建設(shè)項目水土保持方案編制疑難點分析

李二煥

(安徽省交通勘察設(shè)計院有限公司，安徽 合肥 230041)

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、綜合國力的增強和人民生活水平的不斷提高，推進生態(tài)文明建設(shè)、加快水土流失治理已成為我國當(dāng)前和今后一段時期重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。而編報并實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案，是貫徹水土保持法等法律法規(guī)，落實水土保持“三同時”制度，防治水土流失和加快生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。自國家頒布并實施《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)(以下簡稱《規(guī)范》)和《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)以來，全國的水土保持方案編制工作逐步規(guī)范，編制水平明顯提高，同時修訂后的水土保持法的頒布實施，也對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報工作提出了新的更高的要求[1-6]。但通過近年來參與的一些水土保持方案編制工作發(fā)現(xiàn)，方案評審人員和編制者對于防治責(zé)任范圍、水土保持設(shè)施、主體工程水土保持措施等的解讀不同。這些問題給方案編制者造成了一定的困擾，筆者就此提出一些看法與大家探討。

1 水土流失防治責(zé)任范圍

1.1 概 念

根據(jù)《規(guī)范》，水土流失防治責(zé)任范圍即項目建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域，由項目建設(shè)區(qū)和直接影響區(qū)組成。

項目建設(shè)區(qū)是指開發(fā)建設(shè)項目征地、占地、使用及管轄的區(qū)域，包括永久征地、臨時占地、租賃土地及其他屬于建設(shè)單位管轄范圍的土地。具體項目中主要有主體工程占地、施工生產(chǎn)生活占地、施工臨時便道、料場、棄土渣場等?？傊?，經(jīng)分析論證確定的施工過程中必然擾動和壓埋的范圍都應(yīng)列入項目建設(shè)區(qū)，并在水土保持方案中提出相應(yīng)的防治要求。

直接影響區(qū)是指在項目建設(shè)過程中可能對項目建設(shè)區(qū)以外造成水土流失的區(qū)域。一般是公路、鐵路、管道、輸電線路及施工便道等線型區(qū)域兩側(cè)，礦山、電廠、水利樞紐、施工場地、料場等點狀區(qū)域四周，開挖面下邊坡、橋梁上下游等。直接影響區(qū)需要調(diào)查分析確定，不能隨意外延。

1.2 疑難點

1.2.1 水土流失防治責(zé)任范圍界定

以公路建設(shè)項目為例，在平原區(qū)公路建設(shè)項目水土保持方案編制過程中，一般取路基坡腳兩側(cè)2 m范圍為直接影響區(qū)。而在實際施工過程中，一般路基坡腳兩側(cè)要布設(shè)排水邊溝，平原地區(qū)公路建設(shè)項目占地多為耕地，施工前要剝離表土，需要預(yù)留表土堆放臨時占地，同時還需要考慮路基施工伴行道路占地。這樣算來，路基坡腳兩側(cè)2 m范圍即使全部劃為項目建設(shè)區(qū)也是不能滿足施工需要的。對于城區(qū)公路改擴建項目，施工前一般會對項目建設(shè)區(qū)四周采用彩鋼板圍擋，在施工過程中對項目建設(shè)區(qū)以外區(qū)域基本不會產(chǎn)生影響，而此時若仍以路基坡腳兩側(cè)2 m范圍為直接影響區(qū)，將會導(dǎo)致劃定的防治責(zé)任范圍較工程實際大。對于地形起伏較大區(qū)域的公路建設(shè)項目，挖方邊坡下方與填方邊坡上方直接的開拓平臺，雖然不屬于項目建設(shè)必然擾動和壓埋的范圍，但一旦出現(xiàn)滑坡、泥石流、崩塌等，則會導(dǎo)致災(zāi)害性后果。因此，在界定防治責(zé)任范圍時，應(yīng)在對主體工程設(shè)計充分了解，對項目建設(shè)區(qū)認(rèn)真勘察的基礎(chǔ)上進行分析確定，不能隨意定性和簡單外延，對一經(jīng)擾動就可能導(dǎo)致災(zāi)害性后果的區(qū)域應(yīng)盡量列入項目建設(shè)區(qū)，以便進行重點防護。

1.2.2 防治責(zé)任范圍落實

水土流失防治責(zé)任范圍，其定義為項目建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域。事實上，項目建設(shè)區(qū)內(nèi)的征地、占地、使用及管轄的區(qū)域，建設(shè)單位有權(quán)提出水保方案、布置水保措施，而對于直接影響區(qū)，受制于土地使用管轄權(quán)限，建設(shè)單位無權(quán)布置防治措施，其防治責(zé)任也無法落實[7]。

2 損壞水土保持設(shè)施面積

2.1 概 念

《水利部關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》(水?！?996〕393號)指出，《中華人民共和國水土保持法》(1991年版)中所稱的水土保持設(shè)施是一個廣義的概念，是凡具有水土保持功能的一切實物的總稱，原地貌、自然植被均視為水土保持設(shè)施；《水土保持術(shù)語》(GBT 20465—2006)指出，水土保持設(shè)施是具有防治水土流失功能的各類人工建筑物、自然和人工植被以及自然地物的總稱；而根據(jù)《中華人民共和國水土保持法釋義》(李飛等編，以下簡稱《釋義》)，水土保持設(shè)施是指具有預(yù)防和治理水土流失功能的各類人工建筑物的總稱。

水土保持設(shè)施會有不同的釋義和諸多爭議，正是因為水土保持法并未對其作出明確定義，而《釋義》又無法律效力，故導(dǎo)致水土保持方案編制者對損壞水土保持設(shè)施面積的計算無據(jù)可依。

2.2 疑難點

2.2.1 原地貌和自然、人工植被是否計入損壞水土保持設(shè)施面積

從《釋義》中有關(guān)水土保持設(shè)施的解釋來看，水土保持設(shè)施應(yīng)具備兩個條件：①具有預(yù)防和治理水土流失功能。②為人工建筑物。很顯然這里的水土保持設(shè)施是不包括自然和人工植被及自然地物的。《水利部關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》中明確指出原地貌和自然植被應(yīng)視為水土保持設(shè)施，而《水土保持術(shù)語》(GB/T 20465—2006)中指出水土保持設(shè)施是具有防治水土流失功能的各類人工建筑物、自然和人工植被，以及自然地物的總稱。原地貌其實包括項目區(qū)建設(shè)前的一切自然和人工植被及自然地物，所以術(shù)語和批復(fù)中對水土保持設(shè)施的定義具有相似性。

正如水利部《關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》(水?！?996〕393號)所述，原地貌包括有水土保持植物、工程設(shè)施的地域，還包括沒有水土保持植物、工程設(shè)施的荒地等，有水土保持植物、工程設(shè)施的地域顯然是有水土保持設(shè)施的，沒有水土保持植物、工程設(shè)施的荒地等雖存在水土流失，但土壤間的黏聚力起著一定的水土保持作用，遠(yuǎn)比破壞后的地物水土保持功能強。因此，筆者認(rèn)為原地貌歸類于水土保持設(shè)施并沒有不妥。

2.2.2 硬化路面是否計入損壞水土保持設(shè)施面積

在水土保持設(shè)施面積界定中，我們還遇到另外一個問題，即公路等硬化路面是否為水土保持設(shè)施。例如在公路改擴建項目中，通常需要對原有老路路面進行拆除重建，那么該部分是否應(yīng)計入水土保持設(shè)施面積。對此，大家持有不同意見。認(rèn)為公路不能劃入水土保持設(shè)施方給出的理由大致為：首先，雖然公路及其他硬化地面確實有一定的防治水土流失的作用，但他們建設(shè)的最初目的并不是以發(fā)揮水土保持功能為主的，況且硬化地面會導(dǎo)致雨水無法下滲，使土壤喪失原有的蓄水保水作用和初級生產(chǎn)力；其次，從建筑物的定義來看，公路并不屬于建筑物范疇，那么具有預(yù)防和治理水土流失功能的人工建筑物就無從談起。而認(rèn)為公路能劃入水土保持設(shè)施方則認(rèn)為，定義強調(diào)的是具有預(yù)防和治理水土保持功能，并未去強調(diào)是否以保持水土為主。

以上兩點均為水土保持設(shè)施面積劃定時易產(chǎn)生歧義的地方，究其原因，應(yīng)與目前該領(lǐng)域?qū)λ帘３衷O(shè)施這一術(shù)語給出的定義還不夠具體有關(guān)。相比之下，《釋義》里給出的定義更為明確，其在定義之后分條列出了水土保持設(shè)施具體包括哪些，形式值得借鑒。筆者認(rèn)為，既然水土保持設(shè)施面積是水土保持法中水土保持補償費的計征依據(jù)，那么就應(yīng)在水土保持法中明確其定義，賦予其法律效力。

3 主體工程已有的水土保持措施界定

3.1 概 念

主體工程已有的水土保持措施界定是水土保持方案中對主體工程進行分析評價的重點，其目的在于評價主體水土保持措施類型、位置、工程量、標(biāo)準(zhǔn)等是否滿足水土保持要求，從而為方案編制者補充完善水土保持措施設(shè)計提供依據(jù)?！兑?guī)范》給出了界定主體工程水土保持措施三原則(主導(dǎo)功能原則、責(zé)任分區(qū)原則、試驗排除原則)，《關(guān)于印發(fā)〈生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點〉的通知》(水保監(jiān)〔2014〕58號)(以下簡稱《審查要點》)在此原則基礎(chǔ)上給出的水土保持措施界定參考意見為水土保持措施界定提供了依據(jù)。

3.2 疑難點

依照上述界定原則及界定參考意見，水土保持措施界定有了較為明確的依據(jù)，但目前建設(shè)項目類型多樣，在方案編制過程中部分措施界定仍存在爭議。

以公路建設(shè)項目為例，為了響應(yīng)國家提出的生態(tài)護坡理念，主體工程一般會在高填路基兩側(cè)布設(shè)拱形骨架植草護坡等綜合護坡，我們知道植物護坡工程可以被界定為水土保持植物措施，工程護坡具有水土保持功能但不被界定為水土保持措施，那么對于拱形骨架植草護坡這類兼具植物與工程措施的綜合護坡該如何界定則成了一個比較棘手的問題。有方案編制者認(rèn)為，《審查要點》中關(guān)于水土保持措施界定參考意見提到“植物護坡、工程與植物措施相結(jié)合的綜合護坡界定為水土保持措施”，根據(jù)這個意見，顯然拱形骨架植草護坡應(yīng)界定為水土保持措施。而《規(guī)范》中水土保持工程界定的主導(dǎo)功能原則又提到“以防治水土流失為目標(biāo)的工程為水土保持工程；以主體設(shè)計功能為主，此時具有水土保持功能的工程，不作為水土保持工程”，高填路基段拱形骨架又是以維護邊坡穩(wěn)定為目的，從該層面來看，籠統(tǒng)地把拱形骨架植草護坡界定為水土保持措施是不合適的。況且《審查要點》中關(guān)于水土保持措施界定參考意見是在《規(guī)范》水土保持工程界定三原則的基礎(chǔ)上提出的，所以應(yīng)以《規(guī)范》為基礎(chǔ)參照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

主體工程水土保持工程界定的目的是用以分析主體工程設(shè)計中是否把水土保持“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的原則融匯其中，以及設(shè)計中已有的水土保持工程能否滿足水土保持要求，并將其納入水土保持防治措施體系。筆者認(rèn)為，對于像拱形骨架植草護坡這樣的工程(拱形骨架工程以發(fā)揮主體工程功能為主，骨架間空地內(nèi)植草是以發(fā)揮水土保持功能為主的工程)，若從界定的目的來看，可以將其界定為水土保持措施納入水土保持防治措施體系并作必要備注，但若想明確其功能及投資，則可將兩者區(qū)分界定。

4 結(jié) 語

方案編制者遇到一些困惑，歸根結(jié)底是因為水土保持相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對這些概念的定義比較籠統(tǒng)、存在歧義，或編制者自身對概念理解不到位。希望水土保持相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范能夠不斷完善，對存在爭議的概念進一步明確和具體化，同時方案編制者應(yīng)積極學(xué)習(xí)水土保持知識，深入理解相關(guān)概念，提高水土保持專業(yè)素養(yǎng)。相信通過大家的共同努力，方案編制工作會取得更大進步，建設(shè)單位會更好地執(zhí)行水土保持法律法規(guī)，共同促進生態(tài)文明建設(shè)。