劃定水系生態(tài)藍線強化河湖空間管控

康永濱，馬逸嵐，謝定云

（1.廈門市水利局，361009，廈門；2.廈門市水資源與河務(wù)中心，361009，廈門；3.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，361005，廈門）

近年，隨著廈門跨島戰(zhàn)略、廈漳泉大都市區(qū)建設(shè)、閩西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)建設(shè)的深入推進，廈門城市空間持續(xù)拓展。為保障城市基本生態(tài)安全，維護城市水生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，亟須對水系空間加以管控和保護。水系生態(tài)藍線作為生態(tài)控制線的重要組成部分，對江、河、湖、庫、渠和濕地等地表水域起著保護和管控的作用。為此，廈門市在全國范圍內(nèi)率先劃定水系生態(tài)藍線并納入“多規(guī)合一”協(xié)同平臺管理，實現(xiàn)河湖水系全域“一張藍圖”，并出臺《廈門市水系生態(tài)藍線管理辦法 （試行）》，嚴格落實新時代水利事業(yè) “行業(yè)強監(jiān)管”的使命任務(wù)。

一、劃定水系生態(tài)藍線的可行性

1.適應(yīng)治水主要矛盾變化

水系生態(tài)藍線，是指水庫、溪流和輸水管渠等地表水體的保護和控制地域界線，任何單位和個人都有服從水系生態(tài)藍線管理的義務(wù)，有監(jiān)督水系生態(tài)藍線管理和對違反水系生態(tài)藍線管理行為進行檢舉的權(quán)利。新時代治水主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水環(huán)境水生態(tài)的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾。水系生態(tài)藍線的劃定，明確了廈門市各水系的空間預(yù)留、管控及各職能部門的管理、監(jiān)督職責，為黑臭水體整治和流域治理創(chuàng)造了有利條件，為河流水體生態(tài)修復(fù)工作提供了有力支撐。劃定水系生態(tài)藍線，正是適應(yīng)新時代治水主要矛盾變化，落實“工程補短板、行業(yè)強監(jiān)管”水利工作重心轉(zhuǎn)移的有力舉措。強化水系生態(tài)藍線范圍內(nèi)的管理，有助于確保水工程安全，改善城鄉(xiāng)生態(tài)和人居環(huán)境，開展水資源綜合規(guī)劃，推動城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，形成人與自然和諧共生的格局。

2.解決空間規(guī)劃沖突問題

中國特色社會主義進入新時代，水利事業(yè)發(fā)展也進入了新時代。習近平總書記深刻洞察我國國情水情，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。廈門市水系生態(tài)藍線的劃定正是貫徹落實這一治水方針的重要舉措。2014年，廈門市全面啟動多規(guī)合一改革，以《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》提出的城市愿景為指引，融合社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃，形成覆蓋全市域城鄉(xiāng)的“一張藍圖”。“一張藍圖”是整個多規(guī)合一工作的基礎(chǔ)，為避免流域水系規(guī)劃自成體系、與其他規(guī)劃形成沖突，水系生態(tài)藍線作為落圖重點之一納入“一張藍圖”。任何開發(fā)建設(shè)項目只要可能在水系生態(tài)藍線管理范圍內(nèi)對水生態(tài)造成破壞，在策劃生成階段就會被及時發(fā)現(xiàn)，并由水行政主管部門進行跟蹤、督促、落實調(diào)整。水系生態(tài)藍線納入多規(guī)合一平臺，實現(xiàn)了水系生態(tài)邊界的有效管控，形成了底線控制的水系規(guī)劃管理體系。

3.加強重要流域保護管理

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義 “五位一體”總體布局，為完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)，國家設(shè)立了一批包括福建省在內(nèi)的生態(tài)文明先行示范區(qū)。廈門是缺水型城市，水資源保障事關(guān)民生。水系生態(tài)藍線作為水庫、溪流和輸水管渠等地表水體的保護和控制地域界限，對廈門市的水系管理起著至關(guān)重要的作用。水庫和輸水管渠的保護，事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全和日常生活保障；溪流健康生態(tài)的維護，事關(guān)整個生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的提升和子孫后代的福祉。水系生態(tài)藍線保護范圍的劃定，加強了廈門市水系的保護管理，對于提高水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力，以及進一步均衡人口經(jīng)濟與資源環(huán)境起著重要作用。同時，對于落實生態(tài)文明體制改革要求、解決關(guān)系人民群眾切身利益的水污染問題、推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等具有積極意義。

二、廈門市水系生態(tài)藍線的具體應(yīng)用

1.廈門市水域現(xiàn)狀情況分析

廈門市由海島和大陸兩部分組成，受地形影響，境內(nèi)水系分散、源短流急，匯流時間短，下游平原區(qū)面積小，沒有較大的天然湖泊。廈門島內(nèi)地表水系不發(fā)育，多為短小溪流，呈放射狀獨流入海；島外水系較為發(fā)育，流域面積10 km2以上的現(xiàn)狀溪流共有9條，總流域面積1 028 km2，皆為獨立入海水系。受水系和地形等條件限制，廈門缺乏建設(shè)大型蓄水工程的條件，水資源開發(fā)利用難度大，境內(nèi)有中型水庫6座，小型水庫90座，總庫容2.9億m3，正常蓄水位以下庫容2.4億m3。廈門市地表多年平均水資源量為12.3億m3，為福建省最為缺乏地表水資源的城市，2018年人均水資源量300 m3，約為福建省人均水資源量的10%、全國人均水資源量的15%，總體來說廈門市屬于嚴重缺水城市。

廈門市河流短小，基流小，納污能力和自凈能力較差；早期防洪工程建設(shè)中河道硬質(zhì)化、渠道暗涵化現(xiàn)象較普遍，水生態(tài)環(huán)境有所退化。近年來隨著河長制和湖長制的推行、水系生態(tài)藍線范圍的劃定、安全生態(tài)水系的建設(shè)，上述情況已有所改善。

2.藍線劃定范圍合理性分析

（1）溪流

廈門市溪流生態(tài)藍線按照以下原則劃定：有堤防段的溪流，規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)按照堤防堤腳外沿線外延不少于30 m確定，非規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)段按照堤防堤腳外沿線外延不少于15 m確定；無堤防段的溪流，規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)按照防洪岸線外延不少于30 m確定，非規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)段按照防洪岸線外延不少于15m確定。

根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于進一步加強重要流域保護管理切實保障水安全的若干意見》，流域面積在200 km2至1 000 km2之間的河流，或穿越縣城及重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的河段預(yù)留不少于30m河流生態(tài)空間管制區(qū)域；其他河流預(yù)留不少于15m區(qū)域?！陡＝ㄊ『拥腊毒€及河岸生態(tài)保護藍線規(guī)劃技術(shù)大綱》對預(yù)留區(qū)域作出了補充說明：河岸生態(tài)保護藍線應(yīng)以堤防背水側(cè)堤腳或防洪岸線為基線向背水側(cè)延伸確定，已建堤防河段，以現(xiàn)有堤防背水側(cè)堤腳線為基線；規(guī)劃新建堤防河段，以規(guī)劃堤防背水側(cè)堤腳線為基線，且考慮合理余度；無堤防河段，以防洪岸線為基線。廈門市溪流生態(tài)藍線的劃定，以保障防洪安全、河勢穩(wěn)定、保護水生態(tài)、維護河流健康為前提，在考慮河道自然岸線的保護、恢復(fù)和安全生態(tài)水系建設(shè)的同時，完全符合福建省相關(guān)文件的要求。

（2）水庫

廈門市水庫生態(tài)藍線按照以下原則劃定：水庫生態(tài)保護藍線范圍為水庫校核洪水位線外延30m確定，大壩部分為其周邊外延50m確定。

因福建省相關(guān)法規(guī)和文件未提及水庫生態(tài)藍線劃定的相關(guān)內(nèi)容，其他城市也基本未將水庫列入水系生態(tài)藍線的劃定范圍之內(nèi)，廈門市結(jié)合自身實際，在保障水庫功能不受影響的情況下，參考《廈門市水利工程建設(shè)與管理若干規(guī)定》提及的國家所有的小型水利工程和集體所有的水利工程管理范圍，即“水庫庫區(qū)的管理范圍為水庫征地線或者移民線以下，攔河壩的管理范圍為其周邊外延50 m內(nèi)”，劃定水庫生態(tài)藍線。

（3）輸水管渠

廈門市輸水管渠生態(tài)藍線原則上按照輸水管渠的保護范圍確定，即填方輸水渠道的管理范圍為渠腳外延5 m內(nèi)，挖方輸水渠道的管理范圍為開挖頂線外延5 m內(nèi)，兩側(cè)總的管理范圍控制在10 m內(nèi)，保護范圍為管理范圍外延30 m內(nèi)。輸水管道的管理范圍為管道外側(cè)各5 m內(nèi)，兩側(cè)總的管理范圍控制在10 m內(nèi)，保護范圍為管理范圍外延30 m內(nèi)。

廈門市屬嚴重缺水城市，80%以上的城市供水為區(qū)域外調(diào)入水，輸水管渠涉及原水的安全輸送,關(guān)系到民生，其保護尤為重要。將輸水管渠列入水系生態(tài)藍線的劃定范圍內(nèi)，能夠進一步保障廈門市的供水安全。

3.特殊地段處理措施

水系生態(tài)藍線的劃定不可避免地與部分現(xiàn)狀用地或規(guī)劃用地產(chǎn)生矛盾，因此要盡量做好水利要求與現(xiàn)有城市規(guī)劃的平衡，下面列舉幾種較為典型的用地交叉處理措施：

當溪流生態(tài)保護藍線與已批用地交叉且已批用地性質(zhì)與現(xiàn)有城市規(guī)劃不一致時，嚴格按劃定標準進行生態(tài)保護藍線的劃定，待紅線使用年限到期后對用地進行收儲；當溪流生態(tài)保護藍線與現(xiàn)狀村莊用地交叉且該村莊為規(guī)劃拆遷村莊時，嚴格按劃定標準進行生態(tài)保護藍線的劃定，后續(xù)有序組織村莊搬遷；當溪流生態(tài)保護藍線與規(guī)劃用地交叉時，嚴格按劃定標準進行生態(tài)保護藍線的劃定，后續(xù)相應(yīng)調(diào)整城市規(guī)劃用地性質(zhì)；當溪流生態(tài)保護藍線與已批用地交叉且已批用地性質(zhì)與現(xiàn)有城市規(guī)劃一致或溪流生態(tài)保護藍線與現(xiàn)狀村莊用地交叉且該村莊為規(guī)劃保留村莊時，建議尊重現(xiàn)狀用地和現(xiàn)有城市規(guī)劃，向溪流一側(cè)調(diào)整生態(tài)保護藍線，保證與現(xiàn)有城市規(guī)劃不沖突。

4.水系生態(tài)藍線的實施保障

廈門市政府于2017年印發(fā) 《水系生態(tài)藍線管理辦法（試行）》，使水系生態(tài)藍線的保護有了政策法規(guī)方面的保障。該辦法主要參照了《福建省河道保護管理條例》《廈門市水利工程建設(shè)與管理若干規(guī)定》，結(jié)合廈門市實際情況，對水系生態(tài)藍線內(nèi)禁止開展的活動，新建、改建、擴建各類工程措施應(yīng)當辦理的審批手續(xù)，應(yīng)當征求主管部門意見的情況等方面的要求都進行了說明，并對相關(guān)法律責任進行了界定。

用地保障方面，廈門市將水庫和溪流的生態(tài)保護藍線、輸水管渠的管理保護范圍等用地要求納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和片區(qū)控規(guī)，避免用地沖突情況的產(chǎn)生。

組織保障方面，除各相關(guān)行政主管部門各司其職，密切配合外，廈門市還將溪流藍線的管理工作納入各級河長職責范圍內(nèi)，將溪流藍線的管理作為考核目標之一，強化激勵問責。

三、廈門市水系生態(tài)藍線的創(chuàng)新經(jīng)驗

1.提出水陸統(tǒng)籌、共同締造的空間管控理念

廈門市將水系的管理范圍直接納入城市規(guī)劃中，通過多部門的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)水系的全面管理。在劃定水系生態(tài)藍線、強化河湖空間管控的統(tǒng)籌規(guī)劃中，針對水資源和水生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難等問題，重點圍繞廈門市溪流、水庫和輸水管渠，提出一整套符合生態(tài)文明建設(shè)要求的水系生態(tài)藍線空間管控理念和規(guī)劃綱要。

水系生態(tài)藍線的劃定和管控與傳統(tǒng)的河湖、水利工程管理保護范圍劃界確權(quán)相比較，其突出優(yōu)勢體現(xiàn)在：以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，提出同步劃定水域控制線和陸域控制線的水陸統(tǒng)籌空間管控理念；以廈門市多規(guī)合一協(xié)同平臺為依托，共享水系生態(tài)藍線空間管控信息，加強各部門參與式互動，提出各部門共同締造的空間管控理念。

2.構(gòu)建水系生態(tài)藍線空間管控體系

廈門市水系生態(tài)藍線規(guī)劃立足流域環(huán)境、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，明確溪流、水庫和輸水管渠藍線劃定標準，提出不同情況下空間矛盾解決策略，科學(xué)劃定水系生態(tài)藍線。依托多規(guī)合一協(xié)同平臺進行規(guī)劃編制和后續(xù)空間管控，實現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌、統(tǒng)籌規(guī)劃；恪守生態(tài)文明建設(shè)理念，優(yōu)化廈門市國土空間開發(fā)格局。

通過傳統(tǒng)劃界確權(quán)的手段管控水系，可能因為部門間的聯(lián)系不夠緊密或相關(guān)單位對水系的管理保護范圍不夠了解，造成工程項目開工后才發(fā)現(xiàn)存在侵占水系的情況，使得水利部門對水系的管理較為被動。而在城市空間藍圖上，確定水系生態(tài)管控邊界，形成底線控制的水系規(guī)劃管理體系，在開發(fā)建設(shè)項目策劃生成階段就能夠有效規(guī)避項目侵占水系生態(tài)藍線管理范圍或?qū)λ鷳B(tài)系統(tǒng)造成破壞的情況。

3.簡化工作程序，節(jié)省政府開支

傳統(tǒng)的河湖、水利工程管理保護范圍劃界確權(quán)需依法確定土地使用權(quán)、辦理土地使用證，會同國土等有關(guān)部門設(shè)立界樁，甚至還會出現(xiàn)需要征地補償、移民安置的情況，過程中會產(chǎn)生界樁制作埋設(shè)費、界樁占用土地補償費、土地部門管理收費、征地補償和安置補助費、耕地開墾費等費用。而廈門市的水系生態(tài)藍線管理范圍直接納入城市規(guī)劃中，省去了繁雜的工作程序，節(jié)省了政府的財政開支，同時又能夠達到保護水系的目的。

4.減少人員投入，聚合組織優(yōu)勢

廈門市水系生態(tài)藍線只需在前期組織專業(yè)隊伍進行管理保護范圍的劃定，劃定后對各級水行政主管部門及基層工作人員進行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，要求各相關(guān)負責人熟知轄內(nèi)的水系生態(tài)藍線管理保護范圍及 《水系生態(tài)藍線管理辦法 （試行）》，一旦在“多規(guī)合一”平臺上發(fā)現(xiàn)侵占水系生態(tài)藍線管理范圍或?qū)λ鷳B(tài)造成破壞的行為，則轉(zhuǎn)至相關(guān)負責人處進行對接、協(xié)調(diào)、溝通、處理。而用傳統(tǒng)方式對水系進行管控，則可能需要專人負責水系周邊的巡查等工作，因此，廈門市水系生態(tài)藍線的管控方式能夠大大減少水系管控方面的人員投入，起到聚合組織優(yōu)勢的效果。

四、結(jié) 語

劃定水系生態(tài)藍線適應(yīng)了新時代治水主要矛盾的變化，有助于解決河湖空間規(guī)劃沖突問題，且對于加強重要流域保護管理大有裨益。水系生態(tài)藍線空間管控體系符合生態(tài)文明建設(shè)要求，并成功地應(yīng)用于廈門市河湖水系生態(tài)藍線保護范圍劃定規(guī)劃，其著眼于補齊社會事業(yè)短板，增進大眾民生福祉，有利于推動廈門市形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，契合人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，所取得的創(chuàng)新性成果是人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要來源和保障。

廈門市水系生態(tài)藍線體系內(nèi)嵌于城市發(fā)展規(guī)劃，致力于平衡水系生態(tài)環(huán)境。水系生態(tài)藍線劃定后已應(yīng)用于多項工程規(guī)劃中，長期按照生態(tài)藍線劃定范圍管理水系，也將在改善生態(tài)及人居環(huán)境、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面產(chǎn)生積極影響。水系生態(tài)藍線的劃定為廈門市水系管理明確了界限，《水系生態(tài)藍線管理辦法（試行）》的印發(fā)有效規(guī)范了藍線范圍內(nèi)監(jiān)督、管理及各部門的職責，二者相輔相成，使廈門市的水系保護有了指導(dǎo)，水系管理有了依據(jù)?？傮w來說，廈門市水系生態(tài)藍線劃定是符合廈門市水系管理需求和社會發(fā)展需要的，為管好盛水的“盆”，做出了非常有意義的探索。作為全國率先把水系生態(tài)藍線納入“多規(guī)合一”平臺統(tǒng)籌規(guī)劃、管控的城市，廈門市水系生態(tài)藍線實踐所形成的創(chuàng)新性經(jīng)驗是有其借鑒與推廣價值的。