金融科技時(shí)代金融基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與統(tǒng)籌監(jiān)管

程煉

2019年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》（以下簡稱《工作方案》），提出了對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管要求，使得我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展再次成為業(yè)界與學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)?！豆ぷ鞣桨浮飞羁痰胤从沉爽F(xiàn)代金融體系中金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要地位，也敏銳地指出了在金融科技興起，金融市場面臨范式變化的背景下金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與監(jiān)管的基本方向，需要加以認(rèn)真的思考與領(lǐng)會(huì)。

金融基礎(chǔ)設(shè)施的含義及其重要性

一般而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施指的是支持金融市場和金融中介有效運(yùn)行的機(jī)構(gòu)、制度、信息和技術(shù)，具體包括法律制度、會(huì)計(jì)與審計(jì)制度、信息披露機(jī)制、征信機(jī)制、支付與清算組織、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。從這個(gè)定義可以看到，通常意義上的金融基礎(chǔ)設(shè)施有“硬件”和“軟件”兩個(gè)方面，前者是支付清算系統(tǒng)等為金融機(jī)構(gòu)和市場運(yùn)行提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)與設(shè)施，后者則是約束與支持金融運(yùn)行的各種制度與規(guī)則。在廣義上，金融法律環(huán)境、信用環(huán)境、金融監(jiān)管制度等都是金融基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。

在一定意義上，金融基礎(chǔ)設(shè)施可以理解為支持金融交易的平臺(tái)，很顯然，金融基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量在很大程度上決定了金融體系的效率，并進(jìn)而影響著經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與增長。大量的實(shí)證研究表明，金融基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與金融運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系。良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施伴隨著更大的金融市場深度、更高的金融服務(wù)效率、更好的金融資源可及性和更高的經(jīng)濟(jì)增長，并且這種聯(lián)系在發(fā)展中國家表現(xiàn)得尤其顯著。這也是世界各國與相關(guān)國際組織都將金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策重要內(nèi)容的原因。

金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系不僅限于其對于當(dāng)前金融體系運(yùn)行效率的影響，在更深遠(yuǎn)的層面上，金融基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與類型還決定著金融結(jié)構(gòu)長期演化的方向。金融基礎(chǔ)設(shè)施不僅是金融運(yùn)行的平臺(tái)，也是金融創(chuàng)新與發(fā)展的基本環(huán)境。金融創(chuàng)新不可能在真空中進(jìn)行，而必須要以特定的金融基礎(chǔ)設(shè)施為依托，并且通過它和既有的金融體系相對接。因此，金融基礎(chǔ)設(shè)施的類型和質(zhì)量特征在相當(dāng)程度上決定了哪些金融創(chuàng)新得以發(fā)生和幸存，以及在更長期的尺度上，相互競爭的金融機(jī)構(gòu)乃至金融體系當(dāng)中誰能夠獲得最終的勝利。

金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要性還體現(xiàn)在它對于金融系統(tǒng)穩(wěn)健性的影響。這里的金融系統(tǒng)穩(wěn)健性有著多方面的含義。在微觀層面上，高質(zhì)量的金融基礎(chǔ)設(shè)施可以通過降低金融主體之間的信息不對稱和遏制機(jī)會(huì)主義行為而提高金融資產(chǎn)的安全性，降低金融交易的違約率。例如，研究表明，金融基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平與金融系統(tǒng)內(nèi)的不良貸款比例顯著負(fù)相關(guān)。在宏觀層面上，良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施可以提高金融系統(tǒng)的抗沖擊能力，防止金融危機(jī)的發(fā)生和傳染。例如可靠的支付系統(tǒng)能夠大大降低金融交易中的信用、流動(dòng)性和操作風(fēng)險(xiǎn)，而健全的破產(chǎn)清算體系則有助于保護(hù)抵押品價(jià)值，防止危機(jī)通過資產(chǎn)負(fù)債表途徑傳染。

金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)

對于金融體系的監(jiān)管，沒有非常堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。不同于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，完全競爭的金融市場在社會(huì)福利上的有效性并沒有得到嚴(yán)格的理論證明。實(shí)際上，由于金融活動(dòng)的強(qiáng)烈市場外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，“競爭性”金融市場的存在性本身就是一個(gè)問題，更何況金融中介的基本功能就是處理信息不對稱，這更從根本上否定了完美市場的充分信息假設(shè)。所以，如果試圖像實(shí)體經(jīng)濟(jì)那樣基于市場缺陷來建立金融監(jiān)管的邏輯，很容易走向迷途。在現(xiàn)實(shí)中，金融監(jiān)管更多地是經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，即基于金融系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)踐來確認(rèn)監(jiān)管的必要性和監(jiān)管的效果，而在這其中金融消費(fèi)者保護(hù)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范和金融運(yùn)行效率提升是三個(gè)基本的目標(biāo)。

作為金融監(jiān)管的一個(gè)組成部分，金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管也同樣符合上述基本思路。（值得注意的是，金融監(jiān)管制度本身是廣義金融基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，因此在后面的探討中我們將金融基礎(chǔ)設(shè)施的外延限制在更為具體的金融運(yùn)行支持與保障設(shè)施和相應(yīng)規(guī)則上。）不過，與一般的金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)相比，金融基礎(chǔ)設(shè)施仍具有它的特殊性，這使得對其的監(jiān)管有單獨(dú)加以討論的必要。

首先，與通常金融活動(dòng)在市場流動(dòng)性和資產(chǎn)負(fù)債表效應(yīng)等方面體現(xiàn)的外部性不同，金融基礎(chǔ)設(shè)施的外部性更具基礎(chǔ)性，也會(huì)對整體的金融運(yùn)行效率產(chǎn)生更大的影響。金融基礎(chǔ)設(shè)施的外部性集中體現(xiàn)在它的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)性上，即它的特征和效率會(huì)影響依托它而運(yùn)行的上層金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)的結(jié)構(gòu)與特性，繼而影響到其他潛在金融機(jī)構(gòu)或金融模式的結(jié)構(gòu)與效率。以支付清算基礎(chǔ)設(shè)施為例，如果某種支付代碼系統(tǒng)被大多數(shù)銀行所采用，那么其他的銀行為了能夠與這些銀行交易，也不得不選擇同樣的代碼系統(tǒng)，即使其存在著嚴(yán)重的缺陷。因此在某種意義上，金融基礎(chǔ)設(shè)施具有的是一種網(wǎng)絡(luò)外部性，并且導(dǎo)致了金融體系發(fā)展的路徑依賴特征。這種網(wǎng)絡(luò)外部性有可能將金融體系“鎖定”在某種低效率的狀態(tài)而難以走出，這時(shí)政府的協(xié)調(diào)乃至直接干預(yù)就非常必要。

其次，金融基礎(chǔ)設(shè)施對于金融市場的公平競爭也有著重要的影響。這種影響包括兩個(gè)層面。在第一個(gè)層面上，金融基礎(chǔ)設(shè)施可能由于其自身技術(shù)特性或出于利潤最大化目的進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格歧視，而使得不同金融機(jī)構(gòu)或金融活動(dòng)的效率或成本產(chǎn)生較大差異，從而影響了它們之間的公平競爭。例如，征信機(jī)構(gòu)對于信息需求彈性較小的金融機(jī)構(gòu)制定更高的價(jià)格，會(huì)使后者在市場競爭中處于不利地位。在另一個(gè)層面上，金融基礎(chǔ)設(shè)施通常都由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)而具有某種市場壟斷地位，而它的運(yùn)營者可能利用這種壟斷地位來幫助自身或其他金融機(jī)構(gòu)獲得競爭優(yōu)勢。同樣以支付系統(tǒng)為例，如果支付系統(tǒng)的運(yùn)營者為了幫助自己經(jīng)營的電子商務(wù)平臺(tái)擴(kuò)張市場份額而拒絕為其他電子商務(wù)平臺(tái)提供支付服務(wù)，這就嚴(yán)重違背了市場的公平競爭原則。

再次，金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融服務(wù)的可及性密切相關(guān)。享有金融服務(wù)的機(jī)會(huì)不僅是公民的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而且關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，這也是普惠金融的基本要義。金融基礎(chǔ)設(shè)施作為金融服務(wù)的保障者與承載者，其質(zhì)量、價(jià)格和分布直接影響著金融服務(wù)的可及性。由于金融基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，如果單純以利潤為目標(biāo)，不僅提供的服務(wù)數(shù)量會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平，而且會(huì)導(dǎo)致某些地區(qū)或低收入群體完全被隔絕在金融體系之外。在這種情況下，對于金融基礎(chǔ)設(shè)施的布局與生產(chǎn)的干預(yù)就是必要的。另外，通過對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)制，也可以降低金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，鼓勵(lì)其以更低的價(jià)格面向更為廣泛的客戶群體提供服務(wù)。

最后，金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融系統(tǒng)的穩(wěn)定具有關(guān)鍵性的影響，這一點(diǎn)也在本次全球金融危機(jī)中得到了深刻的體現(xiàn)。可靠的金融基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以通過在危機(jī)期間提供高效的服務(wù)來保障市場的正常運(yùn)行，而且能極大地提振市場參與者繼續(xù)進(jìn)行交易的信心。相反，脆弱的金融基礎(chǔ)設(shè)施則會(huì)由于流動(dòng)性錯(cuò)配或信用違約沖擊而成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的源頭和傳染渠道。因此，設(shè)計(jì)良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施對于金融系統(tǒng)的安全極為重要。但由于金融風(fēng)險(xiǎn)的外部性和金融危機(jī)的小概率性質(zhì)，市場自發(fā)形成的金融基礎(chǔ)設(shè)施及其運(yùn)營很難達(dá)到社會(huì)最優(yōu)的安全標(biāo)準(zhǔn)，這也需要政府的監(jiān)管來加以保證。

新時(shí)期金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管的必要性

盡管金融基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性說明了政府干預(yù)的必要，但在不同的條件下，金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的方式并不相同。對于金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管是由金融科技興起的時(shí)代背景和我國金融改革與發(fā)展的總體趨勢所決定的。

金融科技的廣泛運(yùn)用從根本上改變了金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的技術(shù)基礎(chǔ)，這在我國體現(xiàn)得尤其明顯。以移動(dòng)支付為代表的新型金融基礎(chǔ)設(shè)施，不僅極大地提高了金融交易的效率，降低了金融運(yùn)行的成本，而且在很大程度上扭轉(zhuǎn)了我國以往金融基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量不足的狀況，使我國金融體系的國際競爭力得以迅速提升。在這一過程中，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的市場結(jié)構(gòu)與特征也發(fā)生了相當(dāng)大的變化。

首先，以支付清算系統(tǒng)為代表的金融基礎(chǔ)設(shè)施和上層金融機(jī)構(gòu)與金融活動(dòng)有著更為緊密的結(jié)合。在傳統(tǒng)的金融體系中，盡管金融基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)貫穿于金融交易的始終，但是它更傾向于是與具體金融活動(dòng)可分離的底層工具，能夠被任何機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)所調(diào)用。但是在金融科技興起之后，支付系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施則越來越“顯性化”“場景化”“定制化”，與具體的金融交易或商業(yè)活動(dòng)結(jié)合在一起，呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)。這一趨勢不僅使得金融基礎(chǔ)設(shè)施對于金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的影響更為深入，也使得其影響對于不同機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)具有更大的差異性。

其次，金融科技廣泛應(yīng)用帶來的另一個(gè)重大變化是金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入門檻下降，競爭迅速加劇。傳統(tǒng)上，由于金融基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的固定投資，因此具有較強(qiáng)的壟斷性，是政府或特許經(jīng)營者的專屬領(lǐng)域。但金融科技改變了支付清算等基礎(chǔ)性服務(wù)的運(yùn)行模式和形態(tài)，從而不僅從資金和技術(shù)上降低了金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入壁壘，而且讓許多民營機(jī)構(gòu)獲得了繞開傳統(tǒng)金融監(jiān)管的路徑，從而市場參與者迅速增加，在某些領(lǐng)域甚至達(dá)到“擁擠”的地步。這一市場結(jié)構(gòu)變化一方面鼓勵(lì)了技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新，提高了金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和效率，但另一方面也使得市場碎片化，產(chǎn)生了大量的市場“噪音”，使需求者的搜尋成本大大增加。

最后，金融科技催生了大量的新型金融機(jī)構(gòu)與金融模式，金融體系內(nèi)的業(yè)態(tài)高度復(fù)雜化，金融交易參與者的異質(zhì)性大大增加，而隨著我國金融領(lǐng)域的進(jìn)一步對外開放，上述情況還會(huì)進(jìn)一步加劇，這將會(huì)相應(yīng)增加內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的復(fù)雜性，給金融基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險(xiǎn)能力提出更高要求。與此同時(shí)，金融基礎(chǔ)設(shè)施的多頭管理模式則蘊(yùn)含了監(jiān)管套利的風(fēng)險(xiǎn)，增加了金融基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，難以有效應(yīng)對潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融科技興起所帶來的金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的上述特征，使得它在金融結(jié)構(gòu)外部性、金融競爭公平性、金融服務(wù)可及性、金融體系安全性等方面的影響更為凸顯和深化。在金融基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新與競爭的浪潮之后，要確保我國金融體系發(fā)展與改革的正確方向，進(jìn)一步提升整個(gè)金融產(chǎn)業(yè)的競爭力，需要市場和政府兩方面的努力。在市場建設(shè)方面，需要建立與維護(hù)一個(gè)能夠有效篩選出最優(yōu)金融技術(shù)與業(yè)務(wù)模式的公平競爭的統(tǒng)一市場;在政府職能方面，需要保持政府對于金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和運(yùn)行進(jìn)行有效干預(yù)，確保貨幣與金融政策可靠實(shí)施的機(jī)制。這兩個(gè)方面的需求共同構(gòu)成了金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管的時(shí)代背景。

金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管的著眼點(diǎn)

目前我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管體系的一部分，而主要的監(jiān)管部門則是中國人民銀行和證監(jiān)會(huì)。相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門之間存在嚴(yán)格的管理歸屬關(guān)系，與此同時(shí)，金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)之間則相對獨(dú)立，存在市場分割現(xiàn)象，這在證券結(jié)算領(lǐng)域尤為突出。這一狀況在相當(dāng)程度上是由于對金融基礎(chǔ)設(shè)施及其特性認(rèn)識(shí)的不足。在2012年支付結(jié)算體系委員會(huì)和國際證監(jiān)會(huì)組織聯(lián)合發(fā)布《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》之后，這種觀念上的缺失有很大改進(jìn)，中國人民銀行和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合組織開展了金融基礎(chǔ)設(shè)施評估，并開始從理論和實(shí)踐層面重新審視金融基礎(chǔ)設(shè)施對于金融體系的重要性。此次《工作方案》的制定，無疑將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)監(jiān)管部門對于金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)識(shí)的提高和相關(guān)監(jiān)管體制的改革。

正如《工作方案》所指出的，統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，健全準(zhǔn)入管理，優(yōu)化設(shè)施布局，健全治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。在這其中，整合現(xiàn)有相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，就金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管統(tǒng)一立法，確立中國人民銀行的監(jiān)管主導(dǎo)地位，在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)管理、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)處置以及退出機(jī)制等方面制定統(tǒng)一明確的規(guī)則，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)機(jī)制等等，都是有識(shí)之士反復(fù)提及的題中應(yīng)有之義。但是除此之外，還有以下幾點(diǎn)值得注意。

第一，從“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)-發(fā)展導(dǎo)向”。如前所述，當(dāng)前監(jiān)管部門對于金融基礎(chǔ)設(shè)施的重視有很大程度來源于相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，尤其是此次全球金融危機(jī)后國際組織對于系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施在金融穩(wěn)定中作用的關(guān)系，相關(guān)評估也多圍繞此展開。重視風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然是正確的，但與此同時(shí)，也需要意識(shí)到金融基礎(chǔ)設(shè)施在金融體系發(fā)展演變中的關(guān)鍵性作用，在未來的統(tǒng)籌監(jiān)管中把重要金融基礎(chǔ)設(shè)施可能對未來金融業(yè)態(tài)和金融業(yè)績效的影響納入視野，以此優(yōu)化我國金融改革與發(fā)展的路徑。

第二，從“機(jī)構(gòu)視角”轉(zhuǎn)向“市場視角”。目前對于金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，包括相關(guān)評估的基本對象都是金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，這部分是由于分業(yè)監(jiān)管體制，部分是由于技術(shù)與手段的局限。然而在更為基礎(chǔ)的層面上，金融基礎(chǔ)設(shè)施體系是通過市場發(fā)揮作用的，其績效與風(fēng)險(xiǎn)不僅取決于單個(gè)機(jī)構(gòu)的特征，還受制于市場結(jié)構(gòu)，即金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)之間以及它們與所服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系。在統(tǒng)籌監(jiān)管體系下，有必要也有了新的條件從市場的角度對金融基礎(chǔ)設(shè)施的作用機(jī)制做整體的考察，而這也要求在相關(guān)的產(chǎn)業(yè)組織和市場行為方面做更深入的研究。

第三，推動(dòng)國內(nèi)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施參與跨境合作。尤其是國際支付機(jī)制合作，探索多種方式加強(qiáng)與國外金融基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，推動(dòng)國內(nèi)交易、結(jié)算、清算的法律法規(guī)與國際接軌。與此同時(shí)，積極參與國際金融基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，以此作為國際金融與經(jīng)濟(jì)合作的一個(gè)重要抓手，在國際金融治理中扮演積極角色，塑造我國的開放形象，提升金融業(yè)的國際競爭力，也防止金融基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則被利用成為國際金融貿(mào)易的隱形壁壘。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室）