高速公路通行收費的困境及其法治化

張福剛

（河南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450002）

自1987 年10 月13 日國務(wù)院發(fā)布《公路管理條例》以來，我國直接規(guī)范公路收費行為的法律、行政法規(guī)有3部，另有行政規(guī)章2部，全國大多數(shù)省份相繼制訂了貫徹執(zhí)行《公路法》《公路管理條例》以及《收費公路管理條例》的地方性法規(guī)、行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，從而使我國在治理高速公路收費問題上建立了較為完備的制度規(guī)范，通過制度規(guī)范所確定的規(guī)制高速公路通行費收繳問題的具體措施也日漸豐富和多元。然而，屢禁不止的偷逃高速公路通行費的行為表明，實踐中高速公路通行費的收繳矛盾并未隨著高速公路立法和相關(guān)制度的完善而得到緩解①河北省在2018 年第1 季度就查處逃費車輛17.3 萬輛，追繳通行費金額1389.6 萬元，參見：http：//www.sohu.com/a/255199742_818630。訪問日期：2018 年9 月28 日。。究其原因，不僅與執(zhí)法部門對現(xiàn)有立法、政策貫徹的深入程度不夠有關(guān)，更主要的原因在于規(guī)制高速公路通行費的現(xiàn)行法律、政策規(guī)范并未從公法的角度定義和表述通行費，并以此為基礎(chǔ)架構(gòu)出高速公路通行費應(yīng)有的價值體系和規(guī)范體系。

一、高速公路及其通行費的公法屬性

一般認(rèn)為公物主要指行政機關(guān)履行行政任務(wù)所提供的直接供一般人通常利用或特別利用之公共用財產(chǎn)[1]。據(jù)此，公物往往具備以下幾個特征：（1）公物設(shè)施是由行政工作人員和物質(zhì)手段（大樓、設(shè)施、技術(shù)設(shè)備）共同組成的獨立的行政機構(gòu)；（2）應(yīng)當(dāng)執(zhí)行特定的行政任務(wù)，特別是給付行政；（3）通常具有使用人，即通過反復(fù)或者持續(xù)進行的適用關(guān)系而接收設(shè)施所提供的服務(wù)的人；（4）公物必須直接供公眾使用，其所有者或管理機關(guān)不得將其私有化、使公物的融通性受到限制；（5）債務(wù)人管理的公物，如果因為推行公務(wù)所必須或其轉(zhuǎn)移違反公共利益的，債權(quán)人不得強制執(zhí)行。高速公路是政府滿足社會公眾便利出行的公用設(shè)施，在公物法理論上，其屬于國有財產(chǎn)中的國有公共用財產(chǎn)[2]。當(dāng)前我國高速公路的投資主體主要是地方政府，隨著投融資體制的改革，部分高速公路也開始由私人資本投資興建，但是，不同投資主體投資建設(shè)的高速公路均由各級公路行政主管部門確定通行費收費標(biāo)準(zhǔn)，并履行其他管理職能。調(diào)整高速公路的法律規(guī)范屬于高權(quán)性公法法律規(guī)范，高速公路原則上不具有融通性，不得成為強制執(zhí)行標(biāo)的。因此，高速公路在屬性上符合公物的一般特征，應(yīng)受公物法的基本原理、基本原則的規(guī)制。

關(guān)于高速公路通行費的屬性，在當(dāng)前中國法律理論和實務(wù)界均存在很大爭議。根據(jù)交通運輸部、原國家物價局、財政部《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》第十條：“收取的通行費只許用于還貸款和收費公路、公路構(gòu)造物的養(yǎng)護及收費機構(gòu)、設(shè)施等正常開支，絕不允許挪作他用?！憋@然，高速公路通行費主要由高速公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護成本構(gòu)成。而近年來高速公路建設(shè)資金中開始出現(xiàn)民營資本，使得高速公路通行費的性質(zhì)開始變得復(fù)雜。但是，由于高速公路在現(xiàn)有法律框架下的公物屬性，其所有權(quán)屬于國家，利用人與國家之間的關(guān)系屬于公物利用關(guān)系，國家有權(quán)向利用人課征金錢負擔(dān)，該金錢負擔(dān)雖然包含了補償民營資本建設(shè)成本的內(nèi)容，但是其與國有資本投資建設(shè)的高速公路征收的通行費的屬性一致，在行政法基本理論上均屬于規(guī)費。與稅收一樣，規(guī)費是國家公權(quán)力部門通過法律、法規(guī)強制征繳或計取的費用。作為現(xiàn)代國家的重要財政工具，規(guī)費的確定與規(guī)制需遵循以下特點：首先，非經(jīng)法定程序不得收?。黄浯?，基于規(guī)費的公法屬性，規(guī)費的收繳主體和使用主體具有專屬性，未經(jīng)法定程序授權(quán)，任何個人和組織都不得擅自收繳規(guī)費或使用規(guī)費；再次，規(guī)費具有專項性，任何一項規(guī)費的用途都是特定的。根據(jù)我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)理論，規(guī)費包括行政規(guī)費、使用規(guī)費和特許規(guī)費[3]。所謂使用規(guī)費是指利用人基于對公共設(shè)施的使用向政府交付的使用費，通行費與機場建設(shè)費、電視初裝費、教育附加費等皆屬于行政規(guī)費的范疇[4]。很顯然，高速公路通行費與私營組織基于對物的所有權(quán)向使用人收取的使用費或公營組織或私營組織通過提供公用服務(wù)而向利用者收取的價金之間存在本質(zhì)區(qū)別，而產(chǎn)生這種區(qū)別的最根本的原因在于高速公路的公物屬性。

遺憾的是，我國并未將高速公路通行費冠以“規(guī)費”之名以回應(yīng)行政法理論的研究成果。2004年財政部、國家發(fā)展改革委出臺的《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》將公用事業(yè)的收費類型壓縮為兩種，即行政事業(yè)性收費和經(jīng)營性收費①雖然交通運輸部從1988 年開始以“規(guī)費”表述通行費并沿用至今，如《關(guān)于加強養(yǎng)路費等交通規(guī)費征收工作的緊急通知》，但這種稱謂并未得到立法尤其是高位階立法的廣泛確認(rèn)。。有學(xué)者通過對我國臺灣地區(qū)行政法理論與實踐所使用的規(guī)費、價金進行比較認(rèn)為，“行政事業(yè)性收費”一般以公共建設(shè)成本的回收為計費基礎(chǔ)，在理論上對應(yīng)的概念就是“規(guī)費”，由公營組織或私營組織通過行政征收程序進行征收；“經(jīng)營性收費”一般以運營和維持成本的費用為計費基礎(chǔ)，在理論上對應(yīng)的概念為“價金”，由公營組織或私營組織以契約的方式收取[5]。從公用事業(yè)提供方式，即行政公法的和行政私法的二元劃分的角度看，該判斷不無道理。由此，高速公路通行費理應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費。但是，2004年《收費公路管理條例》第三十二條卻規(guī)定道路通行費既屬于行政事業(yè)性收費，又屬于經(jīng)營性收費，使得道路通行費原本清晰的屬性界定變得模糊，這也直接造成了司法部門對道路通行費征收法律關(guān)系定性時，在行政公法抑或契約關(guān)系之間搖擺不定，裁判結(jié)果莫衷一是②《收費公路管理條例》第三十二條規(guī)定：“收費公路經(jīng)營管理者收取車輛通行費，必須向收費公路使用者開具收費票據(jù)。政府還貸公路的收費票據(jù)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制。經(jīng)營性公路的收費票據(jù)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府稅務(wù)部門統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制?！彼痉▽嵺`作出結(jié)論相反的判決比較多，如李剛訴上海市市政工程管理局違法征收案，法院認(rèn)定雙方的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，而龐標(biāo)訴華北高速服務(wù)合同糾紛案，法院卻認(rèn)定訴訟雙方構(gòu)成合同關(guān)系。參見尚正強：《律師龐標(biāo)訴華北高速服務(wù)合同糾紛案判決，華北高速勝訴 一切只相信法律》，《中國公路》2005 年第11 期。。

二、高速公路通行收費存在的問題及其原因

（一）高速公路通行費的收繳困境

高速公路通行費的基本屬性在立法中的認(rèn)定模糊，致使通行費在實踐中的收繳環(huán)節(jié)出現(xiàn)了諸多難題，具體主要表現(xiàn)在：

1.經(jīng)營管理主體和責(zé)任主體存在問題

高速公路從建設(shè)到運營經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)，投資主體的私有化、行政企事業(yè)單位改革等因素決定了當(dāng)前高速公路的經(jīng)營管理主體相對于基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域放開之前更加復(fù)雜。高速公路行政管理職能和生產(chǎn)經(jīng)營職能分離成為常態(tài)，尤其是在投融資體制改革的當(dāng)下，早期由政府公路主管部門集中行使的高速公路生產(chǎn)經(jīng)營職能逐漸由事業(yè)單位或企業(yè)承擔(dān)。但是，實踐中對這種經(jīng)營管理職能的配置、經(jīng)營管理主體的變化并未予以充分的接納及適度的調(diào)試，政府公路主管部門統(tǒng)包統(tǒng)攬高速公路從建設(shè)到運營各環(huán)節(jié)的情況依然存在。另外，高速公路管理本身應(yīng)有的服務(wù)意識在實踐中也沒有得到很好的體現(xiàn)。受管理行政思維的影響，經(jīng)營管理主體過于強調(diào)高速公路的國有壟斷屬性及高速公路管理的公權(quán)屬性，強調(diào)公眾支持公路建設(shè)（諸如對拆遷、安置的配合）、遵守道路規(guī)則以及維護公路權(quán)益中的秩序價值，卻忽視此過程中的公眾利益、個人權(quán)益的保障以及經(jīng)營管理者的服務(wù)責(zé)任，這樣勢必滋生公眾對快捷、舒適、高效、高質(zhì)量的高速公路服務(wù)品質(zhì)的要求與實際的低質(zhì)服務(wù)之間的緊張關(guān)系，而這種結(jié)果的出現(xiàn)往往很難找到相應(yīng)的責(zé)任主體。

2.收費標(biāo)準(zhǔn)的確定問題

高速公路通行費的高低直接關(guān)系著高速公路運輸方式的成本以及高速公路運輸方式的競爭力，因此，確定一套合理的價格形成機制，實現(xiàn)高速公路通行收費標(biāo)準(zhǔn)的相對統(tǒng)一特別重要。我國高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)多由地方政府批準(zhǔn)或通過特許經(jīng)營合同或PPP 合同固定，由于缺乏統(tǒng)一的定價原則和定價方法，定價主體也不統(tǒng)一、明確，以至于高速公路的收費標(biāo)準(zhǔn)的確定存在一定程度的隨意性，不同地區(qū)的高速公路通行收費過于差異化。另外，雖然《收費公路管理條例》確定了收費公路通行費標(biāo)準(zhǔn)的確定及調(diào)整應(yīng)當(dāng)依照價格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行聽證，但是在實踐中，行政機關(guān)還沒有充分開放參與行政立法程序，公眾對行政立法參與權(quán)的享有和行使尚存在一些不足[6]，而公眾參與的缺失必然會降低公路收費標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與合理性。

3.法定的投資還款期限對通行費率產(chǎn)生負面影響

《收費公路管理條例》對政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限進行了系統(tǒng)規(guī)定，但是，所規(guī)定的最長的收費期限，即經(jīng)營性公路的最長期限也不超過30 年。理論上，在通行量相對平穩(wěn)的情況下，收費標(biāo)準(zhǔn)的高低取決于投資總額和收費期限，而一旦投資總額確定以后，收費標(biāo)準(zhǔn)與收費期限即出現(xiàn)反比關(guān)系，即投資期限越長，收費標(biāo)準(zhǔn)越底，反之則越高。我國公路收費期限相對于國外的規(guī)定過短，成為推高高速公路通行費標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。有學(xué)者統(tǒng)計，美、英、德、法、加拿大等國的公路收費期限平均為59年，加拿大的407ETR雙向2至5車道的公路收費期限甚至長達100年[7]。在這樣的收費期限條件下，其收費標(biāo)準(zhǔn)自然降低，而我國30 年最長收費期限的規(guī)定所存在的問題不得不引起人們的注意。另外，實踐中，超出規(guī)定收費期限收費的現(xiàn)象缺乏正當(dāng)性，使人們對收費公路產(chǎn)生各種不滿。

4.收費期限立法規(guī)定不合理

“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的規(guī)定引出了實踐難題。《收費公路管理條例》第十一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款?！钡?，該規(guī)定會導(dǎo)致地方政府以效益好的公路收費彌補效益不好的政府還貸公路，這必然引起部分公路收費期限與通行費率水平與原初設(shè)計之間存在差異。實踐中，部分公路超出收費期限繼續(xù)收費的現(xiàn)象多半與此規(guī)定有關(guān)。另外，高速公路使用人也會出現(xiàn)為其未使用的公路的貸款本息買單的局面，這些必然造成實踐中對通行費公平性的質(zhì)疑。

5.減免高速公路通行費的規(guī)定存在問題

根據(jù)《收費公路管理條例》，在國家規(guī)定的綠色通道上運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當(dāng)降低車輛通行費的收費標(biāo)準(zhǔn)或者免交車輛通行費。根據(jù)該規(guī)定，2015年全年，成都市共減免車輛75萬余輛，減免車輛通行費3645萬余元①數(shù)據(jù)來源：“2015 年成都‘綠色通道’減免車輛通行費3645 萬”，參見：http：//www.cditv.cn/show-311-917546-1.html，訪問日期：2016-02-12。。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2012年通過綠色通道共減免車輛通行費1.13億元②數(shù)據(jù)來源：《內(nèi)蒙古“綠色通道”減免通行費1.13 億元》，《內(nèi)蒙古日報》2013 年1 月15 日。。遼寧省從2005年至2011年累計減免的車輛通行費則高達15.43 億元③數(shù)據(jù)來源：“遼寧高速公路‘綠色通道’累計減免通行費逾15億”，參見http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-18/3190760.shtml，訪問日期：2016-01-18。。與此相類似的還有重要節(jié)假日的通行費減免以及特權(quán)車通行費的減免問題。減免高速公路通行費是公權(quán)力的滲透與擴張所導(dǎo)致的弊端[8]，所減免的通行費由誰來買單成為政策制定者不得不考慮的問題。而事實上，能夠承擔(dān)所減免的通行費的主體要么是高速公路運營主體，要么是其他高速公路使用人。由前者來承擔(dān)顯然缺乏上位法依據(jù)，由后者來承擔(dān)則勢必要通過提高收費標(biāo)準(zhǔn)或延長收費期限方能實現(xiàn)，這也必將增加其他高速公路使用者的成本和負擔(dān)，顯失公平。

（二）高速公路收費困境的原因分析

1.相關(guān)理論研究的滯后

高速公路通行費問題屬于行政法上的公物利用問題，我國行政法研究起步較晚，關(guān)于公物利用的理論研究也相對薄弱。根據(jù)筆者以“公物”和“公物利用”為關(guān)鍵詞對中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果，相關(guān)研究成果并不多，除肖澤晟先生較早涉及該問題的研究以外，絕大部分的研究成果均在2008年以后。很顯然，早期的公路收費的相關(guān)立法是建立在貧瘠的公物理論研究的基礎(chǔ)上的，缺乏制度背后的理論支撐，出現(xiàn)制度漏洞以及司法認(rèn)定上的沖突在所難免。

2.行政管理的價值錯位

高速公路的建設(shè)和運營能帶動就業(yè)、拉動GDP的增長，體現(xiàn)行政高效，同時因收費年限、收費負擔(dān)和收費標(biāo)準(zhǔn)等因素，又必須在制度上小心守護公平。改革開放以來，我國公共政策始終貫徹著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，迎來了20 多年經(jīng)濟高增長的發(fā)展奇跡。與此同時，我國公路建設(shè)也得到迅猛發(fā)展，截至2014 年，全國高速公路通車總里程達11.2 萬公里，居世界第一，有10 個省高速公路里程超過1000 公里①參見交通運輸部《關(guān)于制定〈中華人民共和國高速公路法〉的建議》，http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201509/t20150924_1881116.html，訪問日期：2016-02-02。。但是，一方面是公路建設(shè)的高增長，另一方面卻是主管部門漠視使用者利益保護，擅自延長收費期限、收費調(diào)整聽證程序流于形式等問題長期得不到實質(zhì)性解決。這必然引起人們對高速公路收費行為的質(zhì)疑。

3.高速公路立法不完善，已有立法修改不及時

法是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，當(dāng)社會關(guān)系發(fā)生變化時，法需要作出相應(yīng)的修改，才能適應(yīng)和滿足社會發(fā)展的需求。我國最早的《公路法實施條例》制定于20 世紀(jì)80 年代末，雖然后來進行了幾次修改并催生了《公路法》的出臺，但是兩部立法均過于原則，對高速公路規(guī)范發(fā)展所需的配套制度基本沒有涉及。2004 年制定的《收費公路管理條例》雖然解決了公路收費中的一些具體問題，但是該條例公布后不久，我國即出現(xiàn)大批量民營資本進入高速公路建設(shè)和運營的局面，原本就存在的高速公路建設(shè)和管理體制、收費機構(gòu)法律地位、通行費收取期限和標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題還沒解決，以BT 及BOT、BOO 等PPP模式運作的高速公路項目所帶來的新問題又大量出現(xiàn)，原有的立法在飛速發(fā)展的現(xiàn)實面前顯得捉襟見肘。在此局面下，規(guī)制高速公路收費的立法在長達十幾年的時間內(nèi)卻未進行變動。在這樣的背景下，高速公路通行費收繳工作出現(xiàn)問題也是必然的。

三、完善高速公路立法，推動高速公路收費法治化

（一）完善高速公路立法的爭議

針對當(dāng)前通行費的收繳困境，結(jié)合我國規(guī)制高速公路收費立法的實際情況，在推動高速公路收費法治化的方案選擇上，我國理論界和實務(wù)界存有爭議?？傮w而言，爭議主要體現(xiàn)在立法模式的選擇上。

1.啟動人大立法模式，制定《高速公路法》

我國規(guī)范高速公路的依據(jù)包括大量的規(guī)章、地方立法、政策以及司法規(guī)范性文件，多年的實踐為《高速公路法》的制定積累了豐富的經(jīng)驗[9]。根據(jù)法律保留原則，高速公路管理主體多元、體制機制不順等問題必須通過人大立法的方式進行頂層設(shè)計。另外，美國、德國等發(fā)達國家通過中央立法的方式規(guī)范州際高速公路的投資、建設(shè)、管理等立法實踐也為我國制定《高速公路法》提供了國際立法經(jīng)驗和先例②參見[德國]哈特穆特·毛雷爾著《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第217 頁；李玉濤、黃朝和《交通規(guī)劃與融資機制的演變——美國高速公路百年史回顧》，載《地理研究》2012 年第5 期。。相關(guān)實務(wù)部門甚至還就制定《高速公路法》問題提出了建議③2015 年9 月24 日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于制定〈中華人民共和國高速公路法〉的建議》的答復(fù)，http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/index.html，訪問日期：2016-03-02。。筆者認(rèn)為，對高速公路進行中央統(tǒng)一立法已是大勢所趨?！豆贩ā冯m存在諸多問題，但是其已將高速公路納入自己調(diào)整的范圍之內(nèi)，且在立法效力層級上也能夠滿足高速公路法律規(guī)制的需要。對于高速公路管理中需要根據(jù)法律保留原則以人大立法的方式進行頂層設(shè)計的問題，基于人大立法周期和立法成本的考慮，該問題完全可以通過修改《公路法》的方式進行解決。

2.修法模式

針對高速公路通行費收繳過程中存在的問題，對現(xiàn)行的《公路法》《收費公路管理條例》等法律、行政法規(guī)進行修改，以滿足高速公路收費法治化的需要。筆者認(rèn)為，盡管專門立法的呼聲很高，但以修法模式解決當(dāng)前通行費收繳問題更為適宜：其一，相對于立法，法的修改成本相對較低；其二，從法的穩(wěn)定性角度看，修法對法的穩(wěn)定性沖擊相對較小；其三，通過對《公路法》《收費公路管理條例》等法律、行政法規(guī)進行修改也能實現(xiàn)《高速公路法》所能達到的功能；其四，隨著普通公路收費的逐步取消，收費公路與高速公路兩個概念終將合二為一，《收費公路管理條例》將變?yōu)橐砸?guī)制高速公路為主要內(nèi)容的行政法規(guī)，因此，沒有重新立法的必要。有鑒于此，對《公路法》《收費公路管理條例》進行同時修改是解決我國高速公路通行費收繳問題的最優(yōu)選擇。

（二）高速公路立法完善的內(nèi)容

根據(jù)法律保留原則，我國《立法法》第八條規(guī)定了必須通過法律的方式規(guī)定的十一項內(nèi)容，其中，對非國有財產(chǎn)的征收、征用以及財政制度均在法律保留的范圍之內(nèi)。據(jù)此，針對高速公路收費的原則性、根本性問題的完善應(yīng)通過修改《公路法》的方式進行，其他問題可以通過修改《收費公路管理條例》完成。具體而言，高速公路立法完善應(yīng)重點從以下幾個方面入手：

1.引入“規(guī)費”概念，突出高速公路的公物屬性

根據(jù)2018 年國家發(fā)改委、財政部出臺的《行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第二條關(guān)于行政事業(yè)性收費的規(guī)定，高速公路通行費是國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織在向高速公路使用者提供高速公路通行服務(wù)過程中收取的費用，屬行政事業(yè)性收費。但是，由于改革后的高速公路通行費收費主體多為事業(yè)單位，實踐中容易出現(xiàn)對高速公路利用法律重私法關(guān)系輕公法關(guān)系的情形。因此，有必要明確高速公路通行收費的行政性收費特征[10]。將“規(guī)費”作為法律術(shù)語，比行政事業(yè)性收費更易于界分收費行為的法律屬性，有助于主體法律地位的定性[11]。況且，在我國規(guī)范性文件中已經(jīng)大量引入“規(guī)費”的概念，為“規(guī)費”成為法律術(shù)語提供了立法先例①如2015 年7 月9 日交通運輸部海事局出臺的《海事規(guī)費稽查管理辦法》、1996 年8 月23 日國務(wù)院出臺的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》等。。

2.增加財政轉(zhuǎn)移支付制度，明確高速公路建設(shè)與管理方面的央地關(guān)系，解決“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的實踐難題

《收費公路管理條例》關(guān)于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的規(guī)定存在上位法缺失、基本內(nèi)涵和責(zé)任主體不明等問題，也使得《收費公路管理條例》第三十七條關(guān)于收費公路的收費期限屆滿必須終止收費的規(guī)定形同虛設(shè)?！敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”的核心問題是高速公路建設(shè)和管理費用，根據(jù)財政制度的一般要求，中央應(yīng)通過一定的財政轉(zhuǎn)移支付以解決地方在高速公路建設(shè)、管理上的費用承擔(dān)問題?；谪斦贫葘儆诜杀Ａ舻姆懂?，結(jié)合“統(tǒng)貸統(tǒng)籌”本身存在的上位法缺失的立法現(xiàn)狀，應(yīng)通過全國人大或其常委會修訂《公路法》的方式，明確中央與地方在高速公路建設(shè)與管理方面財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度[12]。

3.增加高速公路建設(shè)和運營的特許經(jīng)營條款，彌補現(xiàn)行立法的不足

近年來以BOT 為代表的政府與社會資本合作（PPP）投融資模式在我國高速公路的投融資建設(shè)中逐漸興起，高速公路特許經(jīng)營將成為今后我國高速公路建設(shè)和運營的主要操作模式②近年來，PPP 模式基于其在改善國家治理、轉(zhuǎn)變政府職能、促進城鎮(zhèn)化等方面的重要作用，越來越受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。隨著2014 年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制社會投資的指導(dǎo)意見》的正式公布，國務(wù)院、國務(wù)院各部委關(guān)于PPP 的規(guī)范性指導(dǎo)文件連續(xù)出臺，尤其是2015 年財政部《政府和社會資本合作操作指南》和國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》的頒布，使得PPP 在項目范圍及模式、工作機制、管理規(guī)范、政策保障等方面均有了更為明確的執(zhí)行依據(jù)。。雖然《收費公路管理條例》《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等相關(guān)規(guī)定關(guān)于收費權(quán)、收費期限的規(guī)定即為實質(zhì)意義上的特許經(jīng)營制度，但包括《公路法》在內(nèi)的相關(guān)立法并未從法律、行政法規(guī)的層面為實踐中如此火熱的投資建設(shè)模式提供法律支持。高速公路建設(shè)與投資屬于涉及公共利益的行政許可事項，根據(jù)《行政許可法》第十四條規(guī)定，其屬于法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項。據(jù)此，結(jié)合我國高速公路立法實際，應(yīng)在《公路法》中增加高速公路投資、建設(shè)、運營的特許經(jīng)營條款，并修改《公路法實施條例》或《收費公路實施條例》規(guī)定特許經(jīng)營的具體操作細則，以彌補現(xiàn)行立法的不足。

4.完善高速公路收費信息公開制度

長期以來，高速公路收費及其流向等信息鮮有向社會公開。而根據(jù)《信息公開條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的行政事業(yè)性收費的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等屬于信息公開的范圍。另外，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。高速公路收費實踐中，因收費信息不公開造成的收繳矛盾十分突出，社會要求公開收費信息的呼聲很高[13]。因此，應(yīng)增加高速公路收費信息公開條款，確定收費單位公開收費信息的法定職責(zé)，監(jiān)督收費行為及所收通行費的流向，減少使用人因信息不對稱產(chǎn)生的內(nèi)心抵抗。

5.完善收費標(biāo)準(zhǔn)聽證制度，保障公眾的參與權(quán)

《收費公路管理條例》應(yīng)根據(jù)《價格法》第二十三條關(guān)于價格聽證會制度的原則性規(guī)定，就公路通行費價格聽證程序進行細化。其中最重要的是合理確定聽證代表的人選，如設(shè)立聽證代表公開選聘制度、委托物價部門進行選聘、合理拓寬選聘時間等以確保聽證代表產(chǎn)生基礎(chǔ)的正當(dāng)性。另外，聽證會會前公示、聽證會內(nèi)容公示、聽證代表費用補助等問題也應(yīng)納入聽證會制度進行通盤考慮。唯有如此，才能充分保護各利害關(guān)系人的合法權(quán)益，最大化保護使用者權(quán)益，化解“賣者不嫌貴，買者不嫌便宜”的對抗局面。

四、結(jié)語

2018 年底，交通運輸部第三次發(fā)布《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》，廣泛征求社會意見。征求意見稿就收費公路的性質(zhì)、收費期限、收費形式等重要問題進行了諸多突破性規(guī)定。但是，該意見忽視了法律與行政法規(guī)立法邊界的一般原則，許多規(guī)定因存在違反上位法的規(guī)定及其他問題而受到學(xué)界的多方質(zhì)疑①如“財新網(wǎng)”報道《同問收費公路改革：長期養(yǎng)護收費合法嗎？》，參見http：//opinion.caixinz.com/2015-08-10/100838001.html，人民日報2015 年8 月3 日第17 版報道《五問收費公路改革：養(yǎng)護期收費合法嗎》，等。?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，需要明確立法權(quán)力邊界。因此高速公路收費的法治化，需要《公路法》與相關(guān)行政法規(guī)的聯(lián)動，才能實現(xiàn)高速公路收費的良法善治。另外，我們應(yīng)借鑒法、德等大陸法系國家在公物立法方面的經(jīng)驗，加強公物立法工作，對高速公路的公物性質(zhì)進行立法確認(rèn)，在基本理念上形塑高速公路的公法規(guī)制意識，從公物法的高度對高速公路的設(shè)置、管理、利用、收費等方面進行系統(tǒng)規(guī)制。