甘州區(qū)實(shí)施“糧改飼”政策的分析與思考

張學(xué)虎,王鴻盛,朱躍明，張 鵬

(1.甘肅省張掖市甘州區(qū)畜牧獸醫(yī)工作站,甘肅 張掖 734000；2.國家肉牛牦牛產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系張掖綜合試驗(yàn)站,甘肅 張掖 734000)

前言：糧改飼是我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要切入點(diǎn)，2015年中央一號文件明確提出，在全國開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)，促進(jìn)“糧經(jīng)飼”三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。為促進(jìn)政策順利實(shí)施，農(nóng)業(yè)部選擇了玉米種植面積大、牛羊養(yǎng)殖基礎(chǔ)好、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整意向強(qiáng)的山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、甘肅等10個省區(qū)為首批政策試點(diǎn)區(qū)域[2]。甘州區(qū)因草食畜養(yǎng)殖基礎(chǔ)好、青貯玉米等飼草料使用潛力大，被列為全國首批試點(diǎn)縣區(qū)。

糧改飼從直觀來說，是將糧食作物改種為飼草作物，其重點(diǎn)是推廣優(yōu)質(zhì)飼草的種植，載體是發(fā)展草食畜規(guī)模養(yǎng)殖，關(guān)鍵在于引導(dǎo)玉米籽粒收儲利用轉(zhuǎn)變?yōu)槿昵鄡?，目的是?shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合，玉米就地過腹轉(zhuǎn)化，提高資源利用率，從而優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，緩解草畜矛盾，有利于土地增效、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、永續(xù)發(fā)展[2-4]。甘肅省通過在試點(diǎn)縣區(qū)開展青貯專用玉米、燕麥、甜高粱等飼料作物種植，收獲加工以后以青貯飼草料產(chǎn)品形式由牛羊等草食蓄就地轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)試點(diǎn)區(qū)域牛羊養(yǎng)殖從籽粒飼喂向全株青貯飼喂適度轉(zhuǎn)變，在保持糧食基本生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，減輕糧食庫存壓力，有效增加草食畜產(chǎn)品產(chǎn)出，控制生產(chǎn)成本，提升養(yǎng)殖效益，帶動農(nóng)戶增收，構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧的新型農(nóng)牧結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加一體化，推動農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1 實(shí)施情況

根據(jù)農(nóng)業(yè)部及甘肅省農(nóng)牧廳有關(guān)實(shí)施糧改飼的相關(guān)要求，2015年-2017年，甘州區(qū)按照多元投入、重點(diǎn)扶持的原則，以牛、羊養(yǎng)殖基礎(chǔ)好、存欄基數(shù)大、飼草料需求多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，通過自種飼草給予扶持、收購飼草給予補(bǔ)助、加工飼草給予獎勵及建窖貸款貼息等多種途徑(見表1)，開展糧改飼試點(diǎn)工作，推動全區(qū)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)適度調(diào)整。三年來，累計(jì)扶持基礎(chǔ)好、示范帶動能力強(qiáng)的牛羊養(yǎng)殖場72個，飼草料加工主體7個(見表2)。通過試點(diǎn)，全區(qū)飼草種植面積由2014年的20.52萬畝，擴(kuò)大至2017年的37.64萬畝，年均增長27.8%；糧經(jīng)飼比例由2014年的25:60:15調(diào)整為2017年的20.6：50.5：28.9。

表1 甘州區(qū)實(shí)施糧改飼不同補(bǔ)助類型及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

表2 甘州區(qū)實(shí)施糧改飼扶持范圍情況統(tǒng)計(jì)表

2 實(shí)施成效

糧改飼政策的實(shí)施，對甘州區(qū)草食畜牧業(yè)的發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用。三年來，甘州區(qū)緊緊遵循“糧草兼顧、農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展”原則，在種草和養(yǎng)畜上做文章，逐步建立了以種帶牧、以牧富民的草食畜牧業(yè)發(fā)展新途徑，農(nóng)牧業(yè)效益和農(nóng)民收益穩(wěn)步提升，經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益日益顯現(xiàn)。

2.1 經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益顯著

甘州區(qū)地處河西走廊中段，水土資源豐富，是典型的綠洲灌溉區(qū)，具有發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)得天獨(dú)厚的優(yōu)越條件。2015年，甘州區(qū)被列入首批國家級糧改飼試點(diǎn)縣區(qū)后，當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，圍繞全省草食畜牧業(yè)發(fā)展行動，結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施方案，扎實(shí)推進(jìn)糧改飼工作。依托玉米種植面積大、飼草資源豐富的優(yōu)勢，甘州區(qū)著力推進(jìn)以養(yǎng)帶種、農(nóng)牧互促的種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)飼草，大力發(fā)展草食畜牧業(yè)，取得了顯著成效。

一是農(nóng)戶種植的比較效益明顯。據(jù)測算，籽粒玉米種植成本每畝地800元左右，平均籽粒產(chǎn)量650公斤/畝，按照平均市場收購價1.7元/公斤計(jì)算，畝均純收入400元左右；飼用玉米種植成本每畝地約600元，平均每畝產(chǎn)帶穗秸稈4噸，每噸平均按照市場價360元計(jì)算，畝均純收入840元；兩種種植模式畝均收入相差400元以上(見表3)，一定程度上激發(fā)了農(nóng)戶種植青貯玉米的積極性。

表3 種植全株青貯玉米和普通籽粒玉米成本與收益對比表

二是“青貯養(yǎng)畜”深入人心，養(yǎng)殖戶實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。甘州區(qū)自上世紀(jì)80年代，開始推廣秸稈青貯技術(shù)，取得了一定的成效。特別是近年來，在“糧改飼”、“草牧業(yè)”雙試點(diǎn)項(xiàng)目的帶動下，“青貯養(yǎng)畜”的觀念更是深入人心。按照平均水平測算，普通干秸稈搭配精料用于肉羊育肥，每只羊每天的飼喂成本約1.94元，而改用全株青貯玉米飼喂，則可節(jié)省部分精料，飼喂成本降至每天1.82元，每只育肥羊每天節(jié)省飼喂成本0.12元，成本下降6.1%；普通干秸稈搭配精料用于肉牛育肥，每頭肉牛每天的飼喂成本約14.6元，若改用全株青貯玉米飼喂，飼喂成本可降低至13.4元，每頭牛每天節(jié)省飼喂成本1.2元，成本下降8.2%(見表4)；奶牛飼喂全株青貯玉米，日均多產(chǎn)鮮奶1.5 kg，每噸鮮奶節(jié)約飼料成本約300元，乳蛋白、乳脂率等質(zhì)量指標(biāo)也明顯提高。

表4 普通干秸稈搭配精料飼喂與全株青貯玉米飼喂成本對比表

三是草食畜牧業(yè)迅速發(fā)展，社會效益明顯。政策實(shí)施以來，甘州區(qū)采取“政府引導(dǎo)、項(xiàng)目支持、企業(yè)帶動、逐步推進(jìn)”的思路，著力推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動全區(qū)草食畜牧業(yè)迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了飼草資源優(yōu)勢就地轉(zhuǎn)化增值的目標(biāo)。三年來，發(fā)展壯大大型草食畜牧業(yè)企業(yè)18個，培育示范帶動作用強(qiáng)的新型草食畜牧業(yè)專業(yè)合作社127個，扶持建成千頭以上奶牛場6個，全區(qū)牛羊規(guī)模化養(yǎng)殖率達(dá)75.4%以上，草食畜養(yǎng)殖比重由2014年的21.3%增加至2017年的25.6%。至2017年底，全區(qū)存欄奶牛3.1萬頭，肉牛30.7萬頭，肉羊104.7萬只，年可增加優(yōu)質(zhì)牛羊肉產(chǎn)量1.83萬t，優(yōu)質(zhì)牛奶810 t，有效地改善了人們的膳食結(jié)構(gòu)，提高了健康水平，社會效益十分顯著。

四是農(nóng)業(yè)循環(huán)模式初步形成，生態(tài)效益明顯。本世紀(jì)初以來，隨著種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)作物秸稈廢棄焚燒及養(yǎng)殖場糞污排放，對全區(qū)生態(tài)環(huán)境日漸構(gòu)成威脅?！凹Z改飼”政策實(shí)施以來，甘州區(qū)因地制宜，逐步建立了種養(yǎng)一體、農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展的種養(yǎng)新格局，農(nóng)牧生態(tài)逐步好轉(zhuǎn)。一方面帶動培育了一批秸稈生產(chǎn)加工企業(yè)(見表5)，適時收獲了多余閑置的秸稈，既提高了秸稈利用率，有又減少了因焚燒帶來的污染，至2017年底，全區(qū)秸稈飼料化利用率達(dá)63.4%；另一方面探索形成了“種-養(yǎng)-菌”為一體的三元雙向農(nóng)業(yè)循環(huán)模式(圖1)，利用種植業(yè)秸稈養(yǎng)畜，而養(yǎng)殖業(yè)的糞污經(jīng)過處理又可用于發(fā)展食用菌業(yè)，食用菌業(yè)的廢棄菌棒經(jīng)過加工后既可用于農(nóng)作物的基肥，又可用于養(yǎng)殖場的墊料。這樣有效減少了秸稈焚燒污染及糞污污染，逐步促進(jìn)了全區(qū)生態(tài)循環(huán)農(nóng)牧的形成。

表5 甘州區(qū)歷年農(nóng)機(jī)經(jīng)營主體及青貯機(jī)械變化情況表

圖1 甘州區(qū)“種-養(yǎng)-菌”三元雙向農(nóng)業(yè)循環(huán)模式圖

2.2 種養(yǎng)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化成形

政策實(shí)施以來，甘州區(qū)結(jié)合資源及地利優(yōu)勢，大力推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)，積極構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展新模式，探索形成了場戶聯(lián)結(jié)、訂單種植、合同收購、全株青貯的“公司+基地+農(nóng)戶”的飼用玉米種植與秸稈轉(zhuǎn)化利用新格局，有效促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

一是飼草“自種”模式。養(yǎng)殖場利用自有土地或流轉(zhuǎn)周邊土地，種植飼草飼料作物，這種模式在為養(yǎng)殖場提供飼草飼料的同時，將養(yǎng)殖場產(chǎn)生的畜禽糞污還田，實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)化利用。通過政策帶動，張掖萬禾草畜、前進(jìn)牧業(yè)等大型養(yǎng)殖企業(yè)，利用自有土地種植全株青貯玉米均在200 hm2以上，養(yǎng)殖場產(chǎn)生的糞污全部還田，既解決了飼草飼料問題，又實(shí)現(xiàn)了糞污的資源化利用。

二是飼草“租種”模式。鼓勵養(yǎng)殖場流轉(zhuǎn)周邊連片土地，租賃承包給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶或種植合作社種植飼草飼料，養(yǎng)殖場與農(nóng)戶或合作社簽訂收購合同，進(jìn)行訂單種植。張掖源泰農(nóng)牧公司流轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)農(nóng)場土地333.3 hm2，承包給當(dāng)?shù)刂苓呣r(nóng)戶，并與其簽訂了飼草飼料收購合同，訂單種植青貯玉米，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)殖場和農(nóng)戶的共贏，發(fā)揮了項(xiàng)目帶動農(nóng)民增收的作用。

三是飼草“帶種”模式。引導(dǎo)養(yǎng)殖場與農(nóng)戶直接簽訂飼草飼料收購合同，帶動周邊農(nóng)戶進(jìn)行訂單種植。張掖市恒源農(nóng)牧有限公司與周邊農(nóng)戶簽訂333.3多萬公頃青貯玉米收購合同，長期收購農(nóng)戶種植的青貯玉米，不但降低了養(yǎng)殖場的飼草飼料采購成本，還為農(nóng)戶增加了收益。

3 面臨的問題分析

“糧改飼”政策實(shí)施三年以來，甘州區(qū)雖然取得了一定的成效，積累了一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成了新的經(jīng)營模式，但受當(dāng)?shù)刈匀?、歷史、產(chǎn)業(yè)等方面因素的影響，推進(jìn)“糧改飼”政策還面臨著一些問題和困難。

3.1 地方配套服務(wù)體系不健全

按照農(nóng)業(yè)部推進(jìn)“糧改飼”的要求，國家財(cái)政對每個試點(diǎn)縣區(qū)平均每年給予1 000萬元的補(bǔ)助資金，實(shí)施周期是連續(xù)3年[5]。但由于受地方財(cái)力、種植結(jié)構(gòu)等因素的影響，甘州區(qū)尚未建立與之相配套的地方性扶持政策，致使扶持政策出現(xiàn)了不連續(xù)、不系統(tǒng)的現(xiàn)象。一方面，甘州區(qū)雖可耕作面積大，但單個地塊面積小，連片種植推進(jìn)壓力大。三年來，只有部分種植面積大的企業(yè)享受到了國家補(bǔ)助，而大部分普通種植農(nóng)戶并未享受到政策帶來的實(shí)惠；另一方面，扶持政策只是單純的分享國家補(bǔ)貼資金，地方財(cái)政并未給予適當(dāng)?shù)呐涮踪Y金，這對建立政策實(shí)施的長效獎勵機(jī)制帶來了不利，不能保障穩(wěn)定的飼草供給，不利于種養(yǎng)結(jié)合局面的穩(wěn)定發(fā)展[6]。

3.2 甘州區(qū)土地肥沃、種植適應(yīng)性強(qiáng)，飼草種植和其他種植業(yè)優(yōu)勢不明顯

甘州區(qū)地處祁連山腹地、黑河中下游，水源充足、土地肥沃，具有良好的種植適應(yīng)性，有著悠久的耕作歷史，是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地、“西菜東運(yùn)”基地和玉米種子生產(chǎn)基地。據(jù)甘州區(qū)農(nóng)業(yè)局測算，飼草種植雖具有農(nóng)資投入少、人工成本低的優(yōu)勢，但在同等土地條件下，與種植高原夏菜和制種玉米所得的收益優(yōu)勢不明顯(見表6)，在沒有國家補(bǔ)助政策或補(bǔ)助政策中斷的情況下，農(nóng)戶種草的積極性不高，這為政策的推進(jìn)形成了一定的壓力。

表6 甘州區(qū)不同種植類型收益對比表

3.3 市場風(fēng)險大、利益分配不均，農(nóng)戶觀望不前

回顧三年來的政策實(shí)施情況來看，在飼草種植過程中，涉及土地、農(nóng)資、機(jī)械、養(yǎng)殖企業(yè)及中間商等多個環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)均存在不同程度的市場風(fēng)險，只有這些風(fēng)險完全規(guī)避后才是種植戶最終的收益[7]。而作為飼草種植者的農(nóng)戶目前仍處于弱勢地位，往往需要承擔(dān)較大的風(fēng)險，在其收益難以得到有效保證的情況下，種草意向性不強(qiáng)。另一方面，受傳統(tǒng)種植觀念的影響，農(nóng)戶考慮到種糧收益快而穩(wěn)定，且會有國家糧食補(bǔ)貼，面對種草收益難以得到有效保證的情況，農(nóng)戶變得較為謹(jǐn)慎，同樣對種草缺乏信心而觀望不前。

4 一步推進(jìn)思路

為使政策取得生產(chǎn)實(shí)效、形成帶動效應(yīng)，筆者建議在已有的基礎(chǔ)上，通過跟進(jìn)地方服務(wù)體系、強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)、削弱市場風(fēng)險等多種形式，進(jìn)一步推進(jìn)政策深化實(shí)施，切實(shí)將“糧改飼”由一項(xiàng)扶持政策變成一類新的種植業(yè)態(tài)，助力甘州區(qū)農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)牧民持續(xù)增收。

4.1 跟進(jìn)地方服務(wù)體系，建立長效發(fā)展機(jī)制

結(jié)合當(dāng)前土地資源確權(quán)登記及土地整理項(xiàng)目的實(shí)施，加快推進(jìn)可用耕地連片化進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)以機(jī)械化推進(jìn)“糧改飼”提供便利，讓更大范圍的種植戶享受到政策帶來的實(shí)惠。另外，建議在地方財(cái)力充裕的情況下，整合適當(dāng)比例的地方配套資金，對政策實(shí)施效果好的企業(yè)或農(nóng)戶給予不同的獎勵補(bǔ)助，讓已形成的好的發(fā)展模式復(fù)制擴(kuò)大，帶動全區(qū)推進(jìn)，建立長效發(fā)展機(jī)制。最后，組織開展與政策實(shí)施相適應(yīng)技術(shù)服務(wù)和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對政策實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤記錄，讓農(nóng)戶感受到參與項(xiàng)目的便利，讓更多的不同經(jīng)營主體參與到項(xiàng)目實(shí)施中來，切實(shí)提高種養(yǎng)效益，增加收入。

4.2 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)戶對政策的認(rèn)識

各相關(guān)部門和單位，應(yīng)以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，通過多方式、多渠道對農(nóng)戶進(jìn)行引導(dǎo)教育，讓他們知道什么是“糧改飼”，為什么要改，怎樣改，改完了之后有什么好處，向農(nóng)戶展示發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的優(yōu)勢，鼓勵農(nóng)戶在商品糧不景氣的情況下，種植優(yōu)質(zhì)飼草，通過發(fā)展草食畜牧業(yè)來實(shí)現(xiàn)增收。同時，還需對現(xiàn)行政策的補(bǔ)助方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行宣傳講解，從多層面提高他們對政策的認(rèn)識，讓農(nóng)戶做到心中有底，感受到種草有望。

4.3 控制市場風(fēng)險，均衡利益分配，提升農(nóng)戶信心和積極性

結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村“三變”改革及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地入股的形式參與“糧改飼”，實(shí)現(xiàn)種植風(fēng)險整體上移、逐步削弱，讓市場各環(huán)節(jié)利益均衡化，讓農(nóng)戶“輕裝上陣”，不再因市場風(fēng)險而畏首畏尾[8]。同時，廣泛引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)業(yè)保險投入政策實(shí)施，政府再輔以適當(dāng)比例的保險補(bǔ)助，造好適合本地發(fā)展需求的政策“保護(hù)傘”。最后，各相關(guān)政府部門因積極發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及服務(wù)職能，讓相關(guān)各方做到風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，實(shí)現(xiàn)“以養(yǎng)帶種、草畜平衡”，讓改種的飼草料有市場，給種植戶吃上“定心丸”，切實(shí)提升他們參與項(xiàng)目的信心和積極性。