美國特朗普政府的南海政策：路徑、極限與對策思考

葛漢文

（1.國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，江蘇 南京210039）

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年之后，因其愈發(fā)突出的地緣政治意義連同其所激發(fā)的地區(qū)國家間甚至世界主要大國間關(guān)系的復(fù)雜變動(dòng)，南海問題已經(jīng)愈益成為影響中國國家安全、地區(qū)形勢發(fā)展甚至全球權(quán)勢格局變動(dòng)的關(guān)鍵變量之一。特別是，作為當(dāng)前國際體系中的頭號(hào)強(qiáng)國和域外國家，美國近年來在南海問題上的戰(zhàn)略調(diào)整，不僅在外交領(lǐng)域持續(xù)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)國家間的猜忌與不和，更在軍事領(lǐng)域不斷推升既定區(qū)域安全形勢的總體緊張，甚至急劇增加了中美兩國爆發(fā)武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)。其后果使得南海問題在領(lǐng)域上早已大幅突破了原定議題，在范圍上亦已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了區(qū)域地理概念，成為當(dāng)下中美戰(zhàn)略博弈的關(guān)鍵戰(zhàn)場和決定兩國當(dāng)下乃至未來關(guān)系走向的重要風(fēng)向標(biāo)。①Lyle Goldstein，“Chinese Naval Strategy in the South China Sea：An Abundance of Noise and Smoke，but Little Fire”，Contemporary Southeast Asia， Vol.33， No.3， 2011， p.320.

一、美國南海政策的演進(jìn)與基軸

冷戰(zhàn)后美國對南海問題的直接介入大致開始于克林頓政府時(shí)期。在所謂“美濟(jì)礁事件”發(fā)生后，1995年5月美國國務(wù)院發(fā)言人提出包括“和平解決爭端”、“保持和平穩(wěn)定”、“航行自由”、“在主權(quán)問題上保持中立”及“尊重以《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）為代表的海洋規(guī)范”等五點(diǎn)聲明，首次較為完整地表述了美國在既定問題上的政策立場。①Enrico Fels and Truong-Minh Vu， eds.， Power Politics in A-sia’s Contested Waters： Territorial Disputes in the South China Sea，New York： Springer International Publishing， 2016， p.393.隨著區(qū)域地緣政治格局的進(jìn)一步變化、部分聲索國在南海島礁歸屬及海洋資源開發(fā)等問題上立場的日趨激進(jìn)以及隨之而來的聲索國之間主權(quán)、權(quán)益爭端的不時(shí)激化，主要在2006年之后，美國對南海問題的關(guān)注程度開始顯著加大。2009年，美國以中國制裁參與越南非法開采的美國石油公司及“騷擾”對華抵近偵察的美海軍艦只（即所謂“無暇號(hào)事件”）為由，開始著手制定一項(xiàng)“全新的、清晰的和全面的”南海政策，以應(yīng)對美國利益在該地區(qū)所受到的“危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)”。②Nicholas D.Anderson， and Victor D.Cha， “The Case of the Pivot to Asia： System Effects and the Origins of Strategy”， Political Science Quarterly， Vol.132， No.4， 2017， p.604.2010年，時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓公開發(fā)表聲明，在重申1995年政策諸項(xiàng)核心要素（尤其是所謂“航行自由權(quán)”）的同時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)美國在南海爭端中“不持立場”，主張通過“司法渠道”解決爭端，聲稱反對任何聲索國在地區(qū)爭端中“使用或威脅使用武力”。③同①，p.394。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后，主要在中國國家綜合實(shí)力不斷上升、地區(qū)權(quán)勢結(jié)構(gòu)向有利于我方向演進(jìn)背景下，南海問題很快便成為美國亞太政策重點(diǎn)關(guān)切的議題，甚至成為部分美國決策者心目當(dāng)中足以阻滯中國戰(zhàn)略崛起的“絕佳助力”。2012年美國務(wù)院以我維護(hù)黃巖島主權(quán)及設(shè)立三沙市為由發(fā)表聲明，首次明確指責(zé)中國“破壞地區(qū)現(xiàn)狀”、“激化緊張局勢”，重申美國將該地區(qū)的“和平、穩(wěn)定”視為其國家利益的組成部分。④同②。2014年美國負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾（Daniel Russel）以中國“圍困”仁愛礁、海軍艦只抵達(dá)曾母暗沙甚至“可能”在南海設(shè)立防空識(shí)別區(qū)（ADIZ）為由，指責(zé)中國“有計(jì)劃的、采取堅(jiān)實(shí)的步驟控制‘九段線’內(nèi)區(qū)域”，甚至明確聲稱中國的“九段線”主張“既不符合自然地貌，也不符合國際法”，并宣稱支持菲律賓向國際海洋法法庭（ITOLS）提起仲裁，甚至將之稱為以“和平”而非“施壓”手段解決爭端的“范例”。⑤同①，p.397。美國對中國的權(quán)益主張（“九段線”）及正常維權(quán)行動(dòng)的直接攻擊，實(shí)際上標(biāo)志：美國已然放棄早先一再強(qiáng)調(diào)的所謂“中立”立場，將南海安全形勢緊張的根源歸因?yàn)橹袊戏ǖ闹鳈?quán)權(quán)益訴求和正常的維權(quán)行動(dòng)，實(shí)際上開始“選邊站”。

尤其在2015年，以美國時(shí)任國防部長阿什頓·卡特（Ashton Carter）在香格里拉對話會(huì)公開指責(zé)我南海島礁建設(shè)為“過度主張”、嚴(yán)重破壞地區(qū)軍事平衡、宣稱將針對性展開“航行自由行動(dòng)”（FONOPs）為標(biāo)志，美國在南海問題上開始由外交介入正式開始升級(jí)為軍事介入階段。⑥Ashton Carter， “The United States and Challenges to Asia-Pacific Security”， International Institute for Strategic Studies， 30 May 2015， https：／／www.iiss.org／events／shangri-la-dialogue／shangri-ladialogue-2015.2015年和2016年，美海軍艦只在中國南海共計(jì)執(zhí)行了4次進(jìn)入我南海島礁12海里內(nèi)的所謂“航行自由行動(dòng)”。⑦分別為：2015年10月美驅(qū)逐艦“拉森”號(hào)駛?cè)胛忆颈探膏徑?2海里水域；2016年1月美驅(qū)逐艦“威爾伯”號(hào)進(jìn)入我西沙領(lǐng)海；5月美驅(qū)逐艦“勞倫斯”號(hào)駛?cè)胛矣朗罱膏徑?2海里水域；10月美驅(qū)逐艦“迪凱特”號(hào)進(jìn)入我西沙領(lǐng)海。Axel Berkofsky，“US Freedom of Navigation Operations （FONOPs） in the South China Sea—Able to Keep Chinese Territorial Expansionism in Check？” in Marco Clementi，Matteo Dian， and Barbara Pisciotta， eds.， US Foreign Policy in a Challenging World： Building Order on Shifting Foundations， Cham：Springer International Publishing AG，2018，p.341.與此同時(shí)，奧巴馬政府執(zhí)政末期的“亞太再平衡”戰(zhàn)略以南海問題為其政策依據(jù)和關(guān)注重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)主要依賴外交等所謂“巧實(shí)力”（smart power）加強(qiáng)其地區(qū)同盟體系、提升盟國和伙伴國能力、更大程度參與地區(qū)事務(wù)，以求強(qiáng)化遏阻中國在該地區(qū)“專斷”（assertive）行動(dòng)的國際網(wǎng)絡(luò)。①Nicholas D.Anderson， and Victor D.Cha， “The Case of the Pivot to Asia： System Effects and the Origins of Strategy”， Political Science Quarterly， Vol.132， No.4， 2017， pp.597-598.

作為域外國家，2015年后美國深度介入南海問題的緣由，在于宣稱在南海存在兩大重要利益。一是所謂“自由通行權(quán)”。美國宣稱，考慮該區(qū)域?qū)τ谌蚪?jīng)濟(jì)、貿(mào)易、能源、軍事的重要地緣價(jià)值，直接關(guān)乎世界經(jīng)濟(jì)尤其是美國及其亞太主要盟國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外部安全，因此所有國家在該區(qū)域均應(yīng)享有充分的海洋“航行自由”（FON）。二是所謂維護(hù)“地區(qū)穩(wěn)定”。隨著亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，南海及其周邊地區(qū)已經(jīng)成為當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)中最具活力且具備相當(dāng)規(guī)模的區(qū)域之一。維持該地區(qū)安全形勢的總體穩(wěn)定，被認(rèn)為是涉及美國及其地區(qū)盟國、伙伴國的重要利益。與此同時(shí)，其他被列入到美國國家利益范圍的相關(guān)問題還包括：美國對地區(qū)盟國、伙伴國所謂“安全承諾”；處理與中國的總體關(guān)系等。②Enrico Fels， and Truong-Minh Vu， eds.， Power Politics in Asia’s Contested Waters： Territorial Disputes in the South China Sea，New York： Springer International Publishing， 2016， pp.391-392.

總的來看，1995年至2016年的二十年時(shí)間里，美國的南海政策主要存在四大特征：①美國對南海問題的關(guān)注程度存在明顯的不連貫性。特別是前期，主要是對所謂的“突發(fā)事件”做出政策回應(yīng)；②美國至少在政策宣示上對南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益爭端“不持立場”；③同②，pp.389-390.美國將維護(hù)所謂“秩序和準(zhǔn)則”作為其南海政策的基軸；④葛漢文：“‘拒絕衰落’與美國‘要塞化’：特朗普的大戰(zhàn)略”，《國際安全研究》，2018年第3期，第92-93頁。美國的南海政策與其全球戰(zhàn)略相聯(lián)系并存在內(nèi)在機(jī)理的一致性。③然而應(yīng)當(dāng)看到，在該階段行將結(jié)束之際，美國南海政策正醞釀著大變動(dòng)。尤其是以2015年為重要節(jié)點(diǎn)，美國開始一改早先主要以政策宣示和外交手段插手南海問題的戰(zhàn)略路徑，開始將我正當(dāng)維權(quán)行動(dòng)視為中國“挑戰(zhàn)”其地區(qū)霸權(quán)地位進(jìn)而“主導(dǎo)”地區(qū)事務(wù)的先聲，傾向于綜合運(yùn)用外交攻勢和軍事力量正面挑戰(zhàn)我主權(quán)權(quán)益主張，阻礙了兩國關(guān)系的正常發(fā)展，加劇了地區(qū)相關(guān)國家在既定議題上的猜忌與不和，推動(dòng)了地區(qū)緊張局勢的不斷升級(jí)。

二、特朗普政府的南海政策：邏輯與實(shí)踐

2017年1月20日唐納德·特朗普（Donald Trump）就任美國總統(tǒng)以來，美國大戰(zhàn)略開始出現(xiàn)較大調(diào)整。在“美國優(yōu)先”口號(hào)下，特朗普政府將應(yīng)對“大國競爭”、尤其是中俄等所謂“修正主義”大國的競爭視為政策重點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)上撤回對全球自由開放經(jīng)濟(jì)的支持，為被全球化“削弱”的美國制造業(yè)提供保護(hù)性關(guān)稅；在軍事上加大投入、進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)力、保持軍事實(shí)力的絕對優(yōu)勢地位，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)離是非，軍事力量只限于保衛(wèi)美國自身安全；置疑戰(zhàn)后美國的國際機(jī)制設(shè)計(jì)、尤其是國際安全機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)獲得單方面的優(yōu)勢或好處；淡化美國傳統(tǒng)的全球安全視角，在鼓勵(lì)盟國擔(dān)負(fù)更多責(zé)任同時(shí)，部分撤回海外安全承諾。這與以往美國力圖通過維系其主導(dǎo)之下的國際政治經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家安全和國家利益最大化的傳統(tǒng)思路存在較大的差異。④

盡管就任當(dāng)年特朗普政府的亞太安全戰(zhàn)略重點(diǎn)在于以所謂“極限施壓”（maximum pressure）政策以求盡快解決朝鮮核問題，但在應(yīng)對“大國競爭”邏輯指引下，特朗普政府在短暫停止在南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”約3個(gè)月后，很快便在南海問題上重新保持相當(dāng)?shù)恼哧P(guān)注力，以此向中國持續(xù)施壓。2017年6月，美時(shí)任國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）的講話為美軍的軍事行動(dòng)提供了解釋：“尊重航行自由，維護(hù)國際規(guī)范，對印太地區(qū)的和平和經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要”，“美國將會(huì)繼續(xù)在國際法允許的任何地區(qū)進(jìn)行飛越、航行與行動(dòng)，并通過在南海及其他地區(qū)的持續(xù)性行動(dòng)以表明決心”。⑤James Mattis， “First Plenary Session： The United States and Asia-Pacific Security”， The International Institute for Strategic Studies， June 3， 2017， https：／／www.iiss.org／events／shangri-la-dialogue／shangri-la-dialogue-2017.當(dāng)年12月《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告的發(fā)布，更為特朗普政府行動(dòng)提供了系統(tǒng)的理論和邏輯指引。該報(bào)告稱，在“印太”（Indo-Pacific）區(qū)域內(nèi)存在所謂“自由”世界秩序觀與“壓迫”世界秩序觀的地緣政治競爭：“中國對前哨（南沙島礁）的建設(shè)和使之軍事化，威脅了貿(mào)易的自由流通、威脅其他國家的主權(quán)、破壞了地區(qū)穩(wěn)定”。在南海問題被提升至中美兩國地區(qū)競爭、甚至是全球秩序競爭的邏輯下，美國宣稱將在軍事上“保持前沿部署，懾止及（如需要的話）擊敗任何敵手”；外交上“將擴(kuò)大與印度的防務(wù)合作，重振與菲律賓、泰國的同盟關(guān)系，強(qiáng)化與新加坡、越南、印尼、馬來西亞等國的伙伴關(guān)系及海上合作”。①The White House，National Security Strategy of United States of America （2017）， Washington D.C.： The White House， 2017，pp.46-47.

在此指導(dǎo)下，2017年5月美國恢復(fù)其在南海的所謂“航行自由行動(dòng)”，驅(qū)逐艦“杜威”號(hào)擅自進(jìn)入我美濟(jì)礁鄰近海域12海里；7月“斯坦塞姆”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)海；8月美“麥凱恩”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域12海里；10月美“查菲”號(hào)驅(qū)逐艦在西沙群島海域巡航。2018年，美海軍于1月（“霍珀”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦）、3月（“馬斯丁”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦）、5月（“希金斯”導(dǎo)彈驅(qū)逐艦和“安提塔姆”導(dǎo)彈巡洋艦）、7月（“斯坦塞姆”號(hào)）、9月（“迪凱特”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦）不斷派遣主戰(zhàn)艦只進(jìn)入我中沙群島黃巖島、南沙群島美濟(jì)礁、南薰礁、赤瓜礁、西沙群島鄰近海域進(jìn)行所謂“航行自由”。進(jìn)入2019年后，美軍此類行動(dòng)頻次繼續(xù)提升：1月7日“麥坎貝爾”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自進(jìn)入我西沙島礁12海里內(nèi)巡航；2月11日“斯普魯恩斯”號(hào)、“普雷貝爾”號(hào)進(jìn)入我南沙美濟(jì)礁12海里內(nèi)巡航。②Ryan Browne， “ US Warships Again Challenge Beijing’s Claims in South China Sea”，CNN， February 11， 2019， https：／／edition.cnn.com／2019／02／10／politics／us-ships-south-china-sea／index.htm.特別是2018年9月30日，美艦“迪凱特”號(hào)在執(zhí)行此類行動(dòng)時(shí)，于南熏礁附近與我維權(quán)艦只險(xiǎn)些發(fā)生碰撞事故，大幅加劇了雙方?jīng)_突風(fēng)險(xiǎn)。③Luis Martinez， “Chinese Warship Came within 45 Yards of USS Decatur in South China Sea： US”， ABC News， 1 October 2018，https：／／abcnews.go.com／Politics／chinese-warship-45-yards-ussdecatur-south-china／story？ id＝58210760.

在外交領(lǐng)域，至少在南海議題上，特朗普政府一改在其他場合和議題上對多邊外交的消極態(tài)勢，反而開始積極致力于在該區(qū)域構(gòu)建更廣范圍和更高層次的政治、軍事合作機(jī)制，以期借南海議題對我形成群體性壓力。尤其以推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略為牽引，特朗普政府以中國在南?！疤顛u、建設(shè)前哨基地、將爭議海上地物軍事化”為所謂“依據(jù)”，與日本、澳大利亞、印度等域外國家不斷強(qiáng)化軍事安全聯(lián)系，甚至有組建將中國排除在外、以中國為主要對手的地區(qū)軍事安全框架之勢。在美國要求下，包括日本、澳大利亞、印度、英國、法國等西太、印太、甚至更遠(yuǎn)地域的南海爭端非當(dāng)事方不斷就中國南海所謂“航行自由”和“軍事平衡”等問題指責(zé)我國，部分國家甚至直接參加美軍“航行自由行動(dòng)”，以反對中國的“過度”領(lǐng)土主張、確保南海的“航行自由權(quán)”。④“France， UK Announce South China Sea Freedom of Navigation Operations”， Naval Today， 6 June 2018， https：／／navaltoday.com ／2018 ／06 ／06 ／france-uk-announce-south-china-sea-freedom-of-navigation-operations／.

值得關(guān)注的是，與奧巴馬政府相比，特朗普政府現(xiàn)在開始更多地將中國在南海問題上的合法主張和維權(quán)行動(dòng)視為對美國區(qū)域軍事存在的直接挑戰(zhàn)，甚至視為崛起中的中國對美國主導(dǎo)下的全球秩序乃至其“全球領(lǐng)導(dǎo)地位”的破壞，是當(dāng)前“大國戰(zhàn)略競爭”的重要組成部分，而非是一個(gè)特定的、孤立的、對美國利益影響有限的國際爭端。2018年10月，美副總統(tǒng)彭斯在其發(fā)表的著名演講中就公然聲稱中國“當(dāng)前已經(jīng)在人工島礁上部署先進(jìn)的反艦和防空導(dǎo)彈，使之成為軍事基地”，中國正在“以前所未有”的方式使用其權(quán)力。為此，美國“將繼續(xù)根據(jù)國際法允許和國家利益要求的任何地方繼續(xù)飛越、航行和行動(dòng)。我們不會(huì)被嚇倒，我們不會(huì)屈服！”⑤“Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China”， the White House， 4 October 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-vice-presidentpence-administrations-policy-toward-china／.正是在此類說辭的渲染和指導(dǎo)下，美軍近兩年來在南海針對我方的軍事活動(dòng)數(shù)量規(guī)模大幅上升，行動(dòng)方式日漸頑固、露骨，對我國家安全和周邊安全施壓力度不斷加大。

但是應(yīng)當(dāng)看到的是，當(dāng)前美國的南海政策實(shí)際上與特朗普的大戰(zhàn)略存在邏輯上的內(nèi)在緊張。一方面，特朗普大戰(zhàn)略調(diào)整的關(guān)鍵在于，在極力強(qiáng)化自身實(shí)力的同時(shí)，慎重使用武力、注意節(jié)省資源，而非在地球的遙遠(yuǎn)一端（如阿富汗、伊拉克及敘利亞）“虛耗”國力。這種思路顯然與當(dāng)前美國在南海愈發(fā)激進(jìn)的軍事冒險(xiǎn)存在明顯的邏輯沖突。與此同時(shí)，特朗普大戰(zhàn)略調(diào)整的又一重點(diǎn)，則是在“美國優(yōu)先”口號(hào)下放棄奧巴馬時(shí)代格外推崇的多邊外交努力，削減長期以來對國際機(jī)制的戰(zhàn)略性投入，尤其強(qiáng)調(diào)再度審視其早先顯然過于寬泛的海外安全承諾，這又與當(dāng)前部分美國高官（特別是前國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森）所力推的、構(gòu)筑主要針對中國南海問題的“印太”戰(zhàn)略同盟存在精神上的矛盾。因此，特朗普政府一方面宣稱要盡力減輕海外安全負(fù)擔(dān)，另一方面卻在全球范圍內(nèi)（尤其是南海）繼續(xù)顯示和運(yùn)用美國超大規(guī)模的武力；一方面希望擺脫多邊機(jī)制約束及壓力，另一方面卻又重回構(gòu)筑同盟、繼續(xù)擴(kuò)大其安全承諾的傳統(tǒng)思路。此類看似矛盾的現(xiàn)象，可能印證了這樣一個(gè)事實(shí)，即：特朗普政府對外政策的基軸，已從奧巴馬時(shí)代范圍異常廣泛的海外利益關(guān)切轉(zhuǎn)向了集中“應(yīng)對大國競爭”，特別是與中國的大國競爭。美國在努力強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力同時(shí)，撤出（或努力撤出）其在中東、歐洲等地區(qū)的防務(wù)義務(wù)和軍事負(fù)擔(dān)，根本目的就是將注意力進(jìn)一步轉(zhuǎn)向東亞，采取多種手段，以爭取在應(yīng)對中國上取得較以往更加顯著的戰(zhàn)略與軍事優(yōu)勢。

三、美國的南海戰(zhàn)略① 筆者認(rèn)為，就概念而言，“政策”意為一國政府已經(jīng)確定并在執(zhí)行當(dāng)中的措施、手段的實(shí)踐；而“戰(zhàn)略”則為就某一宏大問題所進(jìn)行的總體籌劃，觀念思想因素占多，當(dāng)然也有戰(zhàn)略實(shí)施過程。此處之所以用“戰(zhàn)略”一詞，主要談美國戰(zhàn)略學(xué)界就相關(guān)問題所進(jìn)行的戰(zhàn)略籌劃，這與前兩節(jié)論述的政府的具體舉措存在不同。：困境與選擇

近年來，隨著南海爭議各方利益博弈日趨明顯、域外大國在南海問題上的態(tài)度和行動(dòng)愈發(fā)具有挑釁性、連同由此引發(fā)的地區(qū)安全形勢空前緊張，美國戰(zhàn)略學(xué)界圍繞南海問題的討論日益激烈，對2011年以來美國在南海問題上的政策表達(dá)出相當(dāng)程度的不滿和批評。部分美國學(xué)者指責(zé)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國正在用“切香腸”（salami slicing）戰(zhàn)略以求強(qiáng)化在南海的地緣政治地位，“不斷侵蝕美國長期以來保衛(wèi)的國際規(guī)范和國家利益”；②Hal Brands， and Zack Cooper， “Getting Serious about Strategy in the South China Sea”， Naval War College Review， Vol.71，No.1， 2018， p.13.尤其是2013年開始在南沙群島的島礁建設(shè)，使得中國在南海這個(gè)極其關(guān)鍵性的戰(zhàn)略要道已逐步占據(jù)壓倒性優(yōu)勢。與之相比，盡管奧巴馬、特朗普兩屆政府不斷努力試圖采取“有效”的回應(yīng)，但美國在南海問題上的政策應(yīng)對大體上是失敗的：奧巴馬政府在中國進(jìn)行島礁建設(shè)之初（2013年到2015年）反應(yīng)遲緩甚至坐視不理，后期（2015年到2016年底）則舉止失措以至收效甚微；③很多美國學(xué)者批評道：奧巴馬政府的南海政策實(shí)際上就是其著名的對朝“戰(zhàn)略耐心”（strategic patience）政策的延續(xù)。但這個(gè)政策不僅無法解決朝鮮問題，類似的思路也導(dǎo)致美國在南海問題上無所作為，最終成為了“戰(zhàn)略靜默”（strategic silence）：“既沒有阻止中國填島，之后又沒有阻止中國將之軍事化’，‘航行自由行動(dòng)’開始地既遲緩，數(shù)量亦有限，美國政府的重視程度也不夠”。 Donald K.Emmerson， “South China Sea： US Bargaining Chip or Key Interest？” YaleGlobal Online， 1 June 2017，https：／／yaleglobal.yale.edu／content／south-china-sea-us-bargaining-chip-or-key-interest.特朗普執(zhí)政之初（2017年1月到5月）對南海問題選擇性遺忘，之后（2017年5月至今）政策又驟然激進(jìn)。這些學(xué)者由此認(rèn)為：近十年以來，美國實(shí)際上并沒有一項(xiàng)全面的、連貫的、有效的南海戰(zhàn)略，其倉促的應(yīng)對，效果可疑，實(shí)質(zhì)于事無補(bǔ)。而美國政策的數(shù)次搖擺和重心轉(zhuǎn)移，使其不僅已經(jīng)并將繼續(xù)經(jīng)受長時(shí)間的“戰(zhàn)略透支”，更在南海遭受了反復(fù)的政策失敗。④同②。

為此，當(dāng)前不少美國戰(zhàn)略學(xué)者認(rèn)為，隨著中國的“前進(jìn)”和美國動(dòng)機(jī)空間的“減少”，南海形勢正處在一個(gè)極為關(guān)鍵的階段。他們建議，美國的南海戰(zhàn)略，必須在“推回”、“遏制”、“抵消”與“接納”等四種路徑之間做出大致明確的選擇，以改善美國面對的愈發(fā)“嚴(yán)峻”的戰(zhàn)略困局。①Hal Brands， and Zack Cooper， “Getting Serious about Strategy in the South China Sea”， Naval War College Review， Vol.71，No.1， 2018， p.14.

（1）所謂“推回”（Rollback）戰(zhàn)略，即建議美國政府立即采取“強(qiáng)制行動(dòng)”迫使中國放棄其在南海的既有所得，包括放棄對南沙人工島嶼、西沙群島的控制、甚至迫使中國放棄“九段線”要求。最少也是放棄在南沙島礁上增設(shè)的軍事設(shè)施，恢復(fù)2013年前的狀態(tài)。這個(gè)最野心勃勃的選項(xiàng)，要求美國不僅是“簡單阻止中國的冒險(xiǎn)”而是要將局勢扭轉(zhuǎn)，為此不惜接受軍事沖突的損失。這種戰(zhàn)略的“好處”在于，能夠最快地消除中國在該區(qū)域?qū)γ绹娴摹巴{”，恢復(fù)美國的“可信度”，采取最激進(jìn)的手段會(huì)取得最佳效果；缺陷是危險(xiǎn)性極大，美國必須準(zhǔn)備戰(zhàn)爭（包括軍事襲擊和軍事封鎖），準(zhǔn)備承擔(dān)相當(dāng)嚴(yán)重的報(bào)復(fù)和損失以及戰(zhàn)爭升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地區(qū)國家由于擔(dān)心被卷入，會(huì)強(qiáng)烈反對。②特朗普政府前任國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）就表達(dá)出這種傾向，他曾要求美國不僅需要阻止中國進(jìn)一步的島嶼建設(shè)和將其“軍事化”，甚至還要使用美軍將這些已建島礁進(jìn)行“隔離”或“封鎖”，以防止中國“接近這些島嶼”并將之逼退。Nicholas Borroz， “How Trump Can Avoid War with China”， Asia ＆the Pacific Policy Studies， Vol.4， No.3， 2017， p.614.

（2） “遏制”（Containment）戰(zhàn)略。 其要義，在于接受中國在南海的當(dāng)前所得，但強(qiáng)調(diào)美國必須立即“劃出紅線”，防止中國再次“得寸進(jìn)尺”。這種戰(zhàn)略比“推回”風(fēng)險(xiǎn)要小，執(zhí)行難度也稍低，但是同樣嚴(yán)重依賴軍事手段，包括威脅使用武力。這個(gè)戰(zhàn)略主要靠軍事威懾來“阻止”中國在南海采取進(jìn)一步行動(dòng)，但由于不是讓中國“屈辱地吐出所得”，因此相對會(huì)引發(fā)較小的反彈。該戰(zhàn)略執(zhí)行，必然是長期性的，花費(fèi)高昂，同時(shí)困難重重，存在爆發(fā)軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)。與“推回”戰(zhàn)略一樣，“遏制”戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵在于美國必須有在南海同中國開戰(zhàn)的決心，“這個(gè)決心是該戰(zhàn)略不需打仗并取得成功的關(guān)鍵”。③同①，p.21.然而，該戰(zhàn)略同樣存在巨大風(fēng)險(xiǎn)：隨著中國實(shí)力和信心的不斷增強(qiáng)，美國在南海的軍事行動(dòng)會(huì)面臨更大的困難，會(huì)付出更高的代價(jià)，甚至必然將導(dǎo)致軍事摩擦。同時(shí)，該戰(zhàn)略在外交上困難重重，美國盟國和伙伴國看似不大可能冒公開得罪中國的風(fēng)險(xiǎn)而支持美國。④地區(qū)很多國家均在擔(dān)心這種前景，即在南海發(fā)生局部武裝沖突時(shí)被迫要在其最大經(jīng)濟(jì)伙伴（中國）與長期的軍事盟友（美國）之間“選邊站”。見 William T.Tow，“President Trump and the Implications for the Australia-US Alliance and Australia’s Role in Southeast Asia”， Contemporary Southeast Asia， Vol.39， No.1， 2017，pp.50-51。

（3）“抵消”（Offset）戰(zhàn)略。 同奧巴馬的南海政策存在精神上的共通之處，該戰(zhàn)略不尋求阻止中國在南海的進(jìn)一步“進(jìn)攻性舉動(dòng)”，但強(qiáng)調(diào)采取其他措施（如外交、經(jīng)濟(jì)和其他手段）對中國行動(dòng)進(jìn)行“懲罰”，使中國遭受損失、抵消其在南?？臻g“擴(kuò)張”所導(dǎo)致的后果影響，以強(qiáng)化美國在地區(qū)的總體態(tài)勢。這個(gè)戰(zhàn)略的所謂“益處”，在于不用同中國直接軍事對抗，而在于使用其他手段以包圍、孤立中國。這種戰(zhàn)略相信，中美兩國在南海乃至亞太、甚至“印太”區(qū)域的斗爭，最終勝利不在于誰控制南海的若干島嶼，而在于誰能通過更好地爭取、編織和強(qiáng)化地區(qū)的同盟國和伙伴國網(wǎng)絡(luò)，從而最終贏得區(qū)域主導(dǎo)權(quán)。然而，美國學(xué)者同時(shí)認(rèn)為，這種“戰(zhàn)術(shù)悲觀”但“戰(zhàn)略樂觀”的戰(zhàn)略，總體上是被動(dòng)的，對現(xiàn)狀于事無補(bǔ)：既無法阻止中國鞏固既得成果，甚至繼續(xù)造島或奪島，還會(huì)因其效力難以及時(shí)彰顯而動(dòng)搖地區(qū)國家對美國的“信心”。另外，采取外交、經(jīng)濟(jì)等手段能否取得預(yù)想成果，把握不大，戰(zhàn)略執(zhí)行難度卻極大。這種戰(zhàn)略實(shí)際要求，美國“必須學(xué)會(huì)走鋼絲”：“它必須足夠強(qiáng)硬使地區(qū)國家相信美國沒有放棄南海，但也須避免過于強(qiáng)硬從而嚇倒那些不想被直接卷入中美沖突的地區(qū)盟國和其他國家”。⑤同①，pp.22-25.

（4）最后則是“接納”（Accommodation）。 與以上三種路徑不同，這種戰(zhàn)略承認(rèn)美國在“中國后院”與中國競爭之花費(fèi)高昂、曠日持久并存在巨大危險(xiǎn)，因此美國應(yīng)避免用軍事、外交和法律手段挑戰(zhàn)中國，承認(rèn)中國對南海甚至亞太地區(qū)的實(shí)際主導(dǎo)地位，當(dāng)下則是力爭確保中美之間能夠“相對平穩(wěn)地”交接對該地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)。這種戰(zhàn)略的益處在于：美國不會(huì)與中國產(chǎn)生沖突，花費(fèi)較少，能夠保持盟國和伙伴的大體安全（不包括它們對爭議島嶼的主張）。美國還可借此同中國進(jìn)行利益交換，從而能夠讓美國將戰(zhàn)略重心放在其他關(guān)鍵性區(qū)域或領(lǐng)域，如朝鮮、伊朗、俄羅斯，恐怖主義、跨國犯罪和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等。但是，該戰(zhàn)略的代價(jià)是會(huì)使盟國和伙伴國對美國“信心破產(chǎn)”、地區(qū)同盟體系解體以及美國在這一關(guān)鍵地區(qū)整體利益的“大挫敗”。另外，該戰(zhàn)略雖在短期內(nèi)會(huì)減少軍事對抗風(fēng)險(xiǎn)，但美國的“退縮”及其在效果上對中國的“鼓勵(lì)”和“縱容”，會(huì)在未來更長的時(shí)段內(nèi)實(shí)際加大同中國發(fā)生“終極決戰(zhàn)”的可能性。①Hal Brands， and Zack Cooper， “Getting Serious about Strategy in the South China Sea”， Naval War College Review， Vol.71，No.1， 2018， pp.25-26.

在不少美國學(xué)者看來，當(dāng)前特朗普的南海政策實(shí)際上是排除了兩個(gè)最為極端的戰(zhàn)略選項(xiàng)（“推回”和“接納”），而將“遏制”與“抵消”列入可選范圍?；蛘哒f，采取了一種混合式戰(zhàn)略，即以“遏制”手段對抗美國戰(zhàn)略學(xué)界最為擔(dān)心的“奪島”（如2014年仁愛礁）、進(jìn)一步“建島”（如2013年后的島礁建設(shè)）和劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)（類似東海）；而以“抵消”戰(zhàn)略對抗中國不那么“激進(jìn)的”行動(dòng)（如非軍事力量活動(dòng)）。當(dāng)然，很多美國學(xué)者也承認(rèn)，這種混合戰(zhàn)略不一定確保成功，因?yàn)椴⒉粫?huì)削弱中國已經(jīng)取得的“軍事—地緣政治成果”，也無法消除中國未來可能的“施壓”和“進(jìn)攻”。同時(shí)，這種戰(zhàn)略說易行難，難以精確執(zhí)行，無法避免危機(jī)爆發(fā)和消除安全兩難，并且隨著中國力量的進(jìn)一步增長，實(shí)際效果將被進(jìn)一步削弱。但考慮到美國在南海問題上長期沒有一項(xiàng)清晰連貫的戰(zhàn)略，特朗普當(dāng)前所采取的此類混合戰(zhàn)略，即以更大的力度繼續(xù)“軟硬兼施”，可能是在諸多利弊皆有的戰(zhàn)略類型中的一個(gè)次優(yōu)的選擇。②同①，pp.28-29.

四、對中國應(yīng)對策略的幾點(diǎn)思考

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年之后，中國的地緣政治環(huán)境總體上已出現(xiàn)顯著變化：綜合國力的發(fā)展與國家發(fā)展利益的拓展，使得中國對外戰(zhàn)略的關(guān)注點(diǎn)在地理空間上大幅前移，不論是在陸地抑或海洋，均是如此。尤其在海洋方向，在國家實(shí)力高速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，中國國家利益（島礁主權(quán)歸屬）、發(fā)展利益（海洋貿(mào)易、漁業(yè)生產(chǎn)和資源開發(fā)）、安全利益（確保海上軍事安全）的現(xiàn)狀甚至窘境，均嚴(yán)重落后于中國現(xiàn)實(shí)意義上和心理意義上的整體需求。與此同時(shí)，域外霸權(quán)國家、地區(qū)部分利益攸關(guān)國家和南海沿岸既得利益國家，出于維持對其有利（盡管遠(yuǎn)非公正、合法、合理）之現(xiàn)狀目的，對中國的海洋權(quán)益主張存在近乎天然的敵意。上述兩種情勢相結(jié)合，使得南海方向的海洋權(quán)益之爭和部分國家眼中的地區(qū)主導(dǎo)權(quán)之爭，在當(dāng)下及未來一個(gè)較長歷史階段內(nèi)存在進(jìn)一步激化趨勢，南海問題的復(fù)雜性、重要性及對地區(qū)安全的影響程度均顯著提升。

作為域外國家，美國以軍事和外交手段長期介入這一具有“非凡”地緣政治價(jià)值的空間區(qū)域，甚至在部分時(shí)段實(shí)際主導(dǎo)了該區(qū)域的軍事—安全架構(gòu)。然而，隨著近年來諸多事件、事實(shí)或趨勢的急速發(fā)展，在實(shí)力相對衰落的情勢或預(yù)期下，美國在地區(qū)權(quán)勢結(jié)構(gòu)體系中的絕對優(yōu)勢地位，顯然已非二戰(zhàn)結(jié)束與冷戰(zhàn)結(jié)束之初那般牢固。盡管如此，不可低估所謂“霸主誘惑”（hegemony’s temptation）對美國政策的顯著影響。同時(shí)必須看到，雖然特朗普政府政策與奧巴馬執(zhí)政后期的南海政策在精神邏輯乃至路徑選擇上實(shí)際差別有限（均注重以軍事和外交兩手以反對中國的權(quán)益主張及維權(quán)行動(dòng)），但特朗普極端現(xiàn)實(shí)主義的政策思路、求變求快乃至存在極大“不確定性”的決策風(fēng)格、力圖一改奧巴馬時(shí)期“無所作為”的勃勃雄心、對應(yīng)對“大國戰(zhàn)略博弈”的極強(qiáng)看重，以及由此而來的對南海問題重視程度的上升及對美國軍事干預(yù)時(shí)機(jī)、力度和方式的不斷試探，均導(dǎo)致美國在南海采取進(jìn)一步軍事冒險(xiǎn)的可能性有所增強(qiáng)。幾乎可以肯定，美軍在南海的“航行自由行動(dòng)”短期不會(huì)停止，甚至還將更加頻繁；我國在未來幾年里采取進(jìn)一步維權(quán)行動(dòng)時(shí)，將不得不面對美國愈發(fā)加大的軍事壓力、甚至是直接的軍事干涉。

尤其需要注意的是，隨著中美兩國國家實(shí)力對比的發(fā)展變化，有關(guān)“中美之間必有一戰(zhàn)”的觀點(diǎn)在美國戰(zhàn)略學(xué)界甚至特朗普執(zhí)政團(tuán)隊(duì)當(dāng)中已然成為熱門話題。①特朗普前首席顧問、普遍被認(rèn)為是其政治謀主的斯蒂夫·班農(nóng)（Steve Bannon）在2016年預(yù)言：未來十年美中之間必有一戰(zhàn)。 Nicholas Borroz， “How Trump Can Avoid War with China”，A-sia＆ the Pacific Policy Studies，Vol.4，No.3，2017，p.613.而作為兩國間重要的博弈議題之一，奧巴馬在2015年便正確提醒道：“南海的緊張局勢提醒人們注意升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。”②The White House， National Security Strategy （2015），Washington D.C.： The White House， 2015， p.10.正如上文所述，如果美國戰(zhàn)略學(xué)界乃至決策界放任這種自2015年以來便已初顯端倪、當(dāng)下已經(jīng)異常凸顯的危險(xiǎn)情勢（特別是有關(guān)美國應(yīng)在南海準(zhǔn)備戰(zhàn)爭、準(zhǔn)備承擔(dān)嚴(yán)重?fù)p失、準(zhǔn)備將中國“推回”的熱烈討論）繼續(xù)發(fā)展的話，那么幾乎可以肯定：中美之間的“修昔底德陷阱”爆發(fā)于海上、尤其是南海的可能性無疑將大幅增加。而一場當(dāng)前世界最大的海洋霸主國家同新興的海上強(qiáng)國之間的較大規(guī)模武裝沖突，其后果必然對自20世紀(jì)下半葉以來延續(xù)至今的地區(qū)安全架構(gòu)、國際秩序與全球權(quán)勢格局造成顛覆性的影響。

面對美國南海政策調(diào)整的逐步深入，在南海問題上必須要有危機(jī)意識(shí)。長期以來貫穿美國決策界的兩大精神思路（即“國際自由主義”與“國際政治現(xiàn)實(shí)主義”），均可在南海問題上覓得發(fā)難的理由：“國際自由主義”指責(zé)我在南海的正常維權(quán)是對美國主導(dǎo)下的國際秩序“規(guī)則”、“原則”和“價(jià)值”的破壞，甚至是對現(xiàn)行國際政治經(jīng)濟(jì)體系與國際安全架構(gòu)的顛覆；而所謂“國際政治現(xiàn)實(shí)主義”，則將我對南海的權(quán)益主張視為是“主導(dǎo)南海、進(jìn)而東亞乃至整個(gè)亞太區(qū)域”進(jìn)而將美國影響逐出這一地區(qū)的先聲，而對這一地區(qū)的控制長期以來被認(rèn)為構(gòu)成了美國全球地緣戰(zhàn)略的兩大柱石之一。③見［美］茲比格紐·布熱津斯基著，中國國際問題研究所譯：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，上海人民出版社，2007年版，第45頁。因此，在中國“加快”南海維權(quán)活動(dòng)預(yù)期下，那種認(rèn)為美國在南?！白尣健北阋馕吨绹_始放棄其對外政策“核心與原則”、意味著美國主導(dǎo)下國際秩序崩壞、甚至“美國治下和平”就此終結(jié)的看法，在部分美國決策界和戰(zhàn)略學(xué)界精英當(dāng)中已經(jīng)存在一定程度的共識(shí)。南海問題也不再被認(rèn)為僅僅事關(guān)“世界另一端的幾塊無人礁石”④美國參聯(lián)會(huì)主席約瑟夫·鄧福德（Joseph F.Dunford）語。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，2016年在美國國會(huì)聽證會(huì)上，鄧福德詢問時(shí)任太平洋總部司令哈利·哈里斯（Harry Harris）：“你是否會(huì)為世界另一端的幾塊無人礁石（指中國黃巖島）而戰(zhàn)？”轉(zhuǎn)引自瓦西里·卡申：“中國南海領(lǐng)土爭端”，俄羅斯衛(wèi)星通訊社，2016年4月6 日，http：／／sputniknews.cn／opinion／201604061018738992／。，而是被視作了地區(qū)主導(dǎo)權(quán)之爭、國際秩序之爭甚至是世界霸權(quán)之爭。

但同時(shí)，我們要更加具備戰(zhàn)略信心：在國家權(quán)勢相對衰落的背景下，尤其是考慮到當(dāng)前美國戰(zhàn)略重點(diǎn)在空間和議題上的廣泛性與異常復(fù)雜性，特朗普政府實(shí)質(zhì)已經(jīng)無力在所有議題上全面開戰(zhàn)，唯冀集中力量一個(gè)接一個(gè)解決，這從2017年初特朗普就任之后美國政策重點(diǎn)（朝鮮、中東、伊朗、俄羅斯、經(jīng)貿(mào)摩擦、移民、邊界安全）的不斷轉(zhuǎn)移（甚至不斷受挫）中便可以得到極為明顯的體現(xiàn)。即使是在亞太地區(qū)，美國面對的地緣政治難題，范圍廣泛、嚴(yán)重牽涉戰(zhàn)略精力且短期內(nèi)顯然無法解決。⑤Thitinan Pongsudhirak， “Southeast Asia and the Trump Administration： Between a Rock and a Hard Place”， Contemporary Southeast Asia， Vol.16， No.1， 2017， p.9.中國則不同：改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及由之而來的國家軟、硬權(quán)勢的大幅躍升，為中國在與美國的戰(zhàn)略博弈、尤其是在南海的戰(zhàn)略博弈提供了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別受益于地緣距離的鄰近、巨量的可用資源、求合促和的政策訴求，使中國已經(jīng)開始實(shí)質(zhì)性改變所在地區(qū)安全形勢的整體面目。⑥根據(jù)新加坡東南亞研究院一份調(diào)查，有56%受訪者認(rèn)為美國未來在東南亞的介入將會(huì)減少。在被問及哪個(gè)國家或組織在該地區(qū)影響力最大時(shí)，74%受訪者認(rèn)為中國，18%認(rèn)為是東盟，僅4%受訪者認(rèn)為是美國。Donald K.Emmerson，“South China Sea：US Bargaining Chip or Key Interest？” YaleGlobal Online， June 1，2017， https：／／yaleglobal.yale.edu／content／south-china-sea-us-bargaining-chip-or-key-interest.

21世紀(jì)進(jìn)入第二個(gè)十年以來，由于在議題、范圍上內(nèi)生和衍生的極端復(fù)雜性和廣泛關(guān)聯(lián)性，在當(dāng)前國際形勢顯著變動(dòng)背景下，南海問題對我國國家安全、地區(qū)形勢發(fā)展乃至全球地緣政治演進(jìn)的關(guān)鍵性意義進(jìn)一步凸顯。①不少美國學(xué)者判斷：隨著中美兩國發(fā)展速度的差距，2030年可能是雙方力量平衡的“破界點(diǎn)”。而在此時(shí)間點(diǎn)之前，中國南海甚至可能演變成為“21世紀(jì)的西柏林”。Hal Brands，and Zack Cooper， “Getting Serious about Strategy in the South China Sea”， Naval War College Review，Vol.71，No.1，2018，p.22.特別是2013年以來，中國在南海的維權(quán)斗爭所取得了階段性的重大成果，一舉改善了中國在該地區(qū)總體的地緣政治態(tài)勢。②美國國防部2015年指責(zé)，雖然南海權(quán)益各聲索方均在進(jìn)行填島作業(yè)，但均無法與中國島礁建設(shè)規(guī)模相提并論：“中國填島2 900英畝，越南80英畝，馬來西亞70英畝，菲律賓14英畝，中國臺(tái)灣 8 英 畝”。 Richard Q.Turcsányi， Chinese Assertiveness in the South China Sea： Power Sources， Domestic Politics， and Reactive Foreign Policy， Cham： Springer International Publishing， 2018， p.51.未來，我國南海戰(zhàn)略應(yīng)在鞏固現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上，重點(diǎn)與相關(guān)各方一道，加快推進(jìn)真正適合東亞國家安全利益的區(qū)域安全機(jī)制建構(gòu)。③蘇浩：“中國是維護(hù)南中國海和平穩(wěn)定的負(fù)責(zé)任大國”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第7期，第46頁；周士新：“關(guān)于‘南海行為準(zhǔn)則’磋商前景的分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第3期。在此過程中，我們必須充分注意和利用地區(qū)各國之間在既定問題上關(guān)注點(diǎn)及政策實(shí)質(zhì)的不同、分歧和搖擺，充分運(yùn)用我國在地區(qū)愈發(fā)增長的軟、硬和巧實(shí)力，抵制域外霸權(quán)國家試圖借南海問題構(gòu)筑反華、遏華戰(zhàn)略同盟、進(jìn)而全面阻斷我和平發(fā)展的企圖，全力防止美國南海政策變?yōu)椤岸糁啤睘橹魃踔辽?jí)為“推回”，在堅(jiān)定維護(hù)在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利基礎(chǔ)上，塑造南海安全形勢的總體戰(zhàn)略穩(wěn)定。