“反貪?rùn)C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸意味著轉(zhuǎn)機(jī)”

“在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，業(yè)務(wù)強(qiáng)手集中于公訴部門。有一句話叫‘誰要當(dāng)上公訴廳的廳長(zhǎng)，誰就是未來的副檢察長(zhǎng)?！弊罡邫z相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者，實(shí)行捕訴合一是要解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的不平衡。

以前，最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)叫“廳”，地方檢察院叫“部”“局”“處”“科”的都有，今后地方統(tǒng)一叫“部”。

“過去可以說‘八仙過海各顯神通，誰有本事爭(zhēng)取設(shè)個(gè)機(jī)構(gòu)就設(shè)個(gè)機(jī)構(gòu)，搞得‘五花八門，機(jī)構(gòu)的名稱、履行的職責(zé)都不一致?！弊罡邫z副檢察長(zhǎng)童建明在發(fā)布會(huì)上說，這次機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一和規(guī)范。

南方周末記者 譚暢 發(fā)自北京

打一條紅底暗紫斜紋領(lǐng)帶，西裝左領(lǐng)別一枚檢察官徽章，62歲的最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍出現(xiàn)在中外記者面前，允諾將“知無不言”。2019年1月3日，國(guó)新辦新年第一場(chǎng)發(fā)布會(huì)上，剛完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的最高檢首次公開亮相。

新一輪改革主要集中在業(yè)務(wù)部門，原有部門被打散后，按照案件類型被重組為第一至第十檢察廳，比改革之前多出一個(gè)。

根據(jù)方案，最高檢單獨(dú)設(shè)立了負(fù)責(zé)未成年人檢察工作的第九檢察廳，撤銷了原鐵路運(yùn)輸檢察廳，原來的民事行政廳被一拆為三，分別成為辦理民事檢察、行政檢察和公益訴訟的檢察廳。

在一位司法改革研究者的印象中，最高檢自1978年恢復(fù)重建以來，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一直相對(duì)穩(wěn)定，這次機(jī)構(gòu)調(diào)整是“動(dòng)作比較大的”。張軍本人，將其稱為一場(chǎng)“重塑性變革”。

法官出身的張軍曾任最高法副院長(zhǎng)、中紀(jì)委副書記、司法部部長(zhǎng)，2018年3月當(dāng)選最高檢檢察長(zhǎng)。

彼時(shí)，中央已提出要深化司法機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。司法機(jī)構(gòu)中，由于監(jiān)察體制改革，檢察院受到的影響最大。

隨著各級(jí)監(jiān)委成立，全國(guó)四級(jí)檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門職能、機(jī)構(gòu)及44151名檢察人員全部轉(zhuǎn)隸。

“檢察機(jī)關(guān)的一塊重要職能歸了監(jiān)察機(jī)關(guān)，大家覺得失去一個(gè)抓手，舍不得，情感上過不去。”最高檢一人士向南方周末記者描述張軍到任時(shí)面臨的境況，“轉(zhuǎn)隸以后，怎樣更好地履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，是提給新一屆檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)最緊迫的任務(wù)?！?/p>

內(nèi)部在迷茫，外界在觀望，人們都想知道：檢察機(jī)關(guān)將向何處去？

有望為學(xué)術(shù)爭(zhēng)議畫上一個(gè)句號(hào)

最高檢此次改革較為徹底的做法是業(yè)務(wù)部門實(shí)行“捕訴一體”。

此前實(shí)行的“捕訴分離”是最高檢在1996年確立的，被大多數(shù)地方檢察院效仿。

運(yùn)行20多年后，“捕訴分離”被終結(jié)。2018年7月，張軍表示，下半年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要實(shí)行捕訴合一（當(dāng)時(shí)的提法是“捕訴合一”）。法律界一時(shí)爭(zhēng)議四起，支持者認(rèn)為有利于提高辦案效率，反對(duì)者擔(dān)心會(huì)造成逮捕率反彈、弱化內(nèi)部監(jiān)督（詳見南方周末2018年8月2日?qǐng)?bào)道《爭(zhēng)議“捕訴合一”：新方向還是回頭路？》）。

“在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，業(yè)務(wù)強(qiáng)手集中于公訴部門。有一句話叫‘誰要當(dāng)上公訴廳的廳長(zhǎng)，誰就是未來的副檢察長(zhǎng)。”2018年8月8日，最高檢相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者，實(shí)行捕訴合一是要解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的不平衡，同時(shí)提高檢察人員的專業(yè)性。

專業(yè)體現(xiàn)在精細(xì)分工。相比公安部有經(jīng)偵、毒品、國(guó)家安全等多個(gè)專業(yè)偵查局，最高人民法院有按轄區(qū)和罪名劃分的5個(gè)刑事審判庭，“而到了檢察機(jī)關(guān)，只有一個(gè)偵監(jiān)，只有一個(gè)公訴，所有罪都能捕、都能訴。”上述負(fù)責(zé)人感到，檢察官的法律專業(yè)能力有所欠缺。

“政法委研究一個(gè)案件，比方說金融犯罪，公安就派一個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局的人去，法院就派一個(gè)經(jīng)濟(jì)審判庭的人去，而我們偵監(jiān)、公訴兩個(gè)部門都得去，有時(shí)兩人意見還不統(tǒng)一?！币晃粰z察系統(tǒng)人士告訴南方周末記者，不能由一名檢察官?gòu)念^負(fù)責(zé)到尾的辦案流程，導(dǎo)致一些案件的處理很被動(dòng)。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，最高檢撤銷了偵監(jiān)廳和公訴廳，重組為4個(gè)刑事辦案機(jī)構(gòu)——第一至第四檢察廳。它們按照犯罪類型劃分：第一檢察廳主要負(fù)責(zé)辦理普通刑事案件，第二檢察廳辦理危害國(guó)家安全罪、危害公共安全罪、故意殺人、搶劫、毒品等重大犯罪案件，第三檢察廳辦理國(guó)家監(jiān)委移送起訴的職務(wù)犯罪案件，第四檢察廳辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件。

按新的提法，4個(gè)刑事辦案機(jī)構(gòu)實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制，由同一檢察官辦案組或檢察官全過程負(fù)責(zé)同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補(bǔ)充偵查工作。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉分析，在刑事檢察領(lǐng)域，最高檢原本是按刑事訴訟法邏輯建構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，“就是按照訴訟的環(huán)節(jié)來體現(xiàn)專業(yè)化，你專門負(fù)責(zé)批捕，他專門負(fù)責(zé)起訴”。

改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)立則以刑法邏輯取代，不同部門對(duì)應(yīng)不同犯罪類型。張建偉認(rèn)為“這種邏輯轉(zhuǎn)變和張軍檢察長(zhǎng)本人的從業(yè)背景有關(guān)，刑法學(xué)者傾向于按照犯罪大類來做分類，走一種刑法專業(yè)化道路”。

“‘捕訴合一是和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整緊緊捆綁在一塊的，不‘捕訴合一就沒法搞部門整合?！睆埥▊ト粤?xí)慣“捕訴合一”的提法，他說，雖然刑訴法學(xué)者對(duì)“捕訴合一”有不同意見，但“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整有望為學(xué)術(shù)爭(zhēng)議畫上一個(gè)句號(hào)，不過這一爭(zhēng)議含有的刑事訴訟意義上的專業(yè)化問題仍然值得重視”。

擴(kuò)展監(jiān)督“地盤”

“捕訴一體”在一定程度上解決了最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡的問題。而在改革之前，不平衡的問題不僅存在于捕、訴之間。

“過去反貪工作在檢察機(jī)關(guān)何等重要！我們必須把更多精力、更強(qiáng)力量投放在反貪上，工作部署、物質(zhì)保障更多向反貪傾斜。同時(shí)也就難以把一樣的精力放在其他法律監(jiān)督工作上，或者說即便想抓也只能是心有余。”2018年7月，最高檢在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍出席并作講話。

基于這樣的認(rèn)識(shí)，張軍上任后提出，反貪?rùn)C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸意味著轉(zhuǎn)機(jī)。

“今天回過頭來看，大家都意識(shí)到過去以反貪為主、為重，導(dǎo)致反貪與其他工作不平衡，并由此派生形成‘三個(gè)不平衡?！睆堒娫谏钲诘难杏懓嗌蠚w納，檢察機(jī)關(guān)過去的工作中，刑事檢察明顯更強(qiáng)，與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡；刑事檢察中，公訴部門分量更重，與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡；最高檢、省級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實(shí)際需求不適應(yīng)，也是一種不平衡。

刑事檢察與民事、行政、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡，體現(xiàn)在最高檢的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上。

改革前，最高檢設(shè)偵查監(jiān)督廳、公訴廳（2個(gè)）、刑事執(zhí)行檢察廳、刑事申訴檢察廳等多個(gè)刑事檢察部門，共有一百三十多個(gè)編制。而民事、行政、公益訴訟檢察都擠壓在民事行政檢察廳一個(gè)部門，僅有三十余個(gè)編制。

張軍在2019年1月3日的發(fā)布會(huì)上說，最高檢現(xiàn)在積壓的民事、行政申訴案件有幾年前的、有十幾年前的，一個(gè)民事行政檢察廳不能適應(yīng)需求，“因此我們進(jìn)行分設(shè)，根本考慮就是辦案的需求”。

隨著改革后原民事行政檢察廳一分為三，第六至第八檢察廳分別辦理民事檢察、行政檢察、公益訴訟工作，編制增加到了近80個(gè)。張建偉從中看到的是，“異軍突起的公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一大增長(zhǎng)點(diǎn)?！?/p>

檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，新中國(guó)成立初期，地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律都可以監(jiān)督。

“文革”結(jié)束后，恢復(fù)重建的檢察院的檢察職能受到壓縮，法律監(jiān)督局限于訴訟監(jiān)督的范圍，監(jiān)督的對(duì)象主要是公安機(jī)關(guān)和人民法院。近年的監(jiān)察體制改革則進(jìn)一步弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

但行政公益訴訟職能的加強(qiáng)，又讓檢察機(jī)關(guān)“扳回”了一點(diǎn)?！靶姓嬖V訟鋒芒所指，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。提起行政公益訴訟，等于把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍擴(kuò)展到了行政執(zhí)法領(lǐng)域?！睆埥▊シ治觥?/p>

司法實(shí)踐中，公益訴訟的“地盤”已經(jīng)在擴(kuò)大。

2019年1月7日起，法治節(jié)目《法治中國(guó)說·大檢察官說》在中央電視臺(tái)連播五天，每天一集，其中有兩集的主題是公益訴訟。

節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)，浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)李鐘介紹了一個(gè)案例：面對(duì)屢禁不止的騷擾電話，寧波市民強(qiáng)烈要求檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟義務(wù)；海曙區(qū)檢察院向?qū)幉ㄊ型ㄐ殴芾砭职l(fā)出檢察建議后，通信管理局率領(lǐng)三大運(yùn)營(yíng)商對(duì)當(dāng)?shù)氐臋C(jī)構(gòu)進(jìn)行了治理。

該案例特別之處在于，目前法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的主要范圍并不包括治理騷擾電話，海曙區(qū)檢察院的行為屬于擴(kuò)大“地盤”。

最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列在節(jié)目中解釋，除了要把法律規(guī)定已經(jīng)明確列舉的案件類型辦好，公益訴訟還有很多探索的范圍、拓展的空間。

“吃不飽”的 怎么辦？

監(jiān)察體制改革后，與之配套的刑事訴訟法在2018年10月完成修改，檢察機(jī)關(guān)保留了部分偵查權(quán)——司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個(gè)罪名的犯罪偵查。這部分職能被劃歸最高檢負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行檢察的第五檢察廳。

刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)，在2015年以前稱為監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。

“它是典型的法律監(jiān)督部門，發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所存在問題就去糾正違法，沒發(fā)現(xiàn)問題也沒法采取什么動(dòng)作。所以過去它是吃不飽的，不像偵監(jiān)、公訴等辦案部門，每天要面對(duì)大量涌入檢察院的案件?！睆埥▊シ治?，從工作量的合理分配看，將檢察機(jī)關(guān)自偵案件的偵查權(quán)賦予刑事執(zhí)行檢察部門有其合理性。

但這種安排也給原刑事執(zhí)行檢察廳帶來巨大挑戰(zhàn)?！皞刹楸旧硎欠浅I(yè)化的工作，不是什么人都能問得下口供的。檢察機(jī)關(guān)過去在這方面有經(jīng)驗(yàn)的人員都轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)去了，現(xiàn)在這方面力量不足?！睆埥▊フf。

至于當(dāng)前是否要重設(shè)偵查隊(duì)伍，改革方案設(shè)計(jì)過程中有過討論。據(jù)張建偉介紹，最高檢做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，前述14個(gè)罪名的犯罪案件，多時(shí)全國(guó)一年有六七百件，少時(shí)一年兩百件，“平均下來，全國(guó)一年才四百來件案件要偵查，就感覺重新培育組織偵查人員好像跟案件數(shù)量不太相稱”。

因?yàn)榘讣?shù)量有限，最高檢規(guī)定，設(shè)區(qū)市以上的檢察院才進(jìn)行相關(guān)偵查工作，基層檢察院發(fā)現(xiàn)這14類犯罪案件線索時(shí)，要報(bào)市級(jí)檢察院來立案?jìng)刹椤?/p>

同樣是考慮到工作量的問題，最高檢還將原控告檢察廳、刑事申訴檢察廳合并，設(shè)立了第十檢察廳，負(fù)責(zé)受理向最高檢的控告和申訴，承辦最高檢管轄的國(guó)家賠償案件和國(guó)家司法救助案件。

此外，隨著地方鐵路運(yùn)輸檢察院納入國(guó)家統(tǒng)一司法管理體系、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防職能轉(zhuǎn)隸、鐵路管理部門改制，最高檢原鐵路運(yùn)輸檢察廳主要職能在弱化，該廳在此次改革中被撤銷，原有部分職能由其他業(yè)務(wù)廳行使。

最高檢網(wǎng)站顯示，原鐵路運(yùn)輸檢察廳廳長(zhǎng)徐向春，現(xiàn)任職務(wù)是第十檢察廳廳長(zhǎng)，該廳設(shè)兩名副廳長(zhǎng)，其中一位是曾推動(dòng)聶樹斌、陳滿等冤案平反的檢察官杜亞起。

監(jiān)督與辦案分開？意見未被采納

最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案制定過程中，法學(xué)界、業(yè)界曾提出過各種建議，有些被采納，如單獨(dú)設(shè)立負(fù)責(zé)未成年人檢察工作的第九檢察廳。

此舉也吸收了地方經(jīng)驗(yàn)。早在1986年，上海長(zhǎng)寧區(qū)檢察院率先設(shè)立了少年起訴組，專門負(fù)責(zé)少年犯罪的起訴工作。由此逐步發(fā)展，不少地方檢察院逐步都設(shè)立了專門的未成年人檢察機(jī)構(gòu)。

2015年12月，最高檢設(shè)立未成年人檢察工作辦公室，作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行相關(guān)職責(zé)。

“未成年人檢察工作始終是捕、訴、監(jiān)、防一體化，效果社會(huì)上充分認(rèn)可，是我們檢察工作的一個(gè)亮點(diǎn)。”最高檢相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者，因?yàn)閾?dān)心沒那么多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這次本來想把“未檢”作為一項(xiàng)附帶職能放在一個(gè)刑事檢察廳里。

“有學(xué)者就說，你們這么一個(gè)亮點(diǎn)，一定要堅(jiān)持，要專門設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。”最高檢相關(guān)負(fù)責(zé)人說，最終他們決定將臨時(shí)的未檢辦公室升格為第九檢察廳，以推動(dòng)未成年人司法保護(hù)趨于專業(yè)化。

也有一些看起來合理的意見，在此次改革中沒被采納。

在《法治中國(guó)說·大檢察官說》節(jié)目錄制時(shí)，最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案尚未對(duì)外公布。第一集的主題是“刑事法律監(jiān)督”，擔(dān)任嘉賓的一位法學(xué)家就建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督。“我們過去的監(jiān)督很多都是在辦案中來監(jiān)督，那么檢察官們往往忙于辦案，疏于監(jiān)督?！?/p>

而從現(xiàn)已公布的改革方案來看，最高檢除了原有的民事檢察、行政檢察部門是純法律監(jiān)督部門以外，并未將刑事訴訟監(jiān)督單列出來成立獨(dú)立的部門。

事實(shí)上，張軍執(zhí)掌最高檢后提出過一句口號(hào)：“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督?！彼乃悸肥?，離開辦案，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力難以行使，談法律監(jiān)督是空中樓閣。

張建偉告訴南方周末記者，曾有地方檢察院探索過刑事訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能分離，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，從偵查監(jiān)督部門中分出一個(gè)批捕部門，又從公訴部門中分出一個(gè)審判監(jiān)督部門。

“最高檢顯然是不太贊同這個(gè)做法的，所以才提出要在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督?！睆埥▊フf，張軍這一思路，在此次對(duì)最高檢的“重塑性變革”中得以凸顯。

“三個(gè)暫不明確”

中央是2018年12月4日正式印發(fā)最高檢“三定”規(guī)定的。據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2018年12月17日，最高檢召開了全體機(jī)關(guān)干部參加的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員部署會(huì)，公布了新設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)籌備小組名單，“也就是新設(shè)10個(gè)廳的負(fù)責(zé)人名單”。

動(dòng)員會(huì)召開之前，最高檢曾組織機(jī)關(guān)干部填報(bào)個(gè)人工作意愿，每人可填兩個(gè)以上。為準(zhǔn)確體現(xiàn)大家選擇業(yè)務(wù)部門和崗位時(shí)的真實(shí)意愿，盡可能減少其他因素對(duì)改革的干擾，最高檢采取的策略是在填報(bào)時(shí)“三個(gè)暫不明確”——新設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)具體辦公地點(diǎn)、廳領(lǐng)導(dǎo)和分管院領(lǐng)導(dǎo)，均暫不明確。

從動(dòng)員會(huì)第二天開始，10個(gè)新設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)才相繼召集由分管院領(lǐng)導(dǎo)參加的“全體人員見面會(huì)”，通過建立微信群、逐一通知等方式，讓大家及時(shí)“找到組織”。

之后一周，“搬家”成了院內(nèi)主題詞。2018年12月23日，隨著最后一批搬遷物品從最高檢辦公西區(qū)被運(yùn)送至東區(qū)，機(jī)構(gòu)調(diào)整組建和辦公用房搬遷工作全部完成。

“我們檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過去可以說‘八仙過海各顯神通，誰有本事爭(zhēng)取設(shè)個(gè)機(jī)構(gòu)就設(shè)個(gè)機(jī)構(gòu)，搞得‘五花八門，機(jī)構(gòu)的名稱、履行的職責(zé)都不一致?！弊罡邫z副檢察長(zhǎng)童建明在發(fā)布會(huì)上說，這次機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一和規(guī)范，下級(jí)檢察院跟上級(jí)檢察院的主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則上要對(duì)應(yīng)，以保證業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)、上下一致。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱也要統(tǒng)一。以前，最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)叫“廳”，地方檢察院叫“部”“局”“處”“科”的都有，今后地方統(tǒng)一叫“部”。

“如果說最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是‘打樣，那么，省以下各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在接下來的一段時(shí)間要迅速以此為樣本‘重塑?！睋?jù)《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2019年3月底前，全國(guó)各級(jí)檢察院要基本完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。