認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的運用
——以《刑訴法》與《監(jiān)察法》的銜接為視角

王嘯洋

（西南政法大學 監(jiān)察法學院，重慶 401120）

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，將試點多年的認罪認罰從寬制度正式納入《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑訴法》）條文中。同時，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第31條中也規(guī)定了從寬處罰建議制度。探究二者在工作中的銜接模式，并不斷完善其在職務犯罪案件中的適用路徑，不僅有助于更好地發(fā)揮認罪認罰從寬制度在提升案件辦理效率、促進被調(diào)查人或涉案人員改過自新等方面的作用，更將對我國推進監(jiān)察體制改革和新《刑訟法》的貫徹實施有所裨益。

一、認罪認罰從寬制度的“法法比較”

《刑訟法》第15條具體規(guī)定了“認罪認罰從寬制度”，犯罪嫌疑人、被告人如果“自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰”的條件，可以依法從寬處理”。這是我國“寬嚴相濟”刑事政策從寬一面的體現(xiàn)[1]，其目的在于減少犯罪嫌疑人或被告人與司法的對抗，促使其盡快悔悟，進而提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。《監(jiān)察法》第31條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在一定條件下?lián)碛小皬膶捥幜P建議權(quán)”，其目的在于鼓勵被調(diào)查人犯罪后盡快具結(jié)悔過、積極立功，同時配合監(jiān)察機關(guān)的工作，爭取寬大處理，這種思想也體現(xiàn)了我黨“懲前毖后、治病救人”的方針，為監(jiān)察機關(guān)順利查清案件提供有利條件”[2]。由此可見，二者的本質(zhì)屬性是相同的，均以增強司法關(guān)懷、提升司法效率為目的，但二者也在諸多方面存在著差異。

（一）適用階段不同

《刑訴法》中未對認罪認罰從寬制度的適用階段做明確限定，故有的學者認為其不應適用于偵查階段。因為在偵查階段，公安機關(guān)（監(jiān)察機關(guān)）的主要目的是查清案件事實、搜集相關(guān)證據(jù)材料并抓捕犯罪嫌疑人歸案，此時適用認罪認罰從寬制度會對偵查產(chǎn)生不利影響。應在公安機關(guān)（監(jiān)察機關(guān)）偵查案件完畢將案卷移交至人民法院后，由人民法院依法決定是否適用認罪認罰從寬制度[3]。但通過對《刑訴法》第162條、第174條、第190條等條文的分析，筆者認為認罪認罰從寬制度應貫穿于偵查、起訴、審判三個階段，即偵查階段亦可適用該制度。

但需要注意的是，這三個階段的具體適用內(nèi)容及方式方法并不相同：在偵查階段，偵查機關(guān)只能對犯罪嫌疑人是否具有“認罪”表現(xiàn)進行如實記錄，僅適用時只涉及“認罪”，并不涉及“認罰”和“從寬”。在起訴和審判階段，檢察機關(guān)和法院可以對認罪認罰從寬制度的內(nèi)容進行全面適用。而《監(jiān)察法》中明確從寬處罰建議制度的適用主體為被調(diào)查人，故其只適用于調(diào)查階段。

具體至職務犯罪案件辦理而言，由于國家監(jiān)察體制改革使國家監(jiān)察委員會吸收了原有檢察院的“反貪”及“反瀆”職能，成為獨立于“一府兩院”的國家反腐敗機構(gòu)，故職務犯罪案件的辦理模式由改革前的“偵查機關(guān)偵查——檢察機關(guān)起訴——法院審理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)察機關(guān)調(diào)查——檢察機關(guān)起訴——法院審理”。綜上，做好職務犯罪案件中認罪認罰從寬制度的運用，應重點處理好監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段適用《監(jiān)察法》以及檢察機關(guān)起訴階段適用《刑訴法》的銜接問題。

（二）立法技術(shù)不同

在現(xiàn)行《刑訴法》中，有11個條文對認罪認罰從寬制度問題進行了具體規(guī)定，貫徹《刑訴法》總則、偵查、提起公訴、審判等章節(jié)。其中，總則在第81條第2款將犯罪嫌疑人、被告人的認罪認罰情況作為批準或者決定逮捕時判斷其社會危害性的考慮因素之一。其他分則條文則對偵查機關(guān)對認罪認罰制度的告知義務、偵查階段犯罪嫌疑人認罪后的記錄及移交程序、認罪認罰案件適用速裁程序的辦理時間、認罪認罰的權(quán)利保障、認罪認罰具結(jié)書的簽署及例外情況、檢察院移送認罪認罰案件時所需提交的材料、審判階段中認罪認罰制度的適用及審查、法院不采納檢察院對認罪認罰案件指控罪名和量刑建議的具體情況、認罪認罰案件適用速裁程序的情形等內(nèi)容進行了規(guī)定。可見，《刑訴法》對認罪認罰制度的規(guī)定較為全面細致，立法技術(shù)較高，具有較高的可操作性。

《監(jiān)察法》僅在第31條中對認罪認罰從寬制度進行了規(guī)定，該條文規(guī)定了檢察院提出從寬處罰建議的批準程序及適用情形，且屬于粗線條規(guī)定，對被調(diào)查人主動認罪認罰的衡量標準、從寬處罰建議的形式及內(nèi)容、從寬處罰建議的效力及審核方式等核心內(nèi)容并未作出回應。

在職務犯罪案件辦理中，由于《刑訴法》與《監(jiān)察法》的立法技術(shù)相差較大，且未對認罪認罰從寬制度的銜接問題進行規(guī)定，故在實踐中，極易出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議的效力難以界定、從寬幅度不一、認罪認罰概念不明等問題。

（三）寬嚴程度不同

在程序方面，《監(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察機關(guān)作為職務犯罪案件的調(diào)查機關(guān)，如果需要提出“從寬”建議，必須經(jīng)本級機關(guān)領導集體同意并報上一級監(jiān)察機關(guān)批準兩個步驟。而《刑訴法》中無類似審批程序規(guī)定，偵查機關(guān)、檢察機關(guān)僅需各自認定犯罪嫌疑人是否滿足認罪認罰從寬條件并將指定文件移送即可，審判機關(guān)對犯罪嫌疑人對是否適用認罪認罰制度需按一般程序?qū)徖聿门?，亦無其他審批程序。故《監(jiān)察法》在批準程序方面的規(guī)定要嚴于《刑訴法》。

在適用條件方面，《刑訴法》規(guī)定對犯罪嫌疑人、被告人從寬處理的必要條件是“認罪+認罰”。而《監(jiān)察法》所設置的門檻更高，被調(diào)查人須滿足“認罪+認罰+特定情形”的條件（特定情形指滿足自動投案、供述監(jiān)察機關(guān)仍沒有掌握的線索、積極配合工作減少損失、重大立功等），監(jiān)察機關(guān)才可以提出“從寬處罰建議”。值得說明的是，《監(jiān)察法》本身并未對“認罪”“認罰”的概念進行明晰，但在《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》中有如下解釋：認罪認罰在主觀上的表現(xiàn)是“能夠認識到自己的行為違反了法律的規(guī)定，并愿意接受法律的制裁，并對自己的所作所為感到后悔，表現(xiàn)了被調(diào)查人改惡向善的意愿”[4]。在客觀上的表現(xiàn)指符合上述四種特定情形之一，即認為“認罪認罰=特定情形”。無論作何種理解，《監(jiān)察法》的適用條件都是嚴于《刑訴法》的。

在職務犯罪案件辦理中，由于需同時適用《監(jiān)察法》和《刑訴法》，其寬嚴程度不同容易導致認定標準前后不統(tǒng)一的情況，進而引發(fā)銜接問題。

二、認罪認罰從寬制度在運用中的“銜接困境”

由于《監(jiān)察法》的頒布與《刑訴法》的修訂時間不長，故認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的運用還缺乏大量的司法實踐樣本。立足文本分析和當前司法個案，可發(fā)現(xiàn)由于《刑訴法》中的認罪認罰從寬制度和《監(jiān)察法》中的從寬處罰建議制度在諸多方面存在著差異，二者在程序銜接方面仍不暢通。這導致可能存在被調(diào)查人由于法法之間具有銜接漏洞而心存僥幸、監(jiān)察機關(guān)規(guī)避《監(jiān)察法》嚴格程序、監(jiān)察機關(guān)提出的從寬建議文書效力不彰等現(xiàn)實困境。

（一）被調(diào)查人僥幸心理的出現(xiàn)

如果被調(diào)查人在監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查期間未認罪認罰，到了審查起訴或?qū)徟须A段才認罪認罰，是否依然可以適用認罪認罰制度呢？《監(jiān)察法》和《刑訴法》的條文并未對此問題進行有關(guān)限制性規(guī)定，故在此種情形下依然可適用認罪認罰制度。也就說，即使被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段不主動認罪認罰，到后續(xù)階段仍有機會獲得從寬處罰。同時，根據(jù)《<中華人民共和國監(jiān)察法>釋義》，《監(jiān)察法》中的“從寬”包括從輕處罰、減輕處罰和免除處罰[5]。最高人民法院刑事審判第一庭也認為《刑訴法》中“從寬”應依法決定是否從寬、從寬多少，特別是減輕、免除處罰，必須于法有據(jù)[6]。由此可見，二者在“從寬”概念認定上基本一致。

這就很可能導致在實踐中被調(diào)查人心存僥幸心理，在監(jiān)察調(diào)查階段對抗調(diào)查，認為“如果能以對抗調(diào)查的方式逃脫法律制裁最好，即使無法逃脫，在審查起訴或?qū)徟须A段再認罪認罰也為時不晚”。加之，《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定嚴于《刑訴法》的規(guī)定，更容易使被調(diào)查人出現(xiàn)“即使在調(diào)查階段認罪認罰，也可能不會從寬處罰”的想法，加重其僥幸心理的出現(xiàn)。這也就違背了《監(jiān)察法》設置從寬處罰建議制度，以便促進被調(diào)查人盡快認罪認罰的初心，甚至起到相反效果，增加監(jiān)察機關(guān)的辦案難度。

（二）存在規(guī)避《監(jiān)察法》嚴格程序要求的可能

由于監(jiān)察調(diào)查程序在前，審查起訴程序在后，《監(jiān)察法》對審核程序要求更為嚴格，所有很有可能會產(chǎn)生被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查期間認罪認罰但是沒有達到相關(guān)程序要求的情況。在這種情況下，案件進入審查起訴階段滿足相關(guān)要求是否可以繼續(xù)適用該制度呢？同樣，《刑訴法》與《監(jiān)察法》未對此作明文規(guī)定，故我們認為，該種情況下仍有可能適用認罪認罰從寬制度。

上文已說明，兩法之間對于“從寬”的認定標準基本一致，即均涉及從輕處罰、減輕處罰及免除處罰三個維度，并依照相關(guān)法律決定具體適用。既然在何種階段適用認罪認罰從寬制度結(jié)果并無不同，那么監(jiān)察機關(guān)可通過與被調(diào)查人協(xié)商一致等方式，在監(jiān)察調(diào)查階段規(guī)避核準程序的使用，不提出從寬處罰建議。被調(diào)查人移交至檢察院時，再行認罪認罰，檢察機關(guān)同樣可以適用《刑訴法》的相關(guān)規(guī)定向法院提交從寬量刑建議、認罪認罰具結(jié)書等材料。如此一來，《監(jiān)察法》的嚴格程序規(guī)定就失去了其原有價值。

（三）文書性質(zhì)、內(nèi)容不明所引發(fā)的效力模糊

《刑訴法》中對偵查機關(guān)和檢察機關(guān)移交文書的方式規(guī)定不同。偵查機關(guān)僅需將犯罪嫌疑人認罪情況記錄在案，并在起訴意見書中寫明情況后移送即可。而檢察機關(guān)辦理的認罪認罰案件，《刑訴法》指明檢察機關(guān)應提出量刑建議并移交認罪認罰具結(jié)書至人民法院，同時規(guī)定“法院一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”，并對不予以采納的特定情形進行列舉?？傮w言，《刑訴法》中對審查起訴階段的文書內(nèi)容及性質(zhì)效力的規(guī)定較為明晰，可切實指導實踐。

《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)所需移交的“從寬處罰建議”的文書性質(zhì)及內(nèi)容未做明確規(guī)定。在當前實踐中，監(jiān)察機關(guān)多以《關(guān)于建議給予(涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人姓名)從寬處理的函》的形式，向檢察機關(guān)提出從寬處理的建議[7]。函本身性質(zhì)不具有約束力，只用于“不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項”[8]。但由于監(jiān)察機關(guān)具有一定的政治屬性，加之從寬處罰建議的提出必須經(jīng)上一級監(jiān)察機關(guān)同意，使得“函”無形中加上了上級監(jiān)察機關(guān)的“指令背書”，使此文書具有不可忽視的“強效力”，對檢察權(quán)獨立行使造成干擾。同時。這種未對文書的內(nèi)容及性質(zhì)進行法律規(guī)制的行為也是不規(guī)范的，在實踐中不僅會導致監(jiān)察機關(guān)所做出的“建議”內(nèi)容不一，效力不明的問題，還會在后續(xù)程序的適用中引起諸多不必要的爭議。

三、認罪認罰從寬制度完善的“路徑選擇”

針對上述認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件運用中可能存在的現(xiàn)實困境，我們可從完善法律規(guī)范、明晰文書性質(zhì)及效力、實現(xiàn)從寬幅度規(guī)定精準化與梯級化等方面進行改進，使認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中可以更好地運用，真正達到其保證當事人利益、提升司法效率等目的。

（一）從法律規(guī)范上完善《刑訴法》與《監(jiān)察法》的條文銜接

2018年10月《刑訴法》的修改，很大程度上完善了《監(jiān)察法》與《刑訴法》的銜接，并將認罪認罰從寬制度正式確定下來。但對認罪認罰制度本身在兩法之間如何銜接的問題并沒有做很好的規(guī)制。鑒于此，可通過出臺相關(guān)司法解釋、實施細則的方式對兩法的基本概念、適用程序等方面進行明確。

具體而言，首先，應明確“認罪”“認罰”的基本概念。鑒于當前《刑訴法》的相關(guān)規(guī)定較為完善，監(jiān)察法沒有對于“認罪”的概念進行界定，故可根據(jù)《刑訴法》及其相關(guān)司法解釋對監(jiān)察法中的“認罪”概念進行明確，在職務犯罪案件調(diào)查中實現(xiàn)標準統(tǒng)一。對于“認罰”的概念，監(jiān)察機關(guān)應明確“認罰”是指“認可并接受刑事處罰”，而非指被調(diào)查人對具體量刑輕重的認可，以免產(chǎn)生監(jiān)察機關(guān)影響檢察權(quán)獨立行使的風險。其次，應在《刑訴法》中明確監(jiān)察機關(guān)“從寬處罰建議”的效力。有學者認為“結(jié)合監(jiān)察機關(guān)的政治機關(guān)屬性和反腐敗工作的實踐需要，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪從寬處罰建議權(quán)應區(qū)別于檢察機關(guān)的量刑建議權(quán)，應作為一種法定從寬處罰事由”[9]。筆者認為這并不妥當，監(jiān)察機關(guān)在整個職務犯罪辦理過程中主要行使的是調(diào)查職責，不應因為其具有一定的政治機關(guān)屬性而干預司法。但由于《刑訴法》中規(guī)定了人民法院對人民檢察院提出認罪認罰建議應當采納，為使程序銜接前后標準基本一致，可在《刑訴法》中明確“監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的，檢察機關(guān)應當進行審查，決定采納或部分采納的，應向人民法院提供相關(guān)材料和量刑建議，并移交監(jiān)察機關(guān)的從寬處罰建議書；決定不予采納的，應說明情況，同時也應移交監(jiān)察機關(guān)的從寬處罰建議書。”這樣不僅可以保證檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，也在一定程度上增強了監(jiān)察機關(guān)從寬處罰建議的適用效力。

（二）明晰從寬處罰建議的文書規(guī)范及性質(zhì)

《刑訴法》中對認罪認罰相關(guān)文書的內(nèi)容性質(zhì)及移交程序等規(guī)定的較為完善，筆者認為應重點對監(jiān)察調(diào)查期間從寬處罰建議的文書內(nèi)容及性質(zhì)進行規(guī)范。

在內(nèi)容方面，可要求所有針對認罪認罰的從寬處罰建議必須包含適用情形說明、建議從寬幅度及原因、核準情況三部分，其中適用情形說明應針對四種認罪認罰情形進一步細化規(guī)定?？梢?guī)定適用“自動投案，真誠悔罪悔過”的，必須記錄被調(diào)查人自動投案的時間、首次詢問情況、悔罪悔過表現(xiàn)（或提供由被調(diào)查人簽字的悔罪悔過書）等；適用“積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關(guān)還未掌握的違法犯罪行為”的，必須載明被調(diào)查人供述的違法犯罪行為、對此違法犯罪行為的調(diào)查情況（是否屬實）等；適用“積極退贓，減少損失”的，應載明積極退贓的方式、退贓數(shù)額、已退贓數(shù)額與監(jiān)察機關(guān)掌握數(shù)額比較等內(nèi)容；適用“具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形”的，應載明被調(diào)查人的具體立功行為、行為所帶來的結(jié)果（以此判斷是否屬于“重大”立功）或說明案件性質(zhì)及影響。

在性質(zhì)方面，筆者認為從寬處罰建議不宜使用函的形式，由于函具有協(xié)商性和相對性，檢察機關(guān)收到監(jiān)察機關(guān)的建議函后需對是否采納函的內(nèi)容進行回復且不宜再移交至人民法院，這對檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)產(chǎn)生著消極影響。為此，可規(guī)定在職務犯罪認罪認罰案件中，監(jiān)察機關(guān)需將從寬處罰建議與起訴意見書等材料一并移交至人民檢察院，不單獨移交“從寬處罰建議函”，檢察機關(guān)依照《刑訴法》對犯罪嫌疑人在審查起訴階段是否滿足認罪認罰情形進行認定，并審查監(jiān)察機關(guān)“從寬處罰建議”，綜合提出意見連同監(jiān)委從寬處罰的“原始建議”一并移交至人民法院。由于監(jiān)察機關(guān)的特殊性質(zhì)，其在職務犯罪中行使的調(diào)查權(quán)不等同于偵查權(quán)，而從寬處罰建議的提出又需經(jīng)上級監(jiān)察機關(guān)的核準，故筆者認為無論檢察機關(guān)對從寬處罰建議采納與否，都應將其一并移交至人民法院。

（三）實現(xiàn)從寬幅度規(guī)定的精準化與梯級化

當前《最高人民法院關(guān)于常見犯罪的量刑指導意見》中未對認罪認罰案件從寬幅度作專項規(guī)定，這導致實踐操作仍有不便。對從寬幅度進行精準化規(guī)定，可以確保定罪量刑的法定化，杜絕自由裁量權(quán)的過度使用，也能增強被調(diào)查人、犯罪嫌疑人對認罪認罰從寬制度的理解與信心，促使其配合專門機關(guān)的工作，切實提高司法效率。

在實現(xiàn)從寬幅度規(guī)定精準化的同時，可針對被調(diào)查人、犯罪嫌疑人在調(diào)查、起訴、審判不同時期認罪認罰情況，給予不同的從寬幅度。既“根據(jù)被追訴人認罪時國家所獲得的‘收益’來設置認罪認罰的從寬幅度，給予梯級化量刑優(yōu)惠制度”[10]。這樣有利于激勵被調(diào)查人盡早認罪，節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。例如，可規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查期間主動認罪認罰符合條件的，可以從輕、減輕處罰，從寬幅度不得超過法定刑的30%，對于情節(jié)輕微、影響極低的案件可以免除處罰；如果被調(diào)查人在移交檢察院起訴階段才認罪認罰的，則應減小從寬幅度，可規(guī)定次階段的從寬幅不超過法定刑的20%；同時，待最終審判階段才認罪認罰的，其從寬幅度應減少至10%。

但需要注意的是，要嚴格將從寬處罰的刑期規(guī)定控制在一個嚴格的范圍內(nèi)，不可肆意“從寬”。在英國，被告人最開始的一定時間內(nèi)答辯有罪，通?？色@得三分之一的量刑折扣，進入審判階段折扣將變?yōu)樗姆种唬邕M入法庭，在審判開始后再答辯有罪的，其量刑折扣會變?yōu)槭种籟11]。之后，英國司法部為激勵更多的被告人在更早的階段答辯有罪，以便提高訴訟效率，建議將量刑折扣增至三分之一至二分之一。該建議一年后即廢止，因為嚴重的犯罪人因答辯有罪獲得低得多的量刑可能損害公眾對司法的信心。這種過大的從寬幅度在一定程度上會出現(xiàn)“無罪者認罪”的情況，導致量刑失衡，故掌握好從寬幅度的尺度十分重要。

職務犯罪案件與其他刑事案件相比，具有隱蔽性高、不易收集證據(jù)以及涉案人員“知法”程度高等特點，鑒于此，認罪認罰從寬制度更好地適用不僅利于監(jiān)察機關(guān)盡快查清案件提升反腐效率，也利于教育感化涉案人員。例如，河北省政協(xié)原黨組副書記、副主席艾文禮違紀違法，但由于其投案自首又如實交代問題，最終依法適用認罪認罰從寬制度，承辦案件的監(jiān)委認為本次認罪認罰制度的適用大大提升了司法效率，也給一些走上職務犯罪歧途的公職人員帶來沖擊，起到了良好的警示作用?？上У氖?，當前司法實踐中職務犯罪案件對該項制度的適用仍不廣泛，這就需要理論界和實務界對認罪認罰制度的內(nèi)部完善和外部運用等問題給予更多的關(guān)注，使認罪認罰制度逐漸走向成熟，也促進《監(jiān)察法》與《刑訴法》更好地銜接。