì)提交的報(bào)告認(rèn)為：大量流竄的小偷及流浪者從倫敦及其他大城市進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)，威脅鄉(xiāng)村的治安秩序；提議建立一支領(lǐng)薪的職業(yè)警察隊(duì)伍進(jìn)行治理。該報(bào)告認(rèn)為，警察應(yīng)該進(jìn)行訓(xùn)練，或來(lái)自軍隊(duì)；招募的警察應(yīng)該與服務(wù)地?zé)o任何私人聯(lián)系；警察應(yīng)定期在各地區(qū)進(jìn)行輪崗；警察執(zhí)行地方任務(wù)時(shí)必須服從地方指揮，打擊跨區(qū)域流竄犯時(shí)必須服從最高負(fù)責(zé)行政當(dāng)局的總體指揮。從交易成本來(lái)看，這樣一支警察隊(duì)伍每年費(fèi)用低于50萬(wàn)英鎊，而挽回的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200萬(wàn)英鎊[3]。

1839 年《郡警察法》與皇家委員會(huì)報(bào)告中所提的方案相比，有兩個(gè)明顯的不同：一是《郡警察法》沒(méi)有提及在警察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下建立單一、全國(guó)性的警察隊(duì)伍，它只是一項(xiàng)選擇性提議，如果各郡自愿，允許它們各自建立單獨(dú)的警察力量。二是關(guān)于常規(guī)警察的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，鑒于1830年代輝格黨的財(cái)政困境及考慮到地方法官的認(rèn)可度，該法規(guī)定建立及維護(hù)其正常工作的經(jīng)費(fèi)由郡獨(dú)自承擔(dān)[4]。

1839年《郡警察法》的實(shí)施范圍非常有限，1856年《郡與自治市警察法》（the County and Borough Act of 1856）做了相應(yīng)補(bǔ)充。該法規(guī)定所有郡和自治市都必須建立自己的警察組織，郡和自治市的警察組建與管理由地方政府和各郡、市警察局長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)，中央對(duì)各郡和自治市警察沒(méi)有直接指揮權(quán)，但有一定的監(jiān)督和控制權(quán)。自此，從大倫敦警察廳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的警察機(jī)構(gòu)逐漸形成統(tǒng)一的警察制度，中央和地方開(kāi)始成為分管警察機(jī)構(gòu)的共同伙伴，在中央政府一定程度的財(cái)政控制下，地方當(dāng)局和警察局長(zhǎng)共同管理和指揮全國(guó)統(tǒng)一的正規(guī)警察機(jī)構(gòu)，中央政府、地方政府和警察局長(zhǎng)三位一體的警察領(lǐng)導(dǎo)體制由此逐漸確立，該結(jié)構(gòu)成為隨后一百多年來(lái)英國(guó)警察制度的基石。

在當(dāng)時(shí)，由于法國(guó)建立了一支隊(duì)伍作為國(guó)王鎮(zhèn)壓人民的工具，英國(guó)民眾擔(dān)心建立起來(lái)的警察組織會(huì)破壞朝野力量的平衡而不利于人民，議會(huì)也害怕警察會(huì)增強(qiáng)執(zhí)政者的中央控制能力，而這兩者恰好動(dòng)搖了英國(guó)的基本信條：個(gè)人自由和地方自治。羅伯特·比爾也認(rèn)可這種疑慮的價(jià)值，他同意邊沁的觀點(diǎn)“規(guī)制和懲戒自身就是一種罪過(guò)”“預(yù)防犯罪勝于懲罰罪犯”，在承認(rèn)警察本身就是一種惡的同時(shí)，基于現(xiàn)實(shí)持續(xù)高漲的犯罪率，比爾認(rèn)為，相比警察的惡，罪犯更可恨。如果不盡快成立警察，將無(wú)法遏制城市犯罪，公眾將陸續(xù)變成犯罪的犧牲品。有目共睹的治安秩序混亂和對(duì)犯罪的恐懼使比爾的提案獲得議員的支持，為了保證地方政府對(duì)警察的有效控制，對(duì)警務(wù)運(yùn)行進(jìn)行立法規(guī)范確有必要。最終，在首相威靈頓公爵的支持下，比爾成功地說(shuō)服了國(guó)會(huì)。

英國(guó)成立的新警察體制影響了世界各國(guó)的警務(wù)發(fā)展，它標(biāo)志著警務(wù)運(yùn)行開(kāi)始了職業(yè)性的階段，英國(guó)警務(wù)模式運(yùn)行的原則包括12個(gè)方面：

（1）警察應(yīng)當(dāng)像軍隊(duì)一樣，成為一支獨(dú)立的紀(jì)律性很強(qiáng)的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。

（2）政府必須能控制警察機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行有效的警務(wù)管理。

（3）對(duì)警察工作的績(jī)效考核是看犯罪率的降低。

（4）警察必須定期公布犯罪信息。

（5）警力安排必須以犯罪發(fā)生的時(shí)空進(jìn)行科學(xué)配置。

（6）警察執(zhí)法時(shí)必須彬彬有禮。

（7）警察要憑借形象來(lái)獲取公眾的尊重。

（8）為了保證警察執(zhí)法的效果，注重優(yōu)秀人才的招募和進(jìn)行警務(wù)技能的培訓(xùn)。

（9）警察執(zhí)法時(shí)必須佩戴警號(hào)，這是為了便于公眾的監(jiān)督和投訴。

（10）警察機(jī)構(gòu)必須接近公眾。

（11）警察上崗之前必須接受培訓(xùn)和見(jiàn)習(xí)。

（12）警察隊(duì)伍自身的犯罪情況必須向公眾披露。

比爾提議，高級(jí)警官直接從下級(jí)警員和警官中選拔，而不是從上流社會(huì)知名人士中任命，這樣可以避免警察隊(duì)伍傲慢的態(tài)度和優(yōu)越感，使之成為一支公民的服務(wù)者而非統(tǒng)治者。1829年“普通警務(wù)須知”要求基層警員，“他應(yīng)當(dāng)態(tài)度和藹、關(guān)心每一個(gè)人，而不管其地位、階層……他應(yīng)謹(jǐn)記：一個(gè)合格警官最重要的素質(zhì)就是善于抑制情緒，不因任何語(yǔ)言與威脅而有絲毫撼動(dòng)；這種平和的態(tài)度與堅(jiān)韌的精神定會(huì)對(duì)旁觀者產(chǎn)生感召力，而贏得其支持”。武裝化的警察使得民眾憤怒和恐懼，從而割裂警民關(guān)系，使得警察孤立無(wú)援?！熬烀癖娀?，民眾才會(huì)警察化”，警民雙方才能建立真正的互動(dòng)型的合作關(guān)系。隨著英國(guó)社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜與尖銳，其社會(huì)治安狀況也呈現(xiàn)出惡化趨勢(shì)，這使得警察任務(wù)越來(lái)越危險(xiǎn)，警察平民化的原則卻幾乎未有動(dòng)搖，倒是那些警察武裝化、軍事化的提議經(jīng)常受到社會(huì)甚至當(dāng)局的譴責(zé)。19 世紀(jì)中期，瓦丁頓（Horatio Waddington）代表內(nèi)務(wù)部在一份首都警察武裝化的建議書(shū)上批示：“這是一個(gè)嚴(yán)肅問(wèn)題，卻似乎頗值得內(nèi)閣研究。過(guò)去一直有這樣的提議，卻總是遭到拒絕。在我看來(lái)，其嚴(yán)重違憲?！甭芬姿咕羰浚⊿ir George Cornewall Lewis）則以“此人的想法太偉大了，但我倒希望那些警員們多想想如何使用木板，而非步槍”這樣的嘲諷口吻回應(yīng)一位警察局長(zhǎng)的“武裝化”意見(jiàn)[5]。

警察的首要目標(biāo)是預(yù)防犯罪，警察應(yīng)對(duì)所有階層的民眾給予同樣的保護(hù)、關(guān)心[6]。以此為共識(shí)，英國(guó)公眾越來(lái)越強(qiáng)化了這樣一種理念：警察是法律的奴仆、自由的衛(wèi)士，而非獨(dú)裁政權(quán)以及維護(hù)其“正統(tǒng)”的工具[7]。英國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)也認(rèn)為，政府的秘密刺探與鼓勵(lì)告密是對(duì)自由的重大侵害，故其現(xiàn)代警務(wù)中也強(qiáng)烈排斥秘密警察行徑。1832年，倫敦一名警官因欲以化裝等秘密偵查手段來(lái)對(duì)付左翼的“全國(guó)政治聯(lián)盟”，結(jié)果被議會(huì)調(diào)查，最終被當(dāng)局開(kāi)除。1848 年歐洲革命后，包括卡爾·馬克思（Karl Marx）在內(nèi)的歐洲大陸許多進(jìn)步人士流亡英國(guó)尋求庇護(hù)，大陸國(guó)家欲借1851年倫敦博覽會(huì)之機(jī)，派本國(guó)警察對(duì)這些政治異己者進(jìn)行偵控，盡管倫敦警察采取了一些配合措施，但英國(guó)當(dāng)局卻堅(jiān)持這種行徑須通過(guò)外交渠道，而反對(duì)警方私自行動(dòng)[8]。

僅僅從時(shí)間上來(lái)看待近代警務(wù)模式的演化，法國(guó)要比英國(guó)起步早，但由于法國(guó)大革命對(duì)社會(huì)秩序的沖擊太大，執(zhí)政者當(dāng)局為了恢復(fù)治安秩序和統(tǒng)治格局，將警察作為政府的控制工具，忽視了預(yù)防犯罪和服務(wù)公眾，表現(xiàn)出來(lái)的完全是赤裸裸的懲罰性。因此，從貝力（Bay Ley，1985）提出了現(xiàn)代警察的三個(gè)特征——屬于公眾、專門(mén)化與職業(yè)化（public、specialized and professional）——的標(biāo)準(zhǔn)分析，法國(guó)近代警察制度雖然時(shí)間上早于英國(guó)，但在警務(wù)模式演進(jìn)歷程的坐標(biāo)上，英國(guó)的警務(wù)實(shí)踐更符合社會(huì)變革的訴求，因而被西方警學(xué)界公認(rèn)為現(xiàn)代警察制度發(fā)軔的坐標(biāo)，英國(guó)警察也因彬彬有禮的紳士形象而獲得“寶貝”警察的美譽(yù)。

二、政治化與反政治化的博弈：走向?qū)I(yè)性道路的警務(wù)

羅伯特·比爾創(chuàng)設(shè)的英國(guó)新警察始創(chuàng)了警務(wù)的職業(yè)性模式，在弱化原始警務(wù)的懲戒性職能的同時(shí)滲透了社會(huì)服務(wù)的思想，但由于路徑的依賴性，直至19 世紀(jì)末，警務(wù)的運(yùn)行深深被政治所羈絆：任命警官、選擇警察、晉升警銜等都要受制于執(zhí)政黨的干預(yù)，政治性因素甚至影響到警察日常巡邏執(zhí)勤和逮捕拘押的執(zhí)法活動(dòng)。

以美國(guó)為例，當(dāng)時(shí)美國(guó)警察效率低下，缺乏訓(xùn)練、腐敗成風(fēng)，地方政治對(duì)警察以及警務(wù)產(chǎn)生諸多不良的影響，能夠控制足夠選票的集團(tuán)都有可能控制地方政府，地方政府成了提供工作、結(jié)交權(quán)貴、貪污受賄和獲得利益的場(chǎng)所。當(dāng)時(shí)美國(guó)地方政治實(shí)行所謂的“政治分肥制（The Spoils System）”，即將公職委派給獲勝政黨支持者的制度，因此，在經(jīng)過(guò)民眾選舉后獲勝一方，擁有很大的人事安排權(quán)，為了便于控制，不僅將該黨成員安排在警察局的領(lǐng)導(dǎo)崗位，而且對(duì)普通警察也安插其支持者，致使日常警務(wù)的備勤都隨著執(zhí)政黨的輪換更替而左右搖擺不定，也造成警察隊(duì)伍的不穩(wěn)定、招募標(biāo)準(zhǔn)低、人員素質(zhì)差等問(wèn)題。

當(dāng)時(shí)根本就沒(méi)有選拔警察人員的標(biāo)準(zhǔn)可言，個(gè)人的身體條件、年齡大小或是道德品質(zhì)都不是成為警察的障礙，唯一錄用的標(biāo)準(zhǔn)是是否隸屬于該集團(tuán)。這樣選拔出來(lái)的警察是政治恩惠的產(chǎn)物，因此警察隊(duì)伍的組成完全是美國(guó)城市中集團(tuán)政治的縮影，同時(shí)，警察的職位也成為各政治集團(tuán)極力攫取的“寶物”，捍衛(wèi)警察的職位不僅成為個(gè)人踏上社會(huì)階梯的重要一步，更重要的是，穿上警服和代表法律同時(shí)意味著所隸屬的集團(tuán)的成功。為此，各個(gè)集團(tuán)都在為取得警察職位而奮斗，當(dāng)時(shí)美國(guó)大多數(shù)警察局為愛(ài)爾蘭人所掌握，但美籍德國(guó)人在克利夫蘭、辛辛那提、密爾沃基和圣·路易斯得到一席之地，黑人在共和黨的政治支持下成功地在芝加哥和其他一些城市取得了立足。早來(lái)的移民集團(tuán)不遺余力地防止新來(lái)的移民集團(tuán)取得警察職位，以阻止他們?cè)谏鐣?huì)階層中的上升。

警察巡邏主要靠步行，由于沒(méi)有有效的指揮和監(jiān)督機(jī)制，警察局長(zhǎng)實(shí)際上無(wú)法有效地指揮和管理其屬下，真正的控制權(quán)掌握在各個(gè)警區(qū)的警長(zhǎng)手中，這不僅造成統(tǒng)一的警政思想難以全面貫徹實(shí)施，更為基層警察的腐敗提供了便利條件。在許多城市，警察根本無(wú)法巡查城市的所有地方，時(shí)間一長(zhǎng)，警察脫離工作崗位實(shí)際上已習(xí)以為常了，利用執(zhí)勤的機(jī)會(huì)泡在沙龍和理發(fā)店里消磨時(shí)間，不僅如此，他們?cè)诮邮苜V賂后，允許賭博、賣淫嫖娼和非法經(jīng)營(yíng)酒業(yè)，定期受賄的錢(qián)由該地區(qū)的警察分享，長(zhǎng)官也不例外。警察常為得到晉升而進(jìn)行賄賂，為晉升而付出的代價(jià)將由更多的貪污來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。

19世紀(jì)后期，政府當(dāng)局也曾經(jīng)嘗試著提高警務(wù)運(yùn)行的效率和警察執(zhí)法的質(zhì)量，但效果不是很顯著，警察的工作狀況一直沒(méi)有多大改觀，改變的不過(guò)是警察局的控制權(quán)從一個(gè)政黨轉(zhuǎn)移到另一個(gè)政黨而已。警務(wù)運(yùn)行的低效率以及警察權(quán)力的腐敗，真正根源在于黨派之爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面影響。事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題如果從根本上解決，唯有“警察脫離政治（政黨），政治（政黨）脫離警察”，警察隊(duì)伍在政黨之間保持中立。

為了消除警察隊(duì)伍中的裙帶關(guān)系，1883年通過(guò)了《彭德?tīng)栴D法案》（the Pendleton Act），但直到1900年才有效實(shí)施，這標(biāo)志著政治分肥制的結(jié)束。20世紀(jì)初，改革的新觀念帶給警務(wù)運(yùn)行的新機(jī)制，管理主義思潮在探索警務(wù)如何適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化的變革過(guò)程中引入了警察專業(yè)性的概念，而推進(jìn)美國(guó)警察專業(yè)性運(yùn)動(dòng)的兩名最突出的領(lǐng)軍人物是理查德·西爾威斯特（Richard Sylvester）和奧古斯特·沃爾默（August Vollmer）。

在20世紀(jì)以前，美國(guó)警察沒(méi)有一個(gè)有效的專業(yè)性組織，在1871 年曾舉行過(guò)一次警長(zhǎng)會(huì)議，但直到1893年全國(guó)警長(zhǎng)聯(lián)盟才正式成立，后改名為國(guó)際警長(zhǎng)協(xié)會(huì)（International Association of Chiefs of Police，簡(jiǎn)稱IACP），從1898 年到1915 年，西爾威斯特任哥倫比亞特區(qū)警察局局長(zhǎng)，1901年到1915年任國(guó)際警長(zhǎng)協(xié)會(huì)主席。作為警長(zhǎng)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，他把這個(gè)組織變成了倡導(dǎo)警察專業(yè)化的主要代言人和傳播警務(wù)模式新思想的陣地。他主張：

（1）引進(jìn)軍事化管理，樹(shù)立尚武精神。在這之前，警察是毫無(wú)軍事意識(shí)的，疲疲沓沓，紀(jì)律松懈。為了培養(yǎng)警察服務(wù)公眾、保護(hù)公眾、打擊犯罪的使命感和職業(yè)信念，警察局開(kāi)展了軍事化訓(xùn)練并組建了軍樂(lè)隊(duì)，希望借助軍事模式來(lái)給警察注入必要的紀(jì)律和加強(qiáng)警察的使命感，并向社會(huì)廣泛宣傳警察戰(zhàn)士的形象，這種使命感意味著警察認(rèn)真執(zhí)行法律任務(wù)，它反過(guò)來(lái)又更加強(qiáng)調(diào)了對(duì)打擊犯罪的專門(mén)技術(shù)和單位的設(shè)立與培訓(xùn)。

（2）增加新的專業(yè)性警務(wù)部門(mén)。原有的業(yè)務(wù)部門(mén)有巡邏和刑事犯罪調(diào)查，根據(jù)社會(huì)治安管理的需要，又增加了毒品犯罪、交通管理、犯罪幫派、犯罪情報(bào)信息、法庭科學(xué)、警察教育訓(xùn)練等新的部門(mén)。

（3）提高入警選拔的條件，使警察真正成為高素質(zhì)的執(zhí)法力量。

（4）警察局選用具有管理知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并運(yùn)用科學(xué)的行政管理理論、原則和方法對(duì)警察進(jìn)行管理和指導(dǎo)警務(wù)工作，為了進(jìn)一步削弱政治的影響，警察行政長(zhǎng)官的職務(wù)應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定和有保障，保證若干年不變。

（5）撤銷、關(guān)閉原有街區(qū)和選區(qū)的警署，在警察局指揮部裝置集中管理的檔案系統(tǒng)，所有指揮、監(jiān)督和管理警察、警務(wù)的權(quán)力集中到警察局局長(zhǎng)的手中，采用這個(gè)辦法是為了打破選區(qū)政客的政治權(quán)力的影響，避免各個(gè)街區(qū)各自為政。

奧古斯特·沃爾默比理查德·西爾威斯特更有名望，在推進(jìn)警察專業(yè)性發(fā)展的初期，曾經(jīng)做過(guò)洛杉磯市警察局局長(zhǎng)，由于在警學(xué)理論和警務(wù)實(shí)踐上的杰出成就，被美國(guó)警界尊為現(xiàn)代美國(guó)警察的奠基人[9]。

奧古斯特·沃爾默率先強(qiáng)調(diào)警察必須接受高等教育。在當(dāng)時(shí)，大多數(shù)警察就連高中畢業(yè)文憑都沒(méi)有，毫無(wú)疑問(wèn)這是一個(gè)相當(dāng)激進(jìn)的建議，警察是否必須擁有學(xué)士學(xué)位的主張引起了廣泛的爭(zhēng)論，對(duì)高等教育是否警察職業(yè)資格的必需條件，人們有不同的看法。實(shí)際上沃爾默真正的關(guān)心是警察的“高智商”，他的意圖很明顯，是想提高警察的整體素質(zhì)和人文精神來(lái)改變傳統(tǒng)警察木訥和呆滯的形象，用當(dāng)時(shí)的智商測(cè)試的條件和方法來(lái)比較，底特律警察平均智商是55，而沃爾默選拔的警察智商平均是147。沃爾默大力提倡聘用女性當(dāng)警察，因?yàn)樗嘈排员饶行灾巧谈摺Ｋ彩堑谝粋€(gè)聘用黑人來(lái)執(zhí)法的人。

但是當(dāng)時(shí)大學(xué)或?qū)W院不能提供警察所需的課程，不知道對(duì)社會(huì)學(xué)或犯罪學(xué)選擇哪方面的內(nèi)容才能符合警察工作的需要。1908年，沃爾默在伯克利市創(chuàng)辦了美國(guó)警察史上第一所警察學(xué)校，他設(shè)計(jì)了警察教學(xué)的課程體系，有騎自行車、照相、法學(xué)、生物學(xué)和化學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、演講術(shù)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、變態(tài)心理學(xué)、警察行政學(xué)等，由包括他在內(nèi)的高級(jí)警官和從大學(xué)聘請(qǐng)的教授給新警員上課。在其影響之下，美國(guó)許多地方警察局相繼建立了正規(guī)的警察學(xué)校，聯(lián)邦調(diào)查局還建立了國(guó)家學(xué)院，一些社會(huì)上的大學(xué)也開(kāi)辦了警察行政學(xué)或刑事司法學(xué)系。

在IACP 會(huì)議上，沃爾默倡導(dǎo)一系列改革，其中最重要的是警察訓(xùn)練的標(biāo)準(zhǔn)化和執(zhí)法的規(guī)范化。這樣，通過(guò)建立和提高警員的錄用標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)新警員進(jìn)行嚴(yán)格正規(guī)的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化技能訓(xùn)練，使美國(guó)各地方警察局警察人員的各方面素質(zhì)，尤其是專業(yè)執(zhí)法的素質(zhì)有了非常顯著的提高。他提出建立一個(gè)統(tǒng)一的犯罪報(bào)告制度（a Uniform Crime Reporting system ，簡(jiǎn)稱UCR）防止警察執(zhí)法的隨意性和腐敗。

奧古斯特·沃爾默積極倡導(dǎo)將科技成果運(yùn)用到警務(wù)工作中，1916 年，他在伯克利市創(chuàng)建了美國(guó)第一個(gè)刑事科學(xué)實(shí)驗(yàn)室，由專業(yè)的刑事技術(shù)專家和法醫(yī)對(duì)犯罪證據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析和鑒定。1921年，他又最先把測(cè)謊儀用于該局的犯罪偵查工作中，并始終堅(jiān)信這是代替刑訊逼供的最佳科學(xué)偵查方法。

理查德·西爾威斯特和奧古斯特·沃爾默從不同的方面推進(jìn)了警務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，由于他們的努力，公眾和議院也逐漸認(rèn)可了警務(wù)專業(yè)性，對(duì)警察在現(xiàn)代警務(wù)中的地位樹(shù)立了三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：第一，警察是警務(wù)運(yùn)行的主體和打擊罪犯的專家；第二，警務(wù)運(yùn)行需要排除行政干預(yù)和政黨的干涉；第三，要提升警務(wù)的運(yùn)行效率必須通過(guò)提高專業(yè)性技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在崛起的中產(chǎn)階層的支持下，不斷推新的技術(shù)革命和卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)也推動(dòng)了警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的變革。這一時(shí)期，警務(wù)的專業(yè)性改革集中體現(xiàn)在內(nèi)部的管理上，諸如調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高人員質(zhì)量、不斷更新設(shè)備和建立更多的經(jīng)營(yíng)式運(yùn)作程序。

德國(guó)警察發(fā)展過(guò)程中也經(jīng)歷了類似的情況。一直以來(lái)，德國(guó)由于受到“警察國(guó)”理念的影響，警察任務(wù)相當(dāng)廣泛，不僅包括排除危害，也從事保護(hù)以及促進(jìn)一般福祉。普魯士一般邦法于1797 年頒布，其規(guī)定警察任務(wù)不同于國(guó)家任務(wù)，將福利措施排除在警察任務(wù)之外，而將警察任務(wù)定義為“為維持公共安寧、安全與秩序，為排除對(duì)公眾或個(gè)人現(xiàn)時(shí)之危害而設(shè)的營(yíng)造物[10]”。但由于路徑的依賴性，德國(guó)警察職能廣泛的擴(kuò)張性在19世紀(jì)中葉之前依然存在。1848 年“三月革命”后，現(xiàn)代意義上的“形式警察”才初顯雛形，而到了20世紀(jì)才逐漸形成所謂的“專業(yè)警政”。

三、快速反應(yīng)的警務(wù)機(jī)制：成就警察的機(jī)動(dòng)性

1919 年，沃爾斯特德法案（theVolstead Act，俗稱the 18th Amendment or Prohibition，即禁酒令）公布，在法案最初實(shí)施階段一度使警察面臨非常被動(dòng)的局面。公眾并不愿意放棄酒精的刺激，警察不得不憑借高壓手段和計(jì)謀來(lái)保證法案能正常地貫徹下去。緊接著1930 年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條，失業(yè)人數(shù)劇增，城市治安狀況惡化，有組織的團(tuán)伙犯罪增多，新的犯罪形式層出不窮，飆車一族的出現(xiàn)、槍?xiě)?zhàn)、綁架勒索、搶銀行等使警察疲于奔命、手忙腳亂。公眾渴望警察能成為打擊犯罪的斗士，為打擊犯罪，警察必須更有效率。時(shí)世造就英雄，20 世紀(jì)的上半葉，汽車、車載無(wú)線電臺(tái)和電話這三項(xiàng)成果在警務(wù)工作中的應(yīng)用與普及，對(duì)警務(wù)模式的發(fā)展產(chǎn)生了很深的影響。事實(shí)上，第一次世界大戰(zhàn)前夕，有些城市警察局已經(jīng)嘗試將汽車用于巡邏，20世紀(jì)20 年代以后，使用汽車巡邏得到很快發(fā)展，奧古斯特·沃爾默的得意門(mén)生O.W.威爾遜在任威奇塔市警察局局長(zhǎng)期間（1928—1939），撰寫(xiě)了一本很有影響的關(guān)于巡邏車巡邏的小冊(cè)子《巡邏力量的布置》，論述如何運(yùn)用巡邏車有效地進(jìn)行巡邏勤務(wù)，將警察巡邏勤務(wù)引入科學(xué)理論的指導(dǎo)。

當(dāng)警察巡邏車配備了無(wú)線電臺(tái)以后，警務(wù)的運(yùn)行更是機(jī)動(dòng)靈活，警務(wù)的調(diào)度人員不僅能知道警車的巡邏位置和周邊治安狀況，還能在遇到緊急事件的發(fā)生時(shí)迅速調(diào)集警車前往出事地點(diǎn)，這樣，極大提高了警務(wù)覆蓋的區(qū)域、機(jī)動(dòng)性和快速反應(yīng)能力。

當(dāng)時(shí)，電話在美國(guó)日常生活中已相當(dāng)普及了，但只有當(dāng)警察的巡邏車上有了車載無(wú)線電臺(tái)之后，警務(wù)的運(yùn)行才真正能同時(shí)接受公眾的報(bào)警求助和指揮中心的即時(shí)指揮，建立起“公眾報(bào)警求助——警察局接警并調(diào)度指揮——街區(qū)巡邏車及巡警快速趕往現(xiàn)場(chǎng)處置、解決”這一影響深遠(yuǎn)的警務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制與模式，被譽(yù)為“第三次警務(wù)革命”。這次警務(wù)革命將警察作為打擊犯罪的戰(zhàn)士角色推向了鼎盛時(shí)期，機(jī)械化的巡邏成為警務(wù)日常執(zhí)勤的主要方式，這種警務(wù)模式帶來(lái)了兩個(gè)方面的影響：第一，機(jī)械化巡邏促使了警察亞文化的發(fā)展，第二，機(jī)械化的巡邏惡化了警察與公眾的關(guān)系。

堪薩斯市警察局做的一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)表明，大多數(shù)情況下，快速反應(yīng)并不能真正從根本上解決犯罪問(wèn)題。嚴(yán)重暴力犯罪不是靠快速反應(yīng)機(jī)制可以阻止和消除的，統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，快速反應(yīng)機(jī)制對(duì)三分之二的案件沒(méi)有成效。警察對(duì)犯罪的發(fā)生快速反應(yīng)，若增加現(xiàn)場(chǎng)逮捕嫌疑犯的概率，很大程度上取決于公眾是否能及時(shí)報(bào)警和警務(wù)指揮中心迅速調(diào)度警力趕赴現(xiàn)場(chǎng)，問(wèn)題就在于公眾是否有意識(shí)地積極去打報(bào)警電話。直接推論的結(jié)果就是喚醒公眾打擊犯罪的責(zé)任心有助于及時(shí)有效地通知警方，并為指揮中心調(diào)度警力贏得時(shí)間。市民報(bào)警時(shí)間而不是警察部門(mén)的反應(yīng)時(shí)間，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)抓獲罪犯及當(dāng)場(chǎng)確定目擊證人具有決定性意義。在超過(guò)90%的犯罪案件中，市民往往要等待5-10 分鐘才會(huì)報(bào)警，這就使警察快速反應(yīng)抓獲罪犯的想法成為泡影[11]。

相比之下，如果公眾受到對(duì)犯罪快速反應(yīng)的號(hào)召和得到良好的培訓(xùn)，周圍社區(qū)成員要比警察來(lái)得迅速和有效。當(dāng)犯罪發(fā)生時(shí)，在警察趕來(lái)之前，社區(qū)成員首先作出快速反應(yīng)，阻止犯罪的繼續(xù)，減少進(jìn)一步的損失，彌補(bǔ)警察作出快速反應(yīng)之前的真空。因此，光靠警察快速反應(yīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，首先要發(fā)動(dòng)公眾進(jìn)行有效的報(bào)警，并在警察趕到之前能有一些建設(shè)性的行動(dòng)。

四、合法性的緣起：改變警察的亞文化

威廉·A·韋斯特利（William A. Westley，1970）首先提出警察亞文化（police subculture）的概念。所謂亞文化，指某一文化群體所屬次級(jí)團(tuán)體的成員共有的獨(dú)特信念、價(jià)值觀和生活習(xí)慣，與社會(huì)主流文化相對(duì)應(yīng)，一種亞文化有屬于自己的獨(dú)特的價(jià)值與觀念。如同性戀亞文化、移民亞文化、青少年犯罪亞文化等。

韋斯特利在研究印第安納州警察時(shí)發(fā)現(xiàn)，73%的警察認(rèn)為公眾不信任他們。公眾不理解警察，警察也無(wú)法獲得大多數(shù)人的支持，即使是社會(huì)其他部門(mén)的工作人員，如檢察官、律師、記者等也對(duì)警察充滿著懷疑和敵意。面對(duì)社會(huì)強(qiáng)大的壓力，警察通過(guò)自我認(rèn)同和增加內(nèi)部的凝聚力來(lái)抵抗外界的質(zhì)疑和不友好，這導(dǎo)致警察團(tuán)體普遍存在著強(qiáng)調(diào)保守秘密和采用暴力的亞文化傾向?！熬煜嗷ブС忠灾\求道義上的同情，他們認(rèn)為，保守團(tuán)體間的秘密是警察抵御外界最好的盾牌”?？吹酵閳?zhí)法犯法時(shí)，警察往往睜一只眼閉一只眼，即使是明知同伴貪污受賄，大多數(shù)警察也選擇了沉默，而濫用暴力更是警察宣泄自身壓力最常選擇的途徑，尤其是個(gè)人自尊或自我實(shí)現(xiàn)受到挑戰(zhàn)時(shí)[12]。

按照英加迪（Inciardi，1990）的觀點(diǎn)，警察亞文化傾向于把自己看作是保護(hù)社會(huì)的“安全藍(lán)色防線”，這樣一種認(rèn)知使得警察充滿著抗衡強(qiáng)暴、匡扶正義的布道感，他們把打擊犯罪看作是工作中最重要的一環(huán)，是公眾的守護(hù)神，是正義、智慧和道德的化身。然而這種布道的意識(shí)形態(tài)在給警察帶來(lái)榮譽(yù)感的同時(shí)，也造就了警察多疑、玩世不恭和狂妄自大的負(fù)面性格[13]。

正如美國(guó)警察培訓(xùn)手冊(cè)所強(qiáng)調(diào)的那樣，“一定要保持警惕，猜疑是健康的警察態(tài)度”。猜疑是警察的職業(yè)病，源于不斷搜尋問(wèn)題、調(diào)查潛在危險(xiǎn)，警察總是對(duì)一切持懷疑的態(tài)度和戴著有色眼鏡看人，這種心理定式不僅僅是警察工作中自發(fā)的，而且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的職業(yè)生涯會(huì)不斷得到強(qiáng)化。

由于總是處于接觸社會(huì)的陰暗面，面對(duì)犯罪分子的狡詐和兇狠殘暴，警察不得不變得冷漠無(wú)情和玩世不恭，并非所有的案件都能偵破，并非所有的罪犯都能被繩之以法，當(dāng)一切成為流水作業(yè)的慣例時(shí)，神圣的布道感也就被徹底打破。抓住罪犯已經(jīng)由社會(huì)的服務(wù)感逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N追逐獵物后的滿足感和勝利感。對(duì)于案件破不了的無(wú)可奈何或是刑事司法體制的缺陷使得罪犯逍遙法外，警察洞察了人性中最黑暗的一面，大徹大悟之后，不僅不相信人性，甚至也不相信社會(huì)，玩世不恭成為警察得以心理平衡的擋箭牌：“落入法網(wǎng)的罪有應(yīng)得，逃脫懲罰的也只能聽(tīng)天由命了?！?/p>

警察的專橫、粗暴和狂妄自大源自職業(yè)化的定格，從1829 年羅伯特·比爾創(chuàng)立倫敦大都市警察開(kāi)始，警察就逐漸被塑造成執(zhí)法的權(quán)威。在經(jīng)歷過(guò)專業(yè)化運(yùn)動(dòng)的洗禮后，警察工作不再是普通人可以勝任的，它需要融合法律、科學(xué)以及警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)等多種知識(shí)技能，警務(wù)行為被建構(gòu)成一項(xiàng)職業(yè)性極高的任務(wù)，警察不僅被視為控制犯罪專家，而且是“打擊犯罪”的戰(zhàn)士。專業(yè)化推進(jìn)的極致形成了警察相對(duì)獨(dú)立甚至封閉的管理態(tài)勢(shì)[14]。

斯科爾尼克（Skolnick，1994）強(qiáng)調(diào)，內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與外部的孤獨(dú)感正是警察矛盾境界的寫(xiě)照。警察對(duì)外的孤獨(dú)感來(lái)自過(guò)度專業(yè)化的政策所造成的惡果和必須付出的代價(jià)，而內(nèi)部團(tuán)結(jié)，一方面是對(duì)外部敵意的對(duì)抗，另一方面也需要用集體的合力來(lái)抵御[15]。

警察亞文化的負(fù)面影響在警察具體執(zhí)法的過(guò)程中更多地表現(xiàn)為集團(tuán)腐敗和濫用警察權(quán)力。20世紀(jì)后半期，警察合法性不斷削弱，警察權(quán)的使用越來(lái)越受到爭(zhēng)議[16]。

20世紀(jì)70年代中期，在倫敦警察廳內(nèi)部的兩起涉及警察腐敗的大案，一起涉及毒品犯罪集團(tuán)，偵探總督察凱拉赫（Kelaher）偽造大量的證據(jù)；另一起卷入淫穢出版集團(tuán)，涉嫌貪污和受賄，兩個(gè)案件都暴露出警察系統(tǒng)性的集體瀆職行為，導(dǎo)致許多高級(jí)警官的入獄。

內(nèi)政大臣雷金納·麥·德寧（Reginald Maudling）任命素有“廉潔”著稱的羅伯特·馬克（Robert Mark）擔(dān)任總監(jiān)來(lái)發(fā)動(dòng)對(duì)警察腐敗的戰(zhàn)斗。馬克隨即開(kāi)始了一系列激進(jìn)的改革，他新組建一個(gè)專門(mén)部門(mén)來(lái)調(diào)查所有針對(duì)警察的投訴和控告；由專業(yè)警官來(lái)主管蘇格蘭場(chǎng)的刑偵部門(mén)；授權(quán)高級(jí)官員監(jiān)管所有部門(mén)偵探；頻繁安排偵探輪崗，并和媒體培養(yǎng)相互溝通和更開(kāi)放的關(guān)系。在這一系列改革浪潮的沖擊下，約有500名警察離開(kāi)了警察機(jī)構(gòu)。

毫無(wú)疑問(wèn)，大量丑聞被揭露毀壞了警察作為公正無(wú)私、嚴(yán)明紀(jì)律執(zhí)法者的傳統(tǒng)形象，警察合法性受到前所未有的挑戰(zhàn)。1960 年皇家專門(mén)調(diào)查委員會(huì)調(diào)查顯示，有46.9%的民眾認(rèn)為警察不會(huì)有受賄行為的發(fā)生，而1981年政策研究機(jī)構(gòu)對(duì)倫敦市民的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，這一數(shù)字下降到14%。

20世紀(jì)80年代以后，警務(wù)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向打擊警察濫用警察權(quán)的執(zhí)法犯法行為。1984年英國(guó)《警察與刑事案件證據(jù)法》（the Police and Criminal Evidence Act）出臺(tái)，它的頒布旨在控制警察執(zhí)法的自由裁量權(quán)，事實(shí)上，由于陋習(xí)累積至深，20世紀(jì)80年代后期至90年代早期，警察濫用職權(quán)案件非但沒(méi)有下降，反而上升了，這是因?yàn)閷?duì)以往警察瀆職案件的調(diào)查所致。1989 年10 月，上訴法庭經(jīng)過(guò)審理，推翻了1974 年愛(ài)爾蘭四青年被判終身監(jiān)禁的案件基爾福四人案（Guildford Four），重新調(diào)查到的證據(jù)表明，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)案件偵破的警察在審理過(guò)程中作了偽證。1990年3月，上訴法庭宣布免除因1974年爆炸事件定罪馬奎爾等七人案（Maguire Seven）案件的罪責(zé)；1991 年3 月，因1975 年爆炸事件定罪的布里明翰等六人（Brirmingham Six）被宣布無(wú)罪。最具悲劇性的要數(shù)斯特凡·基什科（Stefan Kiszko）一案，被告在1976 年被判謀殺一名11 歲女孩，辦案警察隱瞞了被告不可能殺人的證據(jù)，導(dǎo)致基什科在獄中被關(guān)押了16年。

一系列冤案得以昭雪，民眾的恐慌也隨之加深，英國(guó)政府最后成立皇家刑事司法委員會(huì)（Royal commission on Criminal Justice），由朗西曼（Runciman）出任主席，試圖加大對(duì)警察執(zhí)法的監(jiān)督控制，提升警察行為的合法性。