煤礦超層越界監(jiān)督管理研究

昝 昕，孔 寧，郭麗娜，許書平

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

0 引 言

煤礦超層越界行為是指超越自然資源部門批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍開采礦產(chǎn)資源的行為，任何超越采礦許可證中所劃定范圍的均屬于違法[1]。超層越界現(xiàn)象可以分為超層現(xiàn)象和越界現(xiàn)象，超層現(xiàn)象是指以層狀、似層狀構(gòu)造礦體為主，采礦權(quán)人開采的層位在采礦許可證允許的層位之外的現(xiàn)象；越界現(xiàn)象是指采礦活動位于采礦許可證拐點(diǎn)的閉合線之外，或者是采礦活動超越了上下限定的標(biāo)高。

超層越界現(xiàn)象在我國小煤礦和瀕臨枯竭的礦山普遍存在。由此造成了在煤炭開采過程中，巷井穿插交錯(cuò)，與上報(bào)的工程設(shè)計(jì)、生產(chǎn)調(diào)度等完全不符，形成“樓上樓”“礦中礦”的現(xiàn)象[2]。超層越界又極易引發(fā)與附近采礦權(quán)人的資源糾紛，引發(fā)矛盾沖突；有的對環(huán)境造成巨大的破壞，這種行為已經(jīng)超過了自然環(huán)境承受能力，超過國家核準(zhǔn)的礦區(qū)開采范圍勢必造成不可逆轉(zhuǎn)的影響；超層越界會留下更多、更易突發(fā)的安全隱患，嚴(yán)重威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1 煤礦超層越界原因分析

煤礦的超層越界現(xiàn)象由來已久。在改革開放初期時(shí)，國家不但鼓勵(lì)煤礦企業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的發(fā)展，造成了煤礦迅速發(fā)展的局面，但是各地并沒有來的及統(tǒng)一規(guī)劃，小煤礦憑借礦點(diǎn)密、礦區(qū)范圍小、生產(chǎn)規(guī)模小等原因造成了煤炭資源過度開采，事故頻發(fā)的現(xiàn)象[3]。伴隨著煤炭價(jià)格漲動，小煤礦又發(fā)展起來，而那些基本枯竭的老礦山，受利益驅(qū)使，超層越界現(xiàn)象嚴(yán)重。

近年來，我國發(fā)生的多起礦山安全事故均存在超層越界現(xiàn)象。造成煤礦超層越界的原因:一是由于礦山企業(yè)主追求利益忽視礦山安全制度。煤礦礦山企業(yè)是煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對煤礦的安全生產(chǎn)工作負(fù)全面責(zé)任[4]。但是，部分煤礦企業(yè)片面追求企業(yè)利益，單純追求產(chǎn)量及效益，無視超層越界開采存在的重大安全隱患，沒有牢固樹立安全生產(chǎn)紅線意識，即使相關(guān)監(jiān)管部門對其進(jìn)行查處后，亦不能及時(shí)糾正改正并如實(shí)上報(bào)，造成礦山安全事故頻發(fā)，損害人民生命財(cái)產(chǎn)。二是部分礦業(yè)權(quán)設(shè)置的不合理。因?yàn)檎业V過程也是對礦體埋藏狀態(tài)的一次再發(fā)現(xiàn)，部分采礦權(quán)的深部、周邊零星資源在采礦權(quán)設(shè)立之初并不在其礦區(qū)范圍之內(nèi)，但因?yàn)槟壳罢叩南拗疲y以通過協(xié)議出讓方式擴(kuò)大其礦區(qū)范圍，出于盈利考慮，存在部分礦山企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)開采深部、周邊零星資源的情況。同時(shí)，由于管理人員和礦山企業(yè)對政策理解問題，井巷工程超出采礦權(quán)礦區(qū)范圍的情況也比較普遍。三是由于超層越界開采等違法違規(guī)行為的難發(fā)現(xiàn)性。煤礦地下超層越界開采具有較強(qiáng)的隱蔽性，對其監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)性要求很強(qiáng)，需要專業(yè)人員配備專門的設(shè)備對煤礦進(jìn)行實(shí)地測量，才能夠發(fā)現(xiàn)煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為。目前，基層礦政管理部門力量薄弱，人員少、專業(yè)能力不足等問題較為突出，對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為監(jiān)管缺乏有效手段，更多的是通過政府購買服務(wù)方式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地核查，存在監(jiān)管滯后、難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)煤礦超層越界開采行為等問題[5]。四是由于超層越界開采等違法違規(guī)行為難以查處。一方面，查處煤礦超層越界開采的重要證據(jù)之一是實(shí)地核查報(bào)告，而出具實(shí)地核查報(bào)告的中介機(jī)構(gòu)由于各種原因?qū)е缕錅?zhǔn)確性不夠、權(quán)威不高，甚至出現(xiàn)兩家機(jī)構(gòu)實(shí)測報(bào)告相互矛盾情況，導(dǎo)致處罰證據(jù)不充分，信訪、行政復(fù)議訴訟時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于查處期間長、停產(chǎn)時(shí)間長，導(dǎo)致復(fù)工復(fù)產(chǎn)的期限長，停工影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和礦工生計(jì)，容易引發(fā)群體性上訪急訪。

2 國家采取的預(yù)防和管理措施

2.1 相關(guān)政策規(guī)定

“越界、越層開采”首次出現(xiàn)于法律條文，是在《中華人民共和國煤炭法》的第三十一條，“超層越界”一詞，多出現(xiàn)在自然資源部門文件、資料中。

1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》中第四十條規(guī)定，超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失[6]，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法相關(guān)規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任[7]。

2015年，《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令(第85號)煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》第十條對“超層越界開采”重大事故隱患的認(rèn)定做出了詳細(xì)說明，指具有下列情形之一的情況：①超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位或者標(biāo)高而進(jìn)行開采的；②超出采礦許可證載明的坐標(biāo)控制范圍而開采的；③擅自開采保安煤柱的。

原國土資源部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局于2017年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動的通知》，通知明確對查出超層越界開采的煤礦，按照《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(國務(wù)院令第446號)，責(zé)令停產(chǎn)整頓，暫扣采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證。自然資源主管部門要嚴(yán)格按照《礦產(chǎn)資源法》有關(guān)規(guī)定，對超層越界開采的煤礦責(zé)令立即退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，沒收違法開采的礦產(chǎn)品及違法所得并按罰款標(biāo)準(zhǔn)上限處以罰款；對拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證；對符合《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定情形的，依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。煤礦安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要按照國務(wù)院令第446號規(guī)定，將超層越界開采作為重大安全隱患進(jìn)行處罰，責(zé)令煤礦停產(chǎn)整頓，同時(shí)并處50萬元以上200萬元以下的罰款，對煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人處3萬元以上15萬元以下的罰款。對被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦，地方政府要掛牌督辦，明確責(zé)任人并監(jiān)督整改到位。

2.2 專項(xiàng)檢查整治行動

1) 基本情況。為嚴(yán)厲打擊煤礦超層越界開采的違法違規(guī)行為，維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，預(yù)防和遏制超層越界開采造成的煤礦生產(chǎn)安全事故，由自然資源部牽頭，聯(lián)合國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局印發(fā)了《關(guān)于開展煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動的通知》(國土資發(fā)〔2017〕21號)，在全國25個(gè)產(chǎn)煤省(區(qū)、市)中進(jìn)行煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動，共有6 554個(gè)煤礦納入本次專項(xiàng)檢查。共發(fā)現(xiàn)19個(gè)產(chǎn)煤省(區(qū)、市)中存在230個(gè)煤礦涉嫌超層越界違法開采和生產(chǎn)。在此過程中有關(guān)機(jī)構(gòu)依法對違法違規(guī)煤礦進(jìn)行懲治，共沒收598萬t違法開采礦產(chǎn)品，6.94億元違法所得，罰款2.07億元，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任4人。

2) 經(jīng)驗(yàn)做法。煤礦專項(xiàng)檢查整治行動取得了良好成效，各地遵照“責(zé)任落實(shí)年”的要求，具體情況具體解決，形成了各具特色的經(jīng)驗(yàn)做法。

許多地方結(jié)合工作實(shí)際，將正在開展的“打擊煤礦違法違規(guī)行為專項(xiàng)行動”“煤礦安全生產(chǎn)專項(xiàng)執(zhí)法檢查”“煤礦全面安全體檢”“煤礦開工復(fù)產(chǎn)驗(yàn)收”“淘汰落后產(chǎn)能”“礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示”等工作與煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動相結(jié)合，各部門聯(lián)動協(xié)同，發(fā)揮優(yōu)勢，逐步形成了信息共享、同力工作的局面。

針對監(jiān)管力量普遍不足的問題，各地向有關(guān)技術(shù)單位尋求技術(shù)支撐，或購買社會服務(wù)及聘請有資質(zhì)的單位，組織進(jìn)行煤礦井下實(shí)測工作的開展，跟蹤測繪井下采掘頭面推進(jìn)情況，對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)管。在我國煤礦開采比較發(fā)達(dá)的省份如山西、重慶、陜西、青海等省(市)對具備下井條件的煤礦都進(jìn)行了實(shí)測，基本掌握了煤礦開采的實(shí)際情況。

針對煤礦地下開采監(jiān)管難的問題，需進(jìn)一步完善煤礦地下開采監(jiān)管體系，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段應(yīng)用到井下開采監(jiān)督管理過程中，以江蘇省和山東省等所建立的地下采礦動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)及礦山遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)為例，在地下安裝相關(guān)監(jiān)控設(shè)備，對采礦動態(tài)和礦山進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)超層越界違法違規(guī)開采行為，系統(tǒng)將會對其發(fā)出警示并立即報(bào)警。

Park和Stearns提出的顏料光學(xué)疊加原理:即不起化學(xué)作用的各種顏料混合后,混合物的吸收和散射系數(shù)符合顏料光學(xué)疊加原理。根據(jù)這一思想,可以得到混合顏料的吸收和散射系數(shù)與其配比關(guān)系為:

為了從根源上防止煤礦超層越界開采行為的發(fā)生，很多地區(qū)都會定期對煤礦企業(yè)進(jìn)行實(shí)測，對即將開采到采礦權(quán)范圍邊界的煤礦進(jìn)行預(yù)警并重點(diǎn)監(jiān)管。例如，重慶市對將要超越采礦權(quán)開采范圍的煤礦實(shí)行趨勢報(bào)告制度，要求其定期上報(bào)采掘工作面立體空間位置以及與礦界的距離和可能走勢；四川省雅安市為進(jìn)一步防治超層越界現(xiàn)象的發(fā)生，每季度都會對煤礦井下采掘頭面進(jìn)行跟蹤測繪，有效預(yù)防了相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)可能超層越界開采的，立即通告煤礦企業(yè)并報(bào)告主管部門。

3) 取得成效。各地政府和相關(guān)部門對整治煤礦超層越界開采違法違規(guī)行為高度重視，各部門之間思想認(rèn)識逐步統(tǒng)一、信息共享進(jìn)一步完善、各部門聯(lián)動性逐漸增強(qiáng)；通過對存在超層越界開采煤礦的嚴(yán)厲查處，有效震懾了各地煤礦企業(yè)，形成警示了作用，大大增強(qiáng)了其安全生產(chǎn)主體責(zé)任意識；通過此次專項(xiàng)檢查及調(diào)研，初步建立了煤礦超層越界開采監(jiān)管長效機(jī)制，煤礦開發(fā)秩序和安全生產(chǎn)形勢明顯好轉(zhuǎn)。

2.3 加強(qiáng)社會監(jiān)督力度

針對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為屢禁不止的問題，為充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，地方相關(guān)管理部門出臺舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)任何單位和個(gè)人舉報(bào)煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法違規(guī)行為，對舉報(bào)經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的給予獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)，廣泛動員礦工揭發(fā)舉報(bào)煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為；鼓勵(lì)相鄰礦山相互監(jiān)督煤礦超層越界開采違法違規(guī)行為。如山東省完善相鄰礦山相互監(jiān)督檢查制度，督導(dǎo)相鄰煤礦簽訂協(xié)議，標(biāo)注礦區(qū)邊界，定期相互交換圖紙、互派專業(yè)技術(shù)人員到對方礦區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。

3 我國煤炭超層越界監(jiān)管的主要問題

3.1 監(jiān)管體制有待改進(jìn)

超層越界開采具有較強(qiáng)的隱蔽性，難以直觀界定，需要依靠自然資源、安監(jiān)、煤監(jiān)等部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，但部門之間往往無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)；自然資源部門采礦許可證核定規(guī)模與煤監(jiān)部門核定實(shí)際產(chǎn)能之間數(shù)字不符的問題普遍情況；地區(qū)總體規(guī)劃相對滯后，總體規(guī)劃編制完成后與該地區(qū)先期已存在的探礦權(quán)、采礦權(quán)和空白區(qū)等相差太大，會影響后者相應(yīng)的劃定范圍。而地方政府主要依托總體規(guī)劃進(jìn)行資源整合，總體規(guī)劃與采礦范圍不吻合，進(jìn)而被動出現(xiàn)超層越界問題。

3.2 監(jiān)管力量薄弱與經(jīng)費(fèi)支持不足

對于超層越界行為，單一行政手段無法發(fā)現(xiàn)。雖然很多省(區(qū)、市)已進(jìn)行探索完善監(jiān)管超層越界開采的科學(xué)技術(shù)方法，但不具有普遍性，若無政府財(cái)政資金支持也不具推廣性。大部分基層自然資源部門缺乏地質(zhì)、采礦、測量等專業(yè)技術(shù)人才，工作難度較大。根據(jù)政府購買服務(wù)的形式確定測量單位，需要通過招拍掛程序，所需時(shí)間較長;同時(shí)，政府購買服務(wù)或信息科技管礦相關(guān)費(fèi)用是否列入年度財(cái)政預(yù)算，需要通過政策或制度統(tǒng)一要求，并明確經(jīng)費(fèi)列支渠道，以便推廣實(shí)施。

3.3 礦山企業(yè)主對安全生產(chǎn)的認(rèn)識存在偏差

煤炭企業(yè)往往追求利益最大化原則，企業(yè)會以煤監(jiān)部門核定實(shí)際產(chǎn)能進(jìn)行滿負(fù)荷生產(chǎn)，從而導(dǎo)致礦山服務(wù)周期縮短，在采礦許可范圍內(nèi)的資源枯竭后，很多企業(yè)可能會鋌而走險(xiǎn)，對采礦許可范圍外的資源私采盜挖。另外，很多煤礦企業(yè)主對自己采礦許可范圍內(nèi)已劃給地方煤礦的資源，仍堅(jiān)持應(yīng)該是自己的資源，造成“樓上樓”問題普遍。同時(shí)，大部分處于停產(chǎn)狀態(tài)的私營小煤礦企業(yè)主聯(lián)系不上，停產(chǎn)小煤礦現(xiàn)狀具體情況多不明了。

4 建 議

4.1 明確各部門監(jiān)管職責(zé)與責(zé)任邊界

按國務(wù)院職能規(guī)定，對于超層越界行為，安監(jiān)煤監(jiān)部門履行發(fā)現(xiàn)違法行為的職責(zé)，自然資源部門作為資源管理部門，對發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定其對資源造成破壞的，依法依規(guī)對違法行為進(jìn)行處罰。但是，地方自然資源部門、安監(jiān)部門、煤監(jiān)部門對核定產(chǎn)能的認(rèn)識不同，對超層越界監(jiān)管的職能劃分也存在不同理解，對超層越界的界定亦存在偏差。建議從國家層面出臺制度文件明確各部門的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任邊界；同時(shí)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作配合和信息溝通，建立完善定期例會、聯(lián)合執(zhí)法、重大問題通報(bào)等制度，形成工作合力、齊抓共管的良好局面。

4.2 合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)

建議自然資源部門、發(fā)展改革委部門、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國家煤礦安全監(jiān)察部門等加強(qiáng)溝通，加強(qiáng)煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃與礦業(yè)權(quán)設(shè)置的銜接，統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境承載能力，妥善解決歷史遺留問題。

4.3 逐步建立科技管礦體系

使用先進(jìn)的井下采掘自動監(jiān)控、震源定位監(jiān)控、視頻監(jiān)控等信息監(jiān)控管理系統(tǒng)，可以提高礦山安全管理數(shù)字化監(jiān)測水平，做到超層越界早發(fā)現(xiàn)、早制止。

鼓勵(lì)各地煤炭企業(yè)應(yīng)用視頻監(jiān)控系統(tǒng)對集中開采區(qū)的露天開采活動進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，綜合運(yùn)用井下采掘自動監(jiān)控系統(tǒng)、三維激光掃描系統(tǒng)、地下采礦動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等先進(jìn)的科技手段，對煤礦地下開采活動進(jìn)行人員定位、視頻、產(chǎn)量等實(shí)時(shí)監(jiān)控，爭取實(shí)現(xiàn)超層越界開采的自動報(bào)警功能，同時(shí)開發(fā)遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)和礦地一體化系統(tǒng)，爭取實(shí)現(xiàn)對煤炭資源開發(fā)利用的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.4 對礦山企業(yè)實(shí)行信用約束

結(jié)合礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，建立礦山企業(yè)誠信等級評級制度。礦業(yè)權(quán)人憑借自己的誠信和自律，通過信息系統(tǒng)主動向社會公示其基本情況和法定義務(wù)的履行情況，自然資源主管部門通過“雙隨機(jī)一公開”方式進(jìn)行抽查，對失信者實(shí)施“黑名單”制度。建議將超層越界問題納入公示信息內(nèi)容，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。對煤礦的監(jiān)管同樣按照5%比例進(jìn)行抽查，可采取政府購買服務(wù)方式，聘請專業(yè)隊(duì)伍開展實(shí)地核查，并將結(jié)果進(jìn)行公示。對誠信等級優(yōu)秀的企業(yè)，在礦產(chǎn)資源開采、用地審批等事項(xiàng)上開辟綠色通道，優(yōu)先辦理等。對誠信等級惡劣的企業(yè)，嚴(yán)格限制或禁止其新增項(xiàng)目的核準(zhǔn)、土地使用、采礦權(quán)取得、政策性資金和財(cái)稅政策扶持等。通過信用激勵(lì)約束，構(gòu)建煤礦企業(yè)自律、社會監(jiān)督、部門監(jiān)管的共同管理機(jī)制。

4.5 獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)、強(qiáng)化懲戒

從嚴(yán)從重查處超層越界開采行為并及時(shí)宣傳報(bào)道處罰結(jié)果，震懾心存僥幸的不法礦主。對超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，按規(guī)定責(zé)令退回外，建議加重處罰，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

向社會公布舉報(bào)渠道，宣傳舉報(bào)方式，實(shí)現(xiàn)公眾參與，社會舉報(bào)，建議對舉報(bào)實(shí)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)制度，同時(shí)，也鼓勵(lì)匿名舉報(bào)，管理部門做到有報(bào)必查。

4.6 加強(qiáng)宣傳教育力度

通過自然資源相關(guān)主流媒體，普及煤礦安全生產(chǎn)概念以及超層越界開采帶來的人民生命財(cái)產(chǎn)危害，對超層越界問題形成輿論高壓態(tài)勢。組織教育引導(dǎo)礦山企業(yè)正確理解超層越界概念，樹立牢固的安全生產(chǎn)觀念，依法、文明開采。