10號(hào)文之后片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的困境解析與對(duì)策建議

文/ 中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 宋茜

在PPP 項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的總體要求下，財(cái)金[2019]10 號(hào)文（以下稱“10 號(hào)文”）對(duì)財(cái)辦金[2017]92 號(hào)文（以下稱“92 號(hào)文”）和以往文件內(nèi)容做了進(jìn)一步重申和補(bǔ)充。10號(hào)文和92 號(hào)文對(duì)PPP 項(xiàng)目，特別是片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的合規(guī)運(yùn)作，提出了更高的要求。在片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目已顯現(xiàn)某些實(shí)施困境的情況下，結(jié)合相關(guān)文件規(guī)定對(duì)此類項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行回顧、總結(jié)和展望尤為必要。

第一部分 困境解析

在PPP 項(xiàng)目合規(guī)性要求不斷細(xì)化的背景下，目前片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目面臨的困境主要來源于以下幾個(gè)方面。

一、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足導(dǎo)致的困境

1、項(xiàng)目合作內(nèi)容的特殊性造成立項(xiàng)階段論證粗略，項(xiàng)目實(shí)施過程中變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大。為使投資人能夠以未來產(chǎn)業(yè)（運(yùn)營(yíng)）需求為導(dǎo)向，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目多將區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)等部分前期工作納入PPP 項(xiàng)目合作范圍，并由投資人提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案服務(wù)，客觀上造成了項(xiàng)目可研論證與項(xiàng)目入庫(kù)實(shí)施、投資人確定的事項(xiàng)存在時(shí)序安排上的倒置。為滿足PPP 合規(guī)入庫(kù)的程序性要件要求，部分項(xiàng)目出現(xiàn)前期論證不足、可行性研究報(bào)告內(nèi)容粗略，項(xiàng)目投入產(chǎn)出邊界不清，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施過程中合作內(nèi)容調(diào)整過多、項(xiàng)目投資額變動(dòng)較大等情況，甚至顛覆PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案及兩評(píng)文件已確定的項(xiàng)目基本實(shí)施框架。

2、規(guī)劃管理體系不能適應(yīng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施需要，規(guī)劃的剛性約束不足，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容變動(dòng)隨意。在“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理體系尚未全面落實(shí)的情況下，由于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目往往涉及對(duì)所在區(qū)域上位規(guī)劃的調(diào)整，因此，一方面此類項(xiàng)目極易受到上位規(guī)劃缺失或規(guī)劃滯后的影響，造成項(xiàng)目用地落實(shí)、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)等方面的工作推進(jìn)困難；另一方面，部分地方政府對(duì)規(guī)劃的剛性約束認(rèn)識(shí)不足，在項(xiàng)目實(shí)施過程中單方任意行使項(xiàng)目變更權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施內(nèi)容與前期論證通過的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案產(chǎn)生較大差異，從而導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期開發(fā)目的不能實(shí)現(xiàn)以及政企雙方爭(zhēng)議。

3、因項(xiàng)目前期立項(xiàng)論證不足，導(dǎo)致對(duì)子項(xiàng)目之間是否具有“實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)”的判斷存在較大執(zhí)行難度。在實(shí)踐中，片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目與單體PPP 項(xiàng)目最大的區(qū)別便在于其合作開發(fā)內(nèi)容的復(fù)雜性。在92 號(hào)文“負(fù)面清單”的規(guī)范下，近兩年片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目涉及合作內(nèi)容方面的主要合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)是剔除屬于招商引資、商業(yè)地產(chǎn)類的非公共服務(wù)項(xiàng)目，但在10 號(hào)文的進(jìn)一步要求下，未來對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目?jī)?nèi)容合規(guī)性還需要增加對(duì)各子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查。而子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性、建設(shè)必要性等內(nèi)容，往往與項(xiàng)目所在區(qū)域的總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、產(chǎn)業(yè)定位、與上位規(guī)劃的銜接關(guān)系及區(qū)域公共服務(wù)需求相關(guān)，其判斷過程較為復(fù)雜，且主觀性較強(qiáng)。加之部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的前期工作較為粗略，而產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃等區(qū)域發(fā)展研究工作又被納入PPP 項(xiàng)目合作范圍待項(xiàng)目落地后才能正式開展，也為判斷子項(xiàng)目之間是否具備關(guān)聯(lián)性增加了難度。

二、項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)不到位導(dǎo)致的困境

1、部分項(xiàng)目重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)特征明顯，風(fēng)險(xiǎn)分配欠合理。PPP 模式推廣的初衷在于借助社會(huì)資本方的市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，通過有效的資源整合，提高項(xiàng)目全生命周期效率，提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給效率。具體在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目的綜合運(yùn)營(yíng)往往主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方面。即通過整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)或更新迭代，提高區(qū)域城鎮(zhèn)化質(zhì)量，優(yōu)化居民生活環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境。政府通過實(shí)施片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目獲得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升，社會(huì)資本通過提供城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)獲得合理的投資開發(fā)收益。但在近年的PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，絕大部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目仍停留在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，大部分投資人缺乏真正的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的整合能力，部分地方政府仍然在區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位、企業(yè)招商決策等方面占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，從而造成了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和城市運(yùn)營(yíng)的義務(wù)實(shí)際上仍由地方政府承擔(dān)，社會(huì)資本只是按照政府意圖提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和負(fù)責(zé)投融資及工程建設(shè)施工，同時(shí)僅承擔(dān)主要市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)和極少量的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)（以簡(jiǎn)單運(yùn)營(yíng)收費(fèi)為主），而無(wú)法或無(wú)力發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)整合或綜合運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，此類項(xiàng)目的收益來源仍以政府付費(fèi)為主。從實(shí)質(zhì)上講，這種重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)的合作模式雖然表面上滿足了PPP 項(xiàng)目投資人應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)義務(wù)的合規(guī)性要求，但實(shí)質(zhì)上，項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗、項(xiàng)目開發(fā)失敗等核心運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)仍由政府方承擔(dān)，未能體現(xiàn)真正的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2、將征拆遷與土地整理費(fèi)用納入合作范圍，增加項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的土地整理和熟化是后續(xù)產(chǎn)業(yè)落地及發(fā)展的必備前提要素，而在政府財(cái)力有限的情況下，地方政府特別是基層政府往往無(wú)力承擔(dān)耗資巨大的土地前期開發(fā)費(fèi)用，因此將征地拆遷與土地整理費(fèi)用納入PPP 項(xiàng)目合作范圍實(shí)屬無(wú)奈之舉。但近年來隨著國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備資金籌集來源和土儲(chǔ)工作中政府舉債行為監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)，在土地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)政企合作的路徑受到嚴(yán)格限制。從“不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，PPP 項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”到“不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，一系列政策“紅線”均體現(xiàn)了政府對(duì)打擊借PPP 模式違規(guī)進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資的決心。因此，對(duì)于PPP 項(xiàng)目中涉及的項(xiàng)目本身用地以外的征地拆遷費(fèi)用、產(chǎn)業(yè)用地的土地整理費(fèi)用等如繼續(xù)納入PPP 項(xiàng)目合作范圍并由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集的，一方面可能觸及政府違規(guī)舉債的監(jiān)管紅線，另一方面也會(huì)因以土地出讓金為主要來源的政府性基金預(yù)算不得再用于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出而導(dǎo)致政府付費(fèi)或者提供補(bǔ)助的支付違約風(fēng)險(xiǎn)加大，投資人的投資收益可能無(wú)法獲得有效保障，由此造成片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的合作內(nèi)容面臨不得不進(jìn)行調(diào)整的局面。

3、績(jī)效考核機(jī)制不成熟，按效付費(fèi)難以落實(shí)，項(xiàng)目監(jiān)管不到位。 片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與單體項(xiàng)目相比同樣具有顯著的綜合性。其運(yùn)營(yíng)內(nèi)容既涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的硬件運(yùn)維養(yǎng)護(hù)，也涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等軟性服務(wù)的供給?？己隧?xiàng)目多、指標(biāo)構(gòu)成復(fù)雜，政府過去自行運(yùn)營(yíng)同類項(xiàng)目的歷史運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)也嚴(yán)重缺失，無(wú)法在設(shè)計(jì)PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核體系時(shí)作為有效參考或類比標(biāo)準(zhǔn)，加之前述存在的項(xiàng)目輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)傾向，容易造成片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目欠缺成熟的績(jī)效考核機(jī)制，進(jìn)而無(wú)法形成對(duì)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的有效激勵(lì)和約束。在10 號(hào)文明確不允許“通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”的要求下，不完善的績(jī)效考核機(jī)制無(wú)疑為變相降低運(yùn)營(yíng)考核標(biāo)準(zhǔn)、固化政府支出責(zé)任提供了便利條件，從而增加了項(xiàng)目不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、項(xiàng)目投融資策劃不完備導(dǎo)致的困境

1、項(xiàng)目資金自平衡論證不夠精確，缺乏對(duì)項(xiàng)目收益來源的結(jié)構(gòu)化安排，存在增加政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述，因部分片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目前期可行性研究粗略，項(xiàng)目投入產(chǎn)出內(nèi)容不清晰，盲目追求“攤大餅”式的開發(fā)而沒有形成有效的滾動(dòng)開發(fā)方案，也沒有在項(xiàng)目合作內(nèi)容安排方面注重將不同收益水平、不同收益來源的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)化組合，項(xiàng)目收益來源對(duì)政府財(cái)政支出能力依賴嚴(yán)重，一旦產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗，一座座“產(chǎn)業(yè)空城”將使政府支出資金來源無(wú)以為繼，從而背上沉重的債務(wù)“包袱”。

2、過于依賴“土地財(cái)政”，未能充分拓展產(chǎn)業(yè)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性收入，項(xiàng)目資金回款來源不確定性風(fēng)險(xiǎn)大。在10 號(hào)文發(fā)布之前，絕大部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的政府付費(fèi)資金來源中均包含以土地出讓金為主的政府性基金預(yù)算。出現(xiàn)此種情況的原因一方面在于前文所述的部分項(xiàng)目將大量征拆遷費(fèi)用、土地整理費(fèi)用納入PPP 項(xiàng)目合作范圍，擴(kuò)大了項(xiàng)目投融資規(guī)模，僅依靠一般公共預(yù)算作為支出資金來源必然突破“10%”這一紅線。另一方面，此前的政策僅規(guī)定“政府性基金預(yù)算可以在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下統(tǒng)籌用于PPP 項(xiàng)目”，并未明令禁止使用政府性基金預(yù)算資金安排PPP 項(xiàng)目支出。因此從土地二級(jí)開發(fā)（產(chǎn)業(yè)開發(fā)）收益反哺土地一級(jí)開發(fā)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商業(yè)邏輯出發(fā)，將政府性基金預(yù)算用于安排支付本區(qū)域的征地拆遷、土地整理等前期開發(fā)成本似乎也并無(wú)不當(dāng)。但這一安排背后，由于在分年度土地出讓指標(biāo)落實(shí)、土地出讓價(jià)格、土地出讓計(jì)劃實(shí)現(xiàn)程度（是否流拍）等方面存在不確定性，以土地出讓金作為政府主要支出資金來源的安排也將給片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn)帶來極大的不確定性。此外，由于項(xiàng)目的主要支出安排鎖定于土地出讓金，且能夠覆蓋社會(huì)資本方對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分成本及收益，因此也無(wú)法對(duì)社會(huì)資本方的高效產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)形成有效引導(dǎo)和激勵(lì)。社會(huì)資本方對(duì)后續(xù)增加產(chǎn)業(yè)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)投入，做大產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益的動(dòng)力不足，從而也進(jìn)一步加劇了項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”、“社會(huì)資本方未實(shí)質(zhì)承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”的現(xiàn)象，不利于片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的合規(guī)、良性發(fā)展。

3、投融資規(guī)劃缺位，項(xiàng)目可融資性風(fēng)險(xiǎn)大。 片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目投資規(guī)模大，周期長(zhǎng)，單靠社會(huì)資本方自有資金顯然無(wú)力支撐。因此項(xiàng)目可融資性也是影響項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。一般而言，項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）承擔(dān)。但項(xiàng)目是否具備融資可行性，往往是從項(xiàng)目前期策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案編制階段即已埋下伏筆。如前文所述，因部分片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目前期工作不完備、項(xiàng)目立項(xiàng)、用地手續(xù)等基本建設(shè)程序落實(shí)不到位、項(xiàng)目資金平衡方案論證不充分、收益結(jié)構(gòu)不合理、部分實(shí)施內(nèi)容不合規(guī)等原因，皆可能造成項(xiàng)目落地后無(wú)法獲得融資。另外，因項(xiàng)目開發(fā)后形成大量固定資產(chǎn)或長(zhǎng)期應(yīng)收賬款（如穩(wěn)定的租金收入等），在較長(zhǎng)的合作期內(nèi)如無(wú)法通過再融資方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活，也將嚴(yán)重影響投資人的收益。而再融資能否落實(shí)也取決于項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)節(jié)的程序合規(guī)性、資產(chǎn)及收益權(quán)屬合規(guī)性等，需要在項(xiàng)目前期策劃階段即有針對(duì)性地加以落實(shí)安排，以排除在融資和再融資手段運(yùn)用時(shí)可能存在的潛在法律及商業(yè)障礙。

第二部分 對(duì)策建議

從促進(jìn)項(xiàng)目良性發(fā)展角度，筆者建議可從以下三方面入手改善并加強(qiáng)對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的管理和引導(dǎo)。

一、重視項(xiàng)目策劃與頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

1、重視項(xiàng)目前期對(duì)投入產(chǎn)出自平衡方案的論證，并從制度上保障自平衡方案的實(shí)現(xiàn)。在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期策劃時(shí)，需增加對(duì)項(xiàng)目投入產(chǎn)出自平衡方案的論證和設(shè)計(jì)，從實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡角度策劃安排項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化組合，充分挖掘項(xiàng)目自身的可經(jīng)營(yíng)性資源，優(yōu)化項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制安排。近期國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出了“鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性與公益性項(xiàng)目綜合立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場(chǎng)化運(yùn)作”的指導(dǎo)意見。結(jié)合這一意見，未來片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目可進(jìn)一步從產(chǎn)城融合、區(qū)域發(fā)展可持續(xù)角度考慮公共服務(wù)項(xiàng)目與商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目捆綁運(yùn)作的方案；在項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)通過合并招標(biāo)、附條件捆綁招標(biāo)等方式，將片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本方選擇與商業(yè)開發(fā)的開發(fā)主體確定相結(jié)合，從而既保障PPP 項(xiàng)目自身合作內(nèi)容的合規(guī)性，又保障區(qū)域總體開發(fā)效果，使區(qū)域二級(jí)開發(fā)收益能形成對(duì)一級(jí)開發(fā)投入的有效反哺，滿足投資人的綜合收益目標(biāo)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

2、按照“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理思路，加強(qiáng)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目中規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的管理，保障規(guī)劃的可行性與約束力。在當(dāng)前綜合開發(fā)PPP 項(xiàng)目領(lǐng)域，既存在因上位規(guī)劃缺失、沖突或滯后導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃缺乏依據(jù)的問題，也存在因已確定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案約束力不足，導(dǎo)致項(xiàng)目隨意變動(dòng)，影響開發(fā)效果的問題。因此，從項(xiàng)目規(guī)劃管理角度，在重視前期科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究的同時(shí)，還應(yīng)從“多規(guī)合一”的角度加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量，保持適度的前瞻性和可執(zhí)行性。例如，雄安新區(qū)自宣布設(shè)立起并沒有急于大舉動(dòng)工開發(fā)，而是用了近2 年的時(shí)間，抽調(diào)全國(guó)乃至國(guó)際知名規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)反復(fù)研究論證這一國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，確保“一張藍(lán)圖繪到底”。

3、增加對(duì)社會(huì)資本自提發(fā)起PPP 項(xiàng)目的制度保障和引導(dǎo)，增加社會(huì)資本參與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的積極性，消除社會(huì)資本參與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期工作的后顧之憂。受制于傳統(tǒng)公共設(shè)施的供給和投資決策模式，目前我國(guó)PPP 項(xiàng)目的發(fā)起仍以政府主導(dǎo)發(fā)起為主，通過社會(huì)資本自提發(fā)起的項(xiàng)目極少。而在片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目中，由于其前期工作（如產(chǎn)業(yè)定位研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)等）的質(zhì)量與后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和區(qū)域開發(fā)效果息息相關(guān)，且該等前期工作耗時(shí)長(zhǎng)、耗資巨大，如要求社會(huì)資本在尚未獲得項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下先行投入，則社會(huì)資本將可能面臨無(wú)法收回前期投入的風(fēng)險(xiǎn)，而如將該等論證研究工作后置到項(xiàng)目實(shí)施階段，又將面臨因前期論證不充分造成的項(xiàng)目規(guī)劃及實(shí)施方案約束力不足、項(xiàng)目變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大的問題?；诖?，在此類適宜引入社會(huì)資本方盡早參與項(xiàng)目策劃、提供智力支持的項(xiàng)目中，應(yīng)借助社會(huì)資本自提發(fā)起方式，并充分考慮社會(huì)資本方對(duì)前期工作所做的投入和工作成果價(jià)值，如可以在采購(gòu)時(shí)通過分階段采購(gòu)、增加相關(guān)的評(píng)分指標(biāo)等方式，為提升社會(huì)資本自提項(xiàng)目的吸引力并在同等條件下為相應(yīng)社會(huì)資本優(yōu)先獲得區(qū)域投資經(jīng)營(yíng)權(quán)提供制度保障，從根本上消除社會(huì)資本方的后顧之憂。

4、因地制宜確定區(qū)域主產(chǎn)業(yè)，并加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)周期、上下游產(chǎn)業(yè)鏈的研究論證，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，并切實(shí)將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配，調(diào)動(dòng)并發(fā)揮社會(huì)資本方的資源整合優(yōu)勢(shì)。國(guó)家發(fā)改委的《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確將“以提高質(zhì)量為導(dǎo)向”作為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局”。同理，未來片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目在確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位時(shí)應(yīng)本著“因地制宜、協(xié)同發(fā)展”的原則，在加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)業(yè)鏈及區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)研究的基礎(chǔ)上確定區(qū)域主產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而確定區(qū)域規(guī)劃方案。對(duì)于開發(fā)規(guī)模大、開發(fā)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，還應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中通過“適度留白”等方式為區(qū)域后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整留有余量。在此過程中應(yīng)注意發(fā)揮社會(huì)資本方的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過產(chǎn)業(yè)調(diào)研、預(yù)招商等方式事先了解主產(chǎn)業(yè)投資人的需求，以形成明確的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)。與此同時(shí)，還應(yīng)確立政府與社會(huì)資本方的區(qū)域合作共同推進(jìn)機(jī)制，保障社會(huì)資本的建議權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

二、理性規(guī)范實(shí)施PPP 項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展

在片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目實(shí)施層面，結(jié)合現(xiàn)有文件及規(guī)范要求，在具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方的引導(dǎo)，著力解決項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。主要包括：

1、合理分擔(dān)政企雙方的風(fēng)險(xiǎn)，既要讓社會(huì)資本方承擔(dān)實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，又要保障其獲得合理收益。PPP 項(xiàng)目需要圍繞政企雙方的利益平衡點(diǎn)，從推廣PPP 模式的核心目的出發(fā)，合理分配政企雙方的風(fēng)險(xiǎn)，從提高項(xiàng)目全生命周期效率的角度，要求社會(huì)資本方承擔(dān)實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，既要實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，又要確保“按效付費(fèi)”，確保公眾得到更高質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2、政府承諾和保障舉措量化。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在合同和項(xiàng)目實(shí)操層面的表現(xiàn)即為政府和社會(huì)資本權(quán)利義務(wù)體系的構(gòu)建。政府在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)防止出現(xiàn)兩個(gè)極端傾向，一為“甩包袱”，即將屬于政府應(yīng)該承擔(dān)和控制的風(fēng)險(xiǎn)全部甩給社會(huì)資本方承擔(dān)；另一種傾向是“大包大攬”，即政府過分干涉項(xiàng)目運(yùn)作。在后續(xù)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，應(yīng)注意在政企風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的基礎(chǔ)上，細(xì)化政府和社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。凡屬于政府更有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，應(yīng)逐項(xiàng)細(xì)化至合同中，政府在項(xiàng)目中承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，以及為項(xiàng)目實(shí)施所提供的保障措施應(yīng)具體、可量化。例如PPP項(xiàng)目中常見的政府出資代表為社會(huì)公共利益需要可行使一票否決權(quán)。在合同中應(yīng)詳細(xì)列舉一票否決權(quán)的行使范圍，不能僅以“公共利益需要”這一統(tǒng)括性表述代替。又如社會(huì)資本方基于產(chǎn)業(yè)落地和招商需要，在營(yíng)商環(huán)境保障及公共服務(wù)方面需政府方出臺(tái)的相關(guān)政策乃至政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)與政府方作出細(xì)化約定，以確保后續(xù)招商效果。

3、分清輕重緩急，確定合理的滾動(dòng)開發(fā)方案，以免因盲目開發(fā)導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目也需要按照新型城鎮(zhèn)化相關(guān)文件的指導(dǎo)精神，從過去重“數(shù)量（規(guī)模）”轉(zhuǎn)變?yōu)橹亍百|(zhì)量（運(yùn)營(yíng)）”，在“算大賬（遠(yuǎn)期收益可實(shí)現(xiàn)）”的基礎(chǔ)上還要“算細(xì)賬（近期、中期收支可平衡）”。從產(chǎn)業(yè)落位需要、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律、項(xiàng)目可融資性等角度出發(fā)，合理制定滾動(dòng)開發(fā)方案，切忌因“攤大餅”式的盲目開發(fā)形成“空城”、“鬼城”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標(biāo)落空的同時(shí)又增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、設(shè)置專項(xiàng)資金管理制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目合作區(qū)域資金統(tǒng)籌。

前文已述，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目若要實(shí)現(xiàn)自益性，僅依靠非經(jīng)營(yíng)性或收益水平較低的少量準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是難以實(shí)現(xiàn)收支平衡的。因此，在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期論證和項(xiàng)目自平衡方案設(shè)計(jì)時(shí)需注重確立區(qū)域商業(yè)開發(fā)收益（政府的土地出讓金收益或二級(jí)商業(yè)開發(fā)主體的開發(fā)利潤(rùn)）對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的反哺機(jī)制；并應(yīng)按照財(cái)政資金管理要求，通過確立區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金封閉運(yùn)作的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域商業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益對(duì)PPP 項(xiàng)目中政府支出資金來源的反哺，通過“削高補(bǔ)低”、“肥瘦搭配”等方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)資金的統(tǒng)籌平衡。

5、重視項(xiàng)目融資方案的合理性與可行性。如前所述，項(xiàng)目可融資性是決定項(xiàng)目是否能正常實(shí)施的關(guān)鍵所在。很多片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目之所以成為“爛尾”工程，一部分是因?yàn)榍捌诠ぷ鞑怀浞?，?xiàng)目開發(fā)過于追求規(guī)模，忽略了產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)和滾動(dòng)開發(fā)的重要性，在項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不匹配時(shí)，便容易造成項(xiàng)目資金鏈斷裂；另一部分是由于項(xiàng)目用款需求與融資期限不匹配，或根本無(wú)法獲得足夠的融資支持。因此，為解決項(xiàng)目可融資性，保障項(xiàng)目落地后能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目前期策劃和論證階段就必須重視對(duì)項(xiàng)目收支現(xiàn)金流的合理安排，重視對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和交易程序的合規(guī)控制，同時(shí)做好所形成的項(xiàng)目固定資產(chǎn)的盤活計(jì)劃即項(xiàng)目再融資方案，通過資產(chǎn)證券化等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目再融資。只有從商務(wù)和法律兩方面確保項(xiàng)目后續(xù)融資和再融資方案的合理性和可執(zhí)行性，才能推動(dòng)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)更好的良性運(yùn)作。

三、加強(qiáng)監(jiān)管

政府對(duì)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的管理方式既不應(yīng)有“甩包袱”的放任心態(tài)，也不能像傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目一樣對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理。而應(yīng)該站位于政府宏觀管控的角度，通過主體選擇、制度管控、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，確保區(qū)域開發(fā)效果。

1、在社會(huì)資本方采購(gòu)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，重視對(duì)投資人必要產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的考察，強(qiáng)化投資人對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，在項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)商的核心地位。目前的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目在采購(gòu)階段對(duì)社會(huì)資本方（或聯(lián)合體）的資格條件考察通常著重在施工資質(zhì)和資金實(shí)力等方面，而對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的考察相對(duì)較弱，且在采購(gòu)中該項(xiàng)評(píng)分占比較小。在對(duì)社會(huì)資本方的持股比例要求中，如運(yùn)營(yíng)商以聯(lián)合體成員身份出現(xiàn)，由于部分運(yùn)營(yíng)商對(duì)項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)的顧慮及輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的傾向，使得其在項(xiàng)目公司中的持股意愿相對(duì)較低，在項(xiàng)目實(shí)施過程中無(wú)法充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮運(yùn)營(yíng)商的積極性，保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在后續(xù)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，應(yīng)在采購(gòu)階段和項(xiàng)目公司治理、項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施持有等方面對(duì)運(yùn)營(yíng)商提出更高的要求，提高其切實(shí)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)，促使其更加積極主動(dòng)地做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理工作。例如可對(duì)運(yùn)營(yíng)商的最低持股比例提出限制性要求，或明確在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)相應(yīng)增持股權(quán)乃至控股項(xiàng)目公司。又如對(duì)承載項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施（如保障性人才公寓、創(chuàng)業(yè)共享辦公空間等）在物業(yè)自持率、禁售期和產(chǎn)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（如物業(yè)管理等級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施開放水平）等方面提出要求，以確保項(xiàng)目具備產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流收入（租金）的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)保證項(xiàng)目能夠提供穩(wěn)定的公共服務(wù)，滿足政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核有效監(jiān)管的需要。

2、加強(qiáng)過程跟蹤監(jiān)督，確保資金專款專用。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府可從行政監(jiān)督、資金監(jiān)管等角度加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的過程跟蹤監(jiān)管。在項(xiàng)目建設(shè)期，政府除通過委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)和第三方跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、資金使用規(guī)范化方面的監(jiān)管外，還可以通過設(shè)立建設(shè)資金監(jiān)管賬戶、授權(quán)并督促政府出資人代表按公司法和公司章程規(guī)定對(duì)項(xiàng)目公司履行股東表決權(quán)、知情權(quán)等方式參與項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理，及時(shí)了解項(xiàng)目資金使用情況，并對(duì)挪用項(xiàng)目建設(shè)資金、騙取項(xiàng)目貸款或政府補(bǔ)貼等違法違規(guī)行為及時(shí)查處、及時(shí)處置，確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ茫?xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可控。

3、完善績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。如前文所述，10 號(hào)文在92 號(hào)文提出項(xiàng)目建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤的比例要求的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步提出了“不得通過降低績(jī)效考核變相提前鎖定或固化政府支出責(zé)任”。因此完善的績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置不但是調(diào)動(dòng)和激發(fā)社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的積極性、回歸PPP 模式本質(zhì)的需要，也是滿足項(xiàng)目運(yùn)作合法合規(guī)性的必然要求。結(jié)合片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)出要求，參考同類項(xiàng)目、政府自行投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的歷史考核數(shù)據(jù)，制定激勵(lì)相容的績(jī)效考核體系是推動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目良性發(fā)展的有效管理抓手。

結(jié)語(yǔ)

綜上，10 號(hào)文頒布之后，對(duì)于片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目而言，將促使項(xiàng)目進(jìn)一步回歸理性發(fā)展之路。過去粗放式的管理、急于求成的合作、胡亂打包式的建設(shè)、攤大餅式的開發(fā)……片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目起步初期的種種亂象所造成的困境和弊端已顯，且必將隨著政策的不斷收緊及政府財(cái)政、土地監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)而變得不可持續(xù)。但不可否認(rèn)的是，通過政企合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)合力完成片區(qū)開發(fā)仍是目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不可或缺的有效機(jī)制，片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目也有其存在的意義和價(jià)值，因此從充分調(diào)動(dòng)民間資本在該領(lǐng)域的積極性，穩(wěn)定投資預(yù)期的角度，政府應(yīng)對(duì)此類項(xiàng)目在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也需加強(qiáng)引導(dǎo)，研究及破解現(xiàn)行政策法規(guī)、管理體制中不適應(yīng)此類項(xiàng)目發(fā)展需求、不利于充分激發(fā)市場(chǎng)活力的若干痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，讓政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目合作中能夠各司其職，各盡所能，使政府、企業(yè)、公眾共享片區(qū)開發(fā)帶來的成果收益。