杭州市城市河道治理與國際化建設(shè)

徐 颋（浙江綠維環(huán)境股份有限公司，浙江 湖州 313000）

1 問題的提出

城市河道不僅是城市建設(shè)中重要的資源和環(huán)境載體，而且是城市及周邊地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保護的關(guān)鍵，是城市生存與發(fā)展不可或缺的要素之一。

隨著城市化的快速擴張和發(fā)展，城市河道主要面臨著2個問題。一方面城市河道水體污染加劇，生態(tài)系統(tǒng)嚴重破壞，濱水綠地空間不足，傳統(tǒng)濱水文化也不斷流失[1]。城市的可持續(xù)發(fā)展面臨著極大威脅，城市河道治理工作的重要性也愈發(fā)突出。另一方面人們對生活環(huán)境的要求不斷提高，河道的休閑、娛樂、景觀和環(huán)境美化等功能逐步受到重視，傳統(tǒng)的河道防洪、排澇和航運作用已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求，城市河道治理和建設(shè)需要走向生態(tài)化與國際化。

2 城市河道治理國內(nèi)外進展

20世紀80年代至今，一些發(fā)達國家在河道治理和改造方面有了許多進展，河道治理從簡單逐漸走向復(fù)雜化和科學(xué)化。

瑞士、德國和荷蘭率先提出“親近自然河流”的概念，采用“自然型護岸”技術(shù)[2]。通過河道改造，德國萊茵河的水泥堤岸逐漸生態(tài)化，河流兩岸儲水濕潤帶擴大。1991年，日本提出“創(chuàng)造多自然型河川計劃”，該多自然型的河道治理融合植物堤岸和以石頭、木材互底的自然河堤[3]。實踐表明，這一計劃有效地促進地下水的滲透和城市河道水的良性循環(huán)。20世紀90年代，發(fā)達國家廣泛開展各種以充實改善城市河道水空間功能為目的的濱水區(qū)建設(shè)，已建成的有日本東京和橫濱濱水區(qū)、長池親水公園，美國巴爾的摩濱水區(qū)，華盛頓波多馬克城市河道綠帶，城市河道朝著生態(tài)化和多元化發(fā)展。

我國水利及其他部門也十分重視城市河道治理問題。自20世紀90年代初上海市提出建設(shè)生態(tài)城市的目標后，便廣泛開展城市河道治理建設(shè)。蘇州市河道治理期間，不僅保留陸河平行的格局和傳統(tǒng)景觀，還加入小橋流水的城市特色和網(wǎng)格河道體系。北京市以“水清、流暢、岸綠、通航”為目標，對城市河道水系進行大規(guī)模整治，水環(huán)境明顯改善。

部分學(xué)者也對河道治理進行相關(guān)針對性的研究。何蘅等[4]通過介紹南京市秦淮新河生態(tài)型護岸工程，從技術(shù)與經(jīng)濟2方面對生態(tài)型護坡與傳統(tǒng)混凝土護坡工程進行比較，確立生態(tài)護岸在城市河道整治中的作用。王洪霞[5]等總結(jié)寧波市目前坡岸、直岸及河岸適用的護坡改造，探討改造的各項優(yōu)勢和河道治理方案。陳海波[6]、羅炯寧[7]分別對上海市新江灣城和河北省引灤工程河道改造和建設(shè)進行分析，實事求是地討論我國城市河道治理的優(yōu)秀成果。

3 杭州市城市河道治理現(xiàn)狀與分析

杭州市作為浙江省生態(tài)建設(shè)的排頭兵，在河道治理方面一直處于我國領(lǐng)先地位，是全國高標準示范區(qū)，尤其是近幾年來通過不斷發(fā)展，成效顯著。

杭州市境內(nèi)河道交錯、水網(wǎng)密布，西湖、西溪、京杭運河、湘湖、錢塘江等貫穿其中。除西湖外，杭州也具有繞城范圍內(nèi)291條長度在1 km以上的河道組成的水網(wǎng)，其城市河道在杭州整個生態(tài)與景觀系統(tǒng)中起著至關(guān)重要的作用[8]。

2013年，《杭州市城市河道保護管理辦法》廢止，正式通過《杭州市城市河道建設(shè)和管理條例》，成為城市河道治理的高標準地方行政法規(guī)；2014 — 2015年，杭州城市河道共計消除黑臭153條，率先全部消除黑臭城市河道[9]；2016年，杭州城市河道提前進行剿劣行動，環(huán)保局發(fā)布的公告顯示，在監(jiān)測的137個斷面中，達到V類以上（含）占81.2%，中東河、貼沙河等主要城市河道水質(zhì)達到水功能區(qū)要求，為2017年“五水共治”專項剿劣行動提供示范。這些治理成果也為2017年4月杭州G20峰會保駕護航，為創(chuàng)造優(yōu)美水環(huán)境做出重大貢獻。

3.1 不足之處

杭州市當前進行的河道治理和建設(shè)工作，相比較國際標準河道來說，仍存在一定的差距，主要表現(xiàn)在以下3個方面：

一是河道管理機構(gòu)和隊伍設(shè)置不健全，對流經(jīng)不同城區(qū)之間的河道，管理職能不夠明確，建設(shè)和管理之間很難分工。由于杭州市城市河道整治是分期進行，分批移交，河道管理部門從第一批整治開始到全部河道整治完畢期間，建設(shè)和管理始終共存，兩者相互影響，導(dǎo)致未整治河道對已整治河道的影響問題不能及時解決，使河道管理狀況變得十分復(fù)雜。

二是城市河道管理辦法和規(guī)劃政策較滯后。目前杭州河道建設(shè)主要依據(jù)的法律是《中華人民共和國河道管理條例》《浙江省河道管理條例》和2013年7月26日批準的《杭州市城市河道建設(shè)和管理條例》。其中《杭州市城市河道建設(shè)和管理條例》主要從河道規(guī)劃和管理方面出發(fā)，與城市其他規(guī)劃條例缺乏協(xié)同性。個體、企業(yè)、社會相關(guān)機構(gòu)團體對管理條例認識還不足，導(dǎo)致河道建設(shè)滯后于城市其他規(guī)劃建設(shè)，部分河道被占用且違法違規(guī)界限不夠明確，對相關(guān)違法行為的懲罰力度較低。

三是資金投入相對不足。杭州城市河道與其他城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不平衡，在管理和維護方面缺乏長期的關(guān)注?？紤]到對旅游休閑的影響較大，杭州市河道建設(shè)所必須的污水處理工程、清淤工程和生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)難度較大，進展比較緩慢，資金投入不足。日益增長的景觀環(huán)境需求和落后的河道環(huán)境之間存在難以調(diào)和的矛盾。

3.2 需要解決的問題

杭州河道治理立足于城市當前現(xiàn)狀，還存在一些急需解決的重要問題。

（1）局部河道仍然存在水質(zhì)污染問題，并會隨著河道連通繼續(xù)惡化而出現(xiàn)劣V類水。這些水質(zhì)污染主要原因是城市基礎(chǔ)建設(shè)配套已經(jīng)到極限，抑或管理不善，導(dǎo)致無法收集污水，流入局部河道。局部河道的污染成因可由此分為4種：第一種是由于舊城區(qū)內(nèi)部分老小區(qū)沒有多余空間，或地勢低洼，污水管網(wǎng)鋪設(shè)已經(jīng)無法到位，污水從雨水管網(wǎng)集中流入河道；第二種是部分老小區(qū)的陽臺廢水或陽臺生活污水隨著雨水管網(wǎng)流入河道；第三種是地下管網(wǎng)老化破損，且查漏困難無法修復(fù)，導(dǎo)致污水從駁岸滲入河道；第四種則是初期雨水通過雨水管網(wǎng)污染河道，這是由于在一些城區(qū)內(nèi)人群與車輛的活動密度高，路面并不清潔，城區(qū)內(nèi)也存在一些不文明的餐飲點和洗車點，造成營業(yè)區(qū)內(nèi)污水四溢，與初期雨水一同流入雨水管后污染河道。

（2）局部河道的藍藻水華現(xiàn)象仍不定時暴發(fā)，嚴重影響河道的感官。貼沙河河道曾有報道過多次水華現(xiàn)象。這主要是由于水體富營養(yǎng)化，水體缺乏流量與流速，局部河道或角落未能管理到位，成為滋養(yǎng)藍藻初期的源頭。

（3）河道內(nèi)水生生物較少，尤其是食物鏈較上層的魚類較少，這也間接導(dǎo)致綠萍覆蓋、紅蟲聚集和藻類暴發(fā)等現(xiàn)象。其主要成因是，河道內(nèi)水體生境多樣性缺失，導(dǎo)致生物多樣性缺失，水體自凈能力極低。這一負反饋導(dǎo)致河道的生態(tài)化水平降低。

（4）突發(fā)性的城市內(nèi)澇問題，特別是城西內(nèi)澇，嚴重影響群眾的正常生活。這是由于上游山區(qū)匯水面積大，洪水流急。城西地區(qū)受地勢地貌限制，河道窄、坡降緩、調(diào)蓄能力小，無法起到疏水和防洪的作用。下游京杭運河水位高，排水不通暢，沒有骨干排水通道。

（5）建管過度分離。一般城市管理發(fā)展成熟后，建設(shè)與管理銜接標準化，應(yīng)當實行分離。從杭州市來看，市區(qū)河道監(jiān)管中心與杭州市市區(qū)河道整治建設(shè)中心是杭州市城市河道2個高層管理部門，且處于同級，主要通過同級協(xié)調(diào)來解決建管矛盾。但由于兩者信息交流不暢，導(dǎo)致建管不同步。

（6）理論研究經(jīng)費不足。河道治理涉及管理、技術(shù)（水利、環(huán)保、航運、生態(tài)等）、社會、經(jīng)濟多項職能綜合。作為河道建設(shè)或管理的主體部門，開展理論研究或顯經(jīng)費不足，理論研究工作無法順利開展。部分學(xué)者對杭州河道治理的探索工作存在一些局限性。

（7）公眾對河道治理與管理的理解不足，河道治理的宣傳工作難以推廣，河道治理進一步優(yōu)化工作難以推進。

4 城市河道治理經(jīng)驗

4.1 杭州市城市河道治理經(jīng)驗

隨著城市化的不斷發(fā)展，杭州市的河道治理也逐漸走向國際化與生態(tài)化，這一理念也和生態(tài)城市建設(shè)相符。自2007年開始杭州市共已完成城市河道整治291條[10]。對現(xiàn)有成果要積極維護，取其精華?？偨Y(jié)杭州城市河道治理的成功經(jīng)驗，可以得出：

（1）杭州市河道治理的成果離不開“五水共治”的推動?！拔逅仓巍泵鞔_了治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的工作任務(wù)，并將治污水作為首要目標，而檢驗治污水成效最有力的途徑就是公眾監(jiān)督下的城市河道現(xiàn)狀。對政府職能部門而言，確立共同目標，提升部門間的高效協(xié)作，使城市河道治理走向高效和高標準。

（2）杭州市河道治理的成果離不開實踐經(jīng)驗與理論體系建設(shè)互相促進。近10 a來，杭州城市河道治理實踐經(jīng)驗豐富，不同技術(shù)適宜性的實踐（沉水植被法、濕地修復(fù)法、曝氣法、微生物法、化學(xué)藥劑法、生物過濾法等）和不同管理模式的實踐（設(shè)計 — 建設(shè) — 管理模式、EPC模式、設(shè)計 — 建管結(jié)合模式、PPP模式等）都提供了豐富的成功范例。

除實踐以外，近幾年來關(guān)于杭州市河道建設(shè)與監(jiān)管的理論工作一直在開展。目前杭州城市河道已經(jīng)開展《杭州市智慧城市河道研究》《杭州市城市河道水質(zhì)改善PPP模式研究》《杭州市城市河道水質(zhì)突變應(yīng)急操作管理研究》《美麗城市河道評價體系》《城市河道污花成因分析與控制研究》等系列理論研究。這些河道治理的系統(tǒng)理論構(gòu)建工作已經(jīng)成為河道治理實踐成效的根本。

（3）五水共導(dǎo)的生態(tài)基礎(chǔ)。同樣是“五水共治”，杭州城市河道治理卻能高速的獲得成效，在浙江省各個城市中脫穎而出，這得益于2007年杭州市開展的五水共導(dǎo)的工程基礎(chǔ)。其最重要的貢獻是，通過江、河、湖、海、溪的互通，為杭州市城市河道提供有規(guī)模的生態(tài)基流，讓水流動起來并賦予河道生命。五水共導(dǎo)工程開展初期，由于城市雨污分流系統(tǒng)建設(shè)不完善，水質(zhì)改善的成效不明顯。然而，當以治污水為首要目標的“五水共治”任務(wù)逐漸推廣時，生態(tài)基流的基礎(chǔ)條件在其中發(fā)揮了巨大的作用。截污清淤后，快速流動水體的河道治理成效立竿見影。

4.2 借鑒國內(nèi)外成功的河道治理經(jīng)驗

隨著杭州市國際化進程的不斷加快，有必要將高標準的杭州城市河道升級成為國際型城市河道。為此可以借鑒很多國際河道以及國內(nèi)國際化城市的河道，吸取其優(yōu)秀的治理和發(fā)展經(jīng)驗。例如國外著名的韓國首爾的清溪川、英國倫敦的泰晤士河、美國華盛頓的艾爾瓦河、德國的萊茵河和日本的城市河道；以及國內(nèi)卓有成效的上海的蘇州河、濟南的環(huán)城河、深圳的城市河道和寧波的城市河道等。

對于局部河道污染和修復(fù)問題，韓國首爾清溪川和德國魯爾埃姆舍河主要采用疏浚清淤的方法修復(fù)水體，還原河道自然面貌；在河道兩岸鋪設(shè)截污管道，將污水送入處理廠統(tǒng)一處理；截流初期雨水，全面截污，治理并修復(fù)河道。針對杭州市的城市河道現(xiàn)狀，對穿越杭州城市中心區(qū)的河道，如貼沙河、東河、中河和新開河等，考慮到舊城區(qū)用地限制，河道基本為硬質(zhì)護岸，對河道建設(shè)和治理可以采用在原有基礎(chǔ)上合理改進的其他方法。如利用河底清淤的方法清潔水質(zhì)，控制污染源頭，加大截留污水，利用截污管線將污水處理后再入河。提高管控標準，從源頭上把控河道水質(zhì)。對護岸植物群落，采用活水造景以滿足河道景觀和群眾旅游休憩的需求。對杭州城市外圍的河道，如余杭塘河、紫金港河、五常河等，已經(jīng)取得一定的整治成效。為此須維護現(xiàn)有的生態(tài)護坡建設(shè)，推廣河道整治的示范作用，以此宣傳全民參與。對生態(tài)護坡的建設(shè)，可以吸取日本建設(shè)自然河提的經(jīng)驗。日本嚴木川的治理主要采用透水性強的框格塊石作為護岸基底，在塊石上覆土，種植蘆葦?shù)戎参?。為了防止植物根基附近泥沙流失，用打木樁的方法進行加固，并在水邊設(shè)置天然石塊，形成富于變化又穩(wěn)固的河岸形態(tài)。因此，可以在杭州城市外圍部分河道逐步地改建生態(tài)護坡，在河岸條件允許的情況下改建軟質(zhì)河岸，多采用塊石和木材結(jié)合等生態(tài)手段。

對局部河道紅蟲聚集和藻類暴發(fā)的問題，除人工打撈、殺藻和微生物降解等常用手段外，種植、保護和恢復(fù)水生植物也是有效的生態(tài)修復(fù)方法。水生植物具有重要的生態(tài)功能，部分水生植物還具有凈化水質(zhì)、促進營養(yǎng)平衡的作用。郁東寧等[11]報道，千屈菜、野慈姑等挺水植物可以有效吸收水中的氮和磷；李佩等[12]研究表明，苦草等沉水植物可以降低水體的營養(yǎng)水平，抑制浮游藻類的生長。此類將生態(tài)修復(fù)運用到河道治理中的方法，不僅能做到生態(tài)治理，而且可以將河道景觀和環(huán)境綠化相結(jié)合，在治理區(qū)創(chuàng)建自然的優(yōu)美環(huán)境。

對城市內(nèi)澇和洪水的問題，可以借鑒國外在疏水防洪方面的成功經(jīng)驗。城市中的河道修復(fù)，與鄉(xiāng)村河流相比，沒有較多的洼地、濕地、荒灘等用于滯洪，較難做到自然緩洪。德國的萊茵河在19世紀90年代遭受過數(shù)次洪水襲擊，為了不擋住河道兩岸的風(fēng)景，并沒有加大堤防，而是修建多座滯洪水庫。為此，針對城西地區(qū)的地勢問題，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，多建設(shè)雨水利用設(shè)施，減緩洪水量，也可以利用大片綠地，延緩匯流時間，緩解較窄河道的疏水壓力。

針對河道管理和公眾宣傳方面的不足，首先必須規(guī)范相關(guān)建設(shè)，做到有法可依有規(guī)可循。其次加強宣傳和技術(shù)交流，城市河道服務(wù)于公眾，公眾賦予需求，必須讓群眾切身感受到河道建設(shè)的重要性才能更好地發(fā)揮群眾的積極性。

5 杭州市城市河道治理的建議

杭州市在國際化河道建設(shè)中不僅繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的基礎(chǔ)優(yōu)勢，優(yōu)化“五水共治”，科學(xué)五水共導(dǎo)，深化理論實踐，做到真正因地制宜；還要尊重公眾需求，以公眾的現(xiàn)實利益與未來需求來審視現(xiàn)有成果；更要借鑒國際化城市河道成功經(jīng)驗，構(gòu)建河道自然再造的生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造杭州市獨有的城市河道水生態(tài)文明；此外，也要積極響應(yīng)杭州市2018年“兩會”期間重提的“一號工程”的號召，將智慧產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)智慧化的優(yōu)秀成果應(yīng)用到河道治理和改造中，依靠大數(shù)據(jù)信息化和智慧化更好地管理，發(fā)展智慧應(yīng)用，與國際接軌。

為此，提出杭州城市河道治理邁向國際化建設(shè)的幾點建議：

（1）優(yōu)化“五水共治”，把治污水、排澇水作為近期重點。水污染問題，應(yīng)當圍繞老小區(qū)管網(wǎng)建設(shè)、陽臺廢水治理、初期雨水收集等市政建設(shè)展開，建議通過雨水口的改造來實現(xiàn)。駁岸漏水則通過完善駁岸設(shè)施予以解決。

（2）把抓節(jié)水作為構(gòu)建水生態(tài)文明的一項公民的素質(zhì)教育內(nèi)容。

（3）排澇水，完成因地制宜的海綿城市理念，拓寬河流通道，建設(shè)河流濕地。

（4）科學(xué)化五水共導(dǎo)?？茖W(xué)計算生態(tài)基流對河道連通性、生態(tài)性以及沖刷、沉積的經(jīng)濟條件，優(yōu)化生態(tài)基流的最佳效果，并對生物種群與生態(tài)系統(tǒng)的演替進行科學(xué)預(yù)測，以確保五水共導(dǎo)的生態(tài)安全性。

（5）制定河道治理標準，繼續(xù)深化理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗，開展系列課題，構(gòu)建理論體系，并提高經(jīng)費支持，提升理論建設(shè)效率；并在美麗河道評價體系基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展標準化研究，制定杭州市城市河道治理的規(guī)程、規(guī)范、工法以及標準。

（6）重視立法。參考日本《河川法》、歐洲的《萊茵河保護公約》，升級《杭州市城市河道建設(shè)和管理條例》，予以地方立法，使得河道治理工作完全做到有法可依。

（7）開展公眾參與的河道治理工作，建設(shè)真正意義的水生態(tài)文明。所謂公眾參與的河道，首先應(yīng)該具備公眾親水性，例如，韓國首爾清溪川的美景，垂釣示范區(qū)，游泳示范區(qū)等，讓公眾樂于感受河道之美；其次有科普教育的通道，讓公眾科學(xué)了解河道治理；提供信息渠道，讓公眾對河道治理提出建議，確?！昂拥婪?wù)于民，民需求于河道”，建設(shè)水生態(tài)文明。

（8）城市河道應(yīng)推進以購買服務(wù)為目的的PPP模式，重點探索“以河養(yǎng)河”的管理模式，正確評估以資金為目的的PPP模式。購買服務(wù)PPP模式是發(fā)揮企業(yè)靈活機制，積極高效探索河道治理的較優(yōu)方式，快速找到不同河流的最佳方法，實現(xiàn)“以河養(yǎng)河”，解決治理的經(jīng)濟問題。

（9）建設(shè)生態(tài)河道。從美國華盛頓的艾爾瓦河拯救鮭魚、歐洲萊茵河的拯救死亡魚類可以看到，國家化河道是恢復(fù)以河流生態(tài)為目標的河道治理，從園林美學(xué)造景轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀辉僭焐鷳B(tài)美學(xué)景，以恢復(fù)河流生境的多樣性（沖刷、沉積、河岸、河床、河流濕地等）、生物多樣性，保護魚類為目標的河道建設(shè)。

（10）科學(xué)實施陸水聯(lián)合治理。完善河岸線、控制線的劃分，正確評估河岸生態(tài)空間管控范圍與方法，予以制度落實。

（11）加強河道治理的建管有機聯(lián)合。由城管委領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)與管理設(shè)定共同目標機制，并設(shè)置常規(guī)信息交流渠道與制度。

（12）依靠大數(shù)據(jù)信息化和智慧化建設(shè)與管理，積極與國際接軌?！爸腔鄢枪堋笔钦憬〗陙碇腔鄢鞘薪ㄔO(shè)試點項目之一，河道建設(shè)管理作為城市管理工作的重要組成部分，信息化和智慧化的建設(shè)投入不僅可以改變當前河道管理工作較為分散的現(xiàn)狀，更能積極收集群眾對河道水安全、水景觀的需求，提高城市品位和國際化進程，助力杭州市智慧城市和信息經(jīng)濟的不斷發(fā)展。

6 結(jié) 語

隨著杭州市城市河道“五水共治”工作的不斷開展，城市河道的綜合整治與建設(shè)已經(jīng)取得很大成功。以杭州市為例，分析河道整治的殘余問題、成功經(jīng)驗和發(fā)展方向，對杭州市河道治理的推廣十分有益。但本文對杭州河道的研究仍為定性研究，有待進一步開拓發(fā)展，共同向著“將高標準的杭州城市河道升級成為國際型城市河道”這一目標不斷努力。