探討統(tǒng)一監(jiān)管下編制區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算

王 軍

探討統(tǒng)一監(jiān)管下編制區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算

王 軍

統(tǒng)一監(jiān)管是國有企業(yè)改革的重要舉措，國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算又是國家以出資人的身份對企業(yè)資本收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支的預(yù)算。統(tǒng)一監(jiān)管下地方國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算的編制，體現(xiàn)了國企改革發(fā)展的新階段，不僅關(guān)系到政府改善國有經(jīng)濟(jì)布局的總體規(guī)劃，也增強(qiáng)了國有企業(yè)社會(huì)責(zé)任。

統(tǒng)一監(jiān)管；區(qū)級(jí)；國有資本經(jīng)營預(yù)算

一、編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的意義

早在1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，《決定》中首次提出“建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算編制制度，對于增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題，具有劃時(shí)代意義。到了2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，并具體指出“提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例2020年到30％”，要將更多國有企業(yè)創(chuàng)造的利潤用于保障和改善民生。這是國有企業(yè)不斷深化改革、完善國有經(jīng)濟(jì)布局、強(qiáng)化國有企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重大舉措，是堅(jiān)持社會(huì)主義發(fā)展和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的客觀要求，也充分體現(xiàn)了國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的重要性。通過編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，合理的分配及使用國有資本收益，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、統(tǒng)一監(jiān)管下編制區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算的目的

經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管是國企改革發(fā)展的需要。在2009年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》中就明確指出“積極探索經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑”。地方政府，尤其是區(qū)縣級(jí)政府，對各類經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于調(diào)整優(yōu)化地方國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)國有資產(chǎn)配置效率。不僅要建立以管資本為主的國有資本管理制度，還要以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。在統(tǒng)一監(jiān)管的大背景下，按照財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)地方開展試編國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的意見》要求，絕大多數(shù)地方政府陸續(xù)出臺(tái)了實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見或辦法，部分區(qū)縣也逐步從制定單一的“收益收繳管理辦法”，再到2014 -2015年制定具體、完善的“國有資本經(jīng)營預(yù)算辦法”，辦法中涵蓋了“管理-預(yù)算-收繳-支出”等各項(xiàng)具體內(nèi)容。目前區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的體系也按照統(tǒng)一監(jiān)管的要求，將以前直接監(jiān)管的單位擴(kuò)大到委托監(jiān)管的單位，體現(xiàn)了“大國資”、“統(tǒng)一監(jiān)管”體系的要求，形成覆蓋全面、權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的國資監(jiān)督、管理和營運(yùn)新格局，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。在實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管下國有資本經(jīng)營預(yù)算編制規(guī)定也日趨完善，彰顯國企改革的發(fā)展，從而也對國企的監(jiān)管提出更高的要求，需要不斷按照改革的要求解決面臨的問題。

三、統(tǒng)一監(jiān)管下編制區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算中遇到問題及解決

（一）監(jiān)管單位對納入統(tǒng)一監(jiān)管的認(rèn)識(shí)模糊。事業(yè)單位所辦企業(yè)由于歷史原因，企業(yè)的管理還是按照行政模式，收支還是并入主管部門管理，沒有脫鉤或自負(fù)盈虧。主管部門面臨是否需要納入統(tǒng)一監(jiān)管？納入監(jiān)管后國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府公共財(cái)政預(yù)算如何銜接？納入統(tǒng)一監(jiān)管后的委托監(jiān)管企業(yè)如何管理等問題。為了加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，在產(chǎn)權(quán)管理上，2011 -2013年省市國資委曾將納入政府出資監(jiān)管的國企進(jìn)行了系統(tǒng)登記并頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)登記證書；2013年至今，省市財(cái)政部門就事業(yè)單位出資所辦企業(yè)進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記，進(jìn)一步加強(qiáng)了國企監(jiān)管。到了區(qū)縣級(jí)，因部門改革的需要，財(cái)政監(jiān)管部門和國資管理部門很多進(jìn)行了合并，直接納入?yún)^(qū)縣財(cái)政部門，對所轄國企進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。將政府社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，逐步推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管、管辦分離。按照國有資產(chǎn)集約化管理要求，遵循行業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)相關(guān)的路徑，推進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)匯集整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)集成效應(yīng)。體現(xiàn)相對獨(dú)立，相互銜接。各相關(guān)部門做好委托監(jiān)管國有資產(chǎn)基礎(chǔ)工作，及時(shí)將統(tǒng)一基礎(chǔ)管理信息納入?yún)^(qū)國資統(tǒng)一平臺(tái)，確保納入委托監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)的完整性、人員的穩(wěn)定性、財(cái)務(wù)的真實(shí)性、經(jīng)營的連續(xù)性。各主管部門要督促所屬企業(yè)及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和出資人變更登記等相關(guān)手續(xù)，理順出資關(guān)系。

（二）監(jiān)管單位下屬國企對編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的政策理解不到位。長期以來，區(qū)級(jí)國有企業(yè)國資監(jiān)管主體分散，存在監(jiān)管政策不統(tǒng)一、基礎(chǔ)信息不完整、協(xié)同發(fā)展不充分；部分國有企業(yè)仍存在政府管辦一體情形，沒有編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，無法發(fā)揮國有資源的規(guī)模優(yōu)勢和集聚效應(yīng)。部分國企每年只是按照主管部門的要求做內(nèi)部審計(jì)，未進(jìn)行過清產(chǎn)核資，對于企業(yè)財(cái)務(wù)情況沒有進(jìn)行過國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)決算，形成了不透明和不規(guī)范管理，國有資本無法發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。在實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管下，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算要堅(jiān)持收支平衡，量力而行。預(yù)算編制應(yīng)實(shí)事求是，預(yù)算支出根據(jù)預(yù)算收入規(guī)模編制，不列赤字，綜合平衡。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出既要實(shí)現(xiàn)資金投入的經(jīng)濟(jì)效益和國有資本保值增值，又要兼顧國有企業(yè)經(jīng)營、解決歷史遺留問題和企業(yè)改革發(fā)展。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管下推進(jìn)企業(yè)預(yù)算編制工作。企業(yè)都納入了統(tǒng)一監(jiān)管或委托監(jiān)管，做好監(jiān)管企業(yè)的管理工作，進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制是目前急需解決的問題。首先是要依法管理，要以出資為限、監(jiān)管以法定為據(jù)，大力推進(jìn)依法監(jiān)管。在做好事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的同時(shí)，更多運(yùn)用法治化、市場化監(jiān)管方式。要通過公司治理履行出資人職責(zé)，加強(qiáng)公司章程管理，規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作，嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事、監(jiān)事。建立健全國有資本經(jīng)營目標(biāo)考核評價(jià)體系，完善激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)國有資本保值增值責(zé)任。其次是要建立健全國有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算審議、運(yùn)營狀況監(jiān)測分析和財(cái)務(wù)決算審核基礎(chǔ)管理制度，加強(qiáng)對國有企業(yè)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、國有資本收益管理，健全國有資本投資制度，逐步提高國有資本回報(bào)。

（四）統(tǒng)一監(jiān)管下編制區(qū)級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算的特點(diǎn)。對于部分區(qū)級(jí)企業(yè)來說，改制后剩下的企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營范圍窄，歷史遺留問題多，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。企業(yè)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)比較單一，部分企業(yè)受國家政策性因素，造成總體效益增長幅度有限，容易出現(xiàn)增收不增利現(xiàn)象，國有資本經(jīng)營預(yù)算形成“無米之炊”。面對這種情況，監(jiān)管部門在履行出資人職責(zé)時(shí)，要統(tǒng)一區(qū)屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、產(chǎn)權(quán)、考核等基礎(chǔ)管理，統(tǒng)一國有資產(chǎn)全覆蓋、規(guī)范化、科學(xué)化的監(jiān)管政策制度體系，為形成區(qū)域性優(yōu)勢企業(yè)創(chuàng)造條件。

四、統(tǒng)一監(jiān)管下完善國有資本經(jīng)營預(yù)算編制及發(fā)展方向探索

（一）探索制定符合行業(yè)特點(diǎn)的監(jiān)管方式，提高國有資源配置效率和經(jīng)營收益，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提下，新納入統(tǒng)一監(jiān)管的企業(yè)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算可實(shí)行過渡期方式。在確保企業(yè)平穩(wěn)過渡中，實(shí)行逐級(jí)匯總，委托監(jiān)管單位審核，再到直接監(jiān)管備案的方式。實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、收益的上繳、支出的規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的直接監(jiān)管方式，形成權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的管理體制。對國有資產(chǎn)納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍的企業(yè)，不論國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系與監(jiān)管方式變化與否，各部門、各企業(yè)要確保企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營有序開展，共同努力，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）探索完善國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的途徑。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的發(fā)展進(jìn)程中可以看出完善編制的重要性。從2007年頒布的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》中明確地方國有企業(yè)由地方國資委決定上繳制度；再到2010年下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)地方開展試編國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的意見》，大部分省市都出臺(tái)了實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見或辦法，多數(shù)地區(qū)開始編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，部分延伸到市縣級(jí)。伴隨著改革深入開展，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制要越發(fā)重視理論分析，強(qiáng)調(diào)實(shí)際應(yīng)用，定性與定量分析并重，要結(jié)合企業(yè)自身情況制定出一套完整的編制及控制體系。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制理論需要多元化發(fā)展。企業(yè)經(jīng)營日趨多樣化，經(jīng)營業(yè)務(wù)呈現(xiàn)多種方式。適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)預(yù)算的編制已經(jīng)開始與統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多理論相結(jié)合，更加科學(xué)化和合理化，使得利用多樣化的工具編制預(yù)算管理的技術(shù)越來越完善。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算編制發(fā)展方向的探索。首先要不斷加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的管理。要強(qiáng)化樹立管理理念、培養(yǎng)管理文化，建立機(jī)制，制定相關(guān)政策，對發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查，定期對日常的工作進(jìn)行審查。其次是國有資本經(jīng)營預(yù)算編制技術(shù)的提升。在增強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)判斷、加大對資料與記錄的分析的基礎(chǔ)上，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)控制與識(shí)別的科學(xué)性。三是合理確定利潤收繳比例，進(jìn)一步提高上繳公共財(cái)政比例。進(jìn)一步加大對國資收益的統(tǒng)籌力度，根據(jù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展布局，統(tǒng)籌用于支持我區(qū)企業(yè)改革、債務(wù)償還和歷史遺留問題解決，更重要的是國有企業(yè)有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任，“取之于民，用之于民”，將企業(yè)創(chuàng)造的收益更多用于保障和改善民生。

[1]張艷.十八屆三中全會(huì)《決定》與深化國有企業(yè)改革的路徑選擇.中國集體經(jīng)濟(jì)，2015年1期.

[2]林江斌，葉勝榮.關(guān)于構(gòu)建福建國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的思考.華人時(shí)刊（下旬刊），2012年2期.

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