推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置：瓶頸制約與思路對策

王磊

促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置是深化我國要素市場化改革的重要任務(wù)，但在推進(jìn)過程中還存在諸多瓶頸制約。以市場化配置為方向，以開放共享、有效利用、安全高效為原則，平衡數(shù)據(jù)自由流動、開發(fā)利用與個(gè)人信息保護(hù)及數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系，加快完善數(shù)據(jù)要素配置頂層設(shè)計(jì)，健全數(shù)據(jù)要素配置相關(guān)規(guī)則，明確界定數(shù)據(jù)要素權(quán)屬，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，持續(xù)健全統(tǒng)一開放、競爭有序的數(shù)據(jù)要素市場體系，創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素治理模式，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)治理體系，最大限度擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素市場化配置范圍，提升配置效率。

一、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置面臨的主要瓶頸

數(shù)據(jù)資源要素的高效配置，是推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)成長的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場化配置尚處于發(fā)展的起步階段，數(shù)據(jù)要素市場化配置規(guī)模較低，成長速度相對緩慢，在數(shù)據(jù)確權(quán)、開放、流通、交易、監(jiān)管等方面仍存在諸多瓶頸制約。

（一）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律界定留有空白

明晰的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)歸屬和法律性質(zhì)，是數(shù)據(jù)資源要素市場化配置的基礎(chǔ)。對于個(gè)人信息保護(hù)，我國已經(jīng)初步建立了與國內(nèi)環(huán)境相符、與全球態(tài)勢相適應(yīng)，以《民法總則》《刑法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》等為主體的個(gè)人信息保護(hù)法律框架。其中，對于數(shù)據(jù)收集者/持有者（包括政府、企業(yè)、個(gè)人）收集和交易涉及公民個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，其產(chǎn)權(quán)的歸屬、類型和結(jié)構(gòu)界定規(guī)則仍然比較模糊，尚無明確的法律法規(guī)依據(jù)。近年來，國家開始推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法工作，例如，新版《民法總則》第127條規(guī)定：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。法理上，該條款屬于引致條款。而對于這種一般性的引致條款，都需要有更為具體的相關(guān)指南或?qū)嵤┘?xì)則予以配套，以確保法律條款可切實(shí)執(zhí)行。但是，全國人大法工委在編寫《民法總則釋義》時(shí)，強(qiáng)調(diào)指出，鑒于數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的復(fù)雜性，限于民法總則的篇章結(jié)構(gòu)，如何界定數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)，如何具體規(guī)定數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的權(quán)利屬性和權(quán)利內(nèi)容，應(yīng)由專門法律加以規(guī)定。換言之，全國人大法工委建議要進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)立法立規(guī)，現(xiàn)行的《民法總則》等相關(guān)法律無論在法律依據(jù)層面，還是在操作執(zhí)行層面，目前都還不能很好地解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定問題。

（二）開放共享水平相對較低

由于數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)不健全、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)范圍和邊界不清晰，政府、企業(yè)等數(shù)據(jù)持有主體不愿、不敢、也不易進(jìn)行數(shù)據(jù)開放共享。

1、政府?dāng)?shù)據(jù)開放質(zhì)量不高

近年來，盡管中央政府還是地方政府都在大力推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享，然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享仍呈現(xiàn)出“數(shù)據(jù)總量規(guī)模小、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差、可利用率不高，用戶參與度低”的特點(diǎn)，信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪依舊林立。

2、企業(yè)之間數(shù)據(jù)共享和再利用較少

受制于法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易機(jī)制等不完善以及開放共享的理念缺乏，數(shù)據(jù)要素的使用普遍以企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)為主，呈現(xiàn)出自給自足的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)，企業(yè)數(shù)據(jù)開放共享和交易沒有成為市場的主流形態(tài)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放共享和交易規(guī)模的擴(kuò)大受到限制。

3、數(shù)據(jù)跨境流動限制比較嚴(yán)格

出于國家主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)等方面考慮，我國初步建立了比較嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境流動管理機(jī)制，總體來看，效果較好，但在數(shù)據(jù)跨境流動成為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動力的背景下，可能損壞我國經(jīng)濟(jì)競爭力。

（三）市場體系建設(shè)比較滯后

我國數(shù)據(jù)要素市場體系建設(shè)相對滯后，市場機(jī)制在數(shù)據(jù)要素資源配置過程中的決定性還沒有充分發(fā)揮，突出表現(xiàn)在如下三方面。

1、數(shù)據(jù)要素市場交易機(jī)制不完善

由于對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)市場流轉(zhuǎn)，交易規(guī)則、技術(shù)規(guī)范、平臺功能、企業(yè)信用、法律風(fēng)險(xiǎn)等方面缺乏共識，再加上缺乏高效可行的交易模式，極大地削弱了數(shù)據(jù)要素市場主體進(jìn)行交易的意愿，造成大數(shù)據(jù)交易所、交易網(wǎng)站、數(shù)據(jù)公司等數(shù)據(jù)市場中介不能有效發(fā)揮作用，阻礙了數(shù)據(jù)交易范圍和規(guī)模擴(kuò)張。

2、數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)估值和定價(jià)困難

數(shù)據(jù)要素在形態(tài)上具有非實(shí)物、高度虛擬化和高度異質(zhì)性的特點(diǎn)，只有對海量的、采集口徑多元、標(biāo)準(zhǔn)和格式各異、物理載體不一、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不同的數(shù)據(jù)源進(jìn)行清洗和標(biāo)準(zhǔn)化處理，才能將“臟數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)為“有價(jià)值”的數(shù)據(jù)，才能進(jìn)一步進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值和交易定價(jià)。目前，數(shù)據(jù)交易主體對于多源數(shù)據(jù)匯集、非結(jié)構(gòu)化處理、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)建模等技術(shù)和工具還亟待突破和提升，這在很大程度上，制約著數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)估值和定價(jià)，影響著數(shù)據(jù)要素的交易和流轉(zhuǎn)效率。

3、數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡

我國數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡、不充分的問題仍然較為突出，造成城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間仍存在“數(shù)字鴻溝”，不利于統(tǒng)一開放、競爭有序的數(shù)據(jù)要素大市場建設(shè)。一是農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然比較滯后，城鄉(xiāng)之間互聯(lián)網(wǎng)普及率仍有較大差距。二是不同區(qū)域之間信息化程度差異也比較明顯，東西部地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失衡的局面亟待改變。三是5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)剛剛起步且區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展還不夠均衡，促進(jìn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的數(shù)據(jù)要素自由流動的效能還有待釋放。

（四）流動和交易安全風(fēng)險(xiǎn)大

盡管國家在頂層設(shè)計(jì)上高度重視數(shù)據(jù)和信息安全問題，但在操作層面上仍存在意識不強(qiáng)、辦法不多、措施乏力等問題，數(shù)據(jù)安全問題形勢比較嚴(yán)峻，嚴(yán)重制約著數(shù)據(jù)要素市場化配置進(jìn)程。

1、數(shù)據(jù)泄密風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

海量的數(shù)據(jù)在收集、存儲、流轉(zhuǎn)和利用過程中，數(shù)據(jù)安全防護(hù)更加困難，容易受到非法勢力攻擊和竊取，造成數(shù)據(jù)泄密重大事件不斷上演，數(shù)據(jù)泄密風(fēng)險(xiǎn)問題依然比較嚴(yán)重。2018年，數(shù)據(jù)安全咨詢公司金雅拓（Gemalto）發(fā)布的一份有關(guān)數(shù)據(jù)泄露水平指數(shù)（Breach Level Index）報(bào)告顯示：僅2018年上半年，全球就發(fā)生了945起數(shù)據(jù)泄露事件，共計(jì)導(dǎo)致45億條數(shù)據(jù)泄露。同年，全球10大數(shù)據(jù)泄密事件中，我國企業(yè)發(fā)生4起。

2、數(shù)據(jù)交易法律風(fēng)險(xiǎn)較高

數(shù)據(jù)收集、交易、處置、轉(zhuǎn)讓和管理過程，可能涉及到數(shù)據(jù)未經(jīng)個(gè)人和企業(yè)用戶明確授權(quán)或涉及企業(yè)的商業(yè)機(jī)密以及國家安全，容易出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)?！缎谭ā返诙傥迨龡l就規(guī)定，違反國家有關(guān)規(guī)定，向他人出售或者提供公民個(gè)人信息，屬于刑事犯罪。對中國裁判文書網(wǎng)中2013—2016年間涉及侵犯公民個(gè)人信息類刑事案件進(jìn)行了深度挖掘發(fā)現(xiàn)，我國侵犯公民個(gè)人信息類刑事案件的數(shù)量呈逐年增長趨勢，絕大部分案件涉及非法獲取和買賣公民個(gè)人信息類犯罪、利用個(gè)人信息詐騙類犯罪等15種刑事罪名。

3、數(shù)據(jù)濫用行為凸顯

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，驅(qū)動著數(shù)據(jù)要素市場呈現(xiàn)出集中趨勢，造成利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實(shí)施壟斷和不正當(dāng)競爭行為的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。一是擁有更多獨(dú)家數(shù)據(jù)資源的壟斷企業(yè)可能濫用其市場支配地位，對競爭對手采取諸如算法合謀、完美價(jià)格歧視、捆綁銷售、市場封鎖等壟斷行為，打擊和消滅競爭對手，排斥和限制市場競爭。二是鑒于數(shù)據(jù)資源價(jià)值凸顯，部分企業(yè)為了獲取和收集數(shù)據(jù)，采取各種不正當(dāng)競爭行為。

（五）數(shù)據(jù)監(jiān)管治理體系存在的問題

1、數(shù)據(jù)監(jiān)管治理規(guī)則仍不夠完善

盡管我國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、交易流通、跨境流動等方面出臺了大量的法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃和政策文件，但缺乏可操作的細(xì)則。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)公開方面，2007年以來，制定了《政府信息公開條例》等系列政策文件，但對于政府?dāng)?shù)據(jù)公開的范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估等方面沒有具體細(xì)則，制約著公共數(shù)據(jù)資源的開放共享。又如，個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全方面，《民法通則》《刑法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》等法律法規(guī)都有所涉及，但相關(guān)規(guī)定比較零散。相比之下，全球126個(gè)國家和地區(qū)已經(jīng)頒布了專門的個(gè)人信息（數(shù)據(jù)）保護(hù)法，我國尚未制定統(tǒng)一的《個(gè)人信息保護(hù)法》，也未制定統(tǒng)一的《數(shù)據(jù)安全法》。又如，跨境數(shù)據(jù)流動管理方面，我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》明確規(guī)定，“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者在中國境內(nèi)運(yùn)營中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評估”。但迄今為止，尚未制定出數(shù)據(jù)跨境安全評估細(xì)則和操作辦法。再如，數(shù)據(jù)交易和流通方面，也沒有制定出臺《數(shù)據(jù)交易和流通法》的專門性法律法規(guī)，可交易和流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)范圍還沒有明確的法律依據(jù)。

2、數(shù)據(jù)監(jiān)管治理組織亟待完善

當(dāng)前，由于缺乏國家層次統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)資源管理的機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)，國家層面，中央和地方、各職能部門、行業(yè)、企業(yè)、社會在推動數(shù)據(jù)要素配置過程中“各顯神通”，看似“落實(shí)國家戰(zhàn)略”和“百花齊放”，以求“勁往一處使”和“殊途同歸”，實(shí)則“條塊林立”和“各占山頭”，對數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)交易市場準(zhǔn)入、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)交易糾紛等監(jiān)管治理存在“九龍治水”“三個(gè)和尚沒水吃”等問題。這既不利于摸清國家數(shù)據(jù)資源的家底，也不利于數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理和綜合利用，因此，亟待從國家層面設(shè)立數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

二、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置的總體思路及對策舉措

推進(jìn)我國數(shù)據(jù)要素市場化配置是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要革新理念、統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)。放眼全球，世界主要國家均在積極搶占國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭的制高點(diǎn)，我國應(yīng)立足國情，構(gòu)建與我國實(shí)際需要、與國際環(huán)境相適應(yīng)的數(shù)據(jù)要素市場化配置機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素實(shí)現(xiàn)高效安全配置。

（一）總體思路

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，堅(jiān)持新發(fā)展理念，以市場化配置為方向，以開放共享、有效利用、安全高效為原則，平衡數(shù)據(jù)自由流動、開發(fā)利用與個(gè)人信息保護(hù)及數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系，加快完善數(shù)據(jù)要素配置頂層設(shè)計(jì)，健全數(shù)據(jù)要素配置相關(guān)規(guī)則，明確數(shù)據(jù)要素界定，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，持續(xù)健全統(tǒng)一開放、競爭有序的數(shù)據(jù)要素市場體系，創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素治理模式，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)治理體系，加快形成與我國實(shí)際相符、與國際潮流相適、“市場有效、政府有為、企業(yè)有利、個(gè)人有益”的數(shù)據(jù)要素市場化配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素資源價(jià)值深度挖掘和開發(fā)利用，最大限度擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素市場化配置范圍，提升配置效率。

（二）對策舉措

1、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)要素配置

一是在組織管理層面，建立推進(jìn)數(shù)據(jù)要素配置部級聯(lián)席機(jī)制，成立數(shù)據(jù)管理綜合管理部門，以統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)要素配置管理和監(jiān)管工作。二是在制度建設(shè)層面，加快制定出臺《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法》《數(shù)據(jù)交易和流通法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施管理?xiàng)l例》等基礎(chǔ)性的法律法規(guī)，為數(shù)據(jù)要素高效配置提供法律依據(jù)和監(jiān)管底線。三是在規(guī)則執(zhí)行層面，應(yīng)加快制定包括數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)開放共享、市場體系建設(shè)、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全和跨境流動等在內(nèi)的可操作的實(shí)施細(xì)則和辦法。四是在資產(chǎn)清查層面，應(yīng)組織專門力量，盡快摸清國家數(shù)據(jù)資源規(guī)模，建立國家數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄和清單，為國家加強(qiáng)對數(shù)據(jù)要素資源管理奠定基礎(chǔ)。

2、構(gòu)建“三個(gè)清單”，提升數(shù)據(jù)開放共享水平

一是著力推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享清單化管理。在完善《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的操作辦法，著力構(gòu)建《政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享負(fù)面清單》，明確除了列入負(fù)面清單的數(shù)據(jù)，各政府部門應(yīng)無條件對其他部門提供信息，并確保數(shù)據(jù)真實(shí)和更新及時(shí)，確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量。二是重點(diǎn)加強(qiáng)個(gè)人數(shù)據(jù)清單化管理。著力構(gòu)建《個(gè)人數(shù)據(jù)管理負(fù)面清單》，設(shè)定底線、細(xì)化規(guī)則，在強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)的基本框架，便利于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放和自由流動。三是著力加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動清單化管理。加快制定《跨境數(shù)據(jù)流動安全評估辦法》，著力構(gòu)建《跨境數(shù)據(jù)流動負(fù)面清單》，推動數(shù)據(jù)資源在全球范圍內(nèi)安全高效配置。

3、創(chuàng)新交易機(jī)制，健全數(shù)據(jù)要素市場體系

一是加大數(shù)據(jù)要素市場主體培育力度。積極發(fā)揮大數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商等市場中介作用，培育更多合格市場主體，創(chuàng)新交易模式、數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值辦法和交易定價(jià)方式。二是加快數(shù)字信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。利用5G商用的契機(jī)，持續(xù)完善工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新一代數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，搭建萬物智聯(lián)、萬物互聯(lián)、人機(jī)交互、天地一體的數(shù)據(jù)要素流通環(huán)境，著力消除“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)字鴻溝”。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通管理。進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，規(guī)范市場主體交易行為，推進(jìn)流通風(fēng)險(xiǎn)評估，完善數(shù)據(jù)合規(guī)應(yīng)用監(jiān)督和審計(jì)。

4、完善監(jiān)管治理，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理體系

一是加快構(gòu)建多元共治的數(shù)據(jù)要素市場治理體系。積極推動行業(yè)、市場主體自律，鼓勵(lì)社會公眾、新聞媒體參與數(shù)據(jù)要素市場治理，規(guī)范各類市場主體的數(shù)據(jù)資源利用行為。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全技術(shù)能力建設(shè)。積極研發(fā)和推廣防泄露、防竊取、匿名化等大數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，加強(qiáng)以人為中心的隱私和安全設(shè)計(jì)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅數(shù)據(jù)采集與共享，建立統(tǒng)一高效、協(xié)同聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)安全管理體系，強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全管理。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管執(zhí)法。強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素的市場監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，堅(jiān)決打擊數(shù)據(jù)欺詐、數(shù)據(jù)壟斷和各種數(shù)據(jù)不正當(dāng)競爭行為，確保市場公平競爭和健康運(yùn)行。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場所）