粵港澳大灣區(qū)法律制度的創(chuàng)新探索

秦春花 王建萍

（深圳技師學(xué)院 廣東深圳 518000）

引言

粵港澳大灣區(qū)自發(fā)的從自由貿(mào)易區(qū)向關(guān)稅同盟區(qū)以及經(jīng)濟(jì)一體化方向演進(jìn)，中央連續(xù)提出了《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》、《深圳社會(huì)主義先行示范區(qū)》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件。此舉意在推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)健康快速發(fā)展為世界一流灣區(qū)，從來(lái)都沒(méi)有要拋棄任何一個(gè)區(qū)域的意思；反而是希望2+9整個(gè)區(qū)域以多個(gè)中心點(diǎn)（香港、廣州、深圳、澳門(mén)、珠海等）的模式帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展，一個(gè)也不要掉隊(duì)，這是中央的根本出發(fā)點(diǎn)和歸屬。但粵港澳大灣區(qū)內(nèi)多樣化的體制機(jī)制以及幾乎完全不相同的區(qū)域人民期盼和理念，導(dǎo)致了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)發(fā)展中的種種復(fù)雜現(xiàn)象，加上外部勢(shì)力的滲入和干預(yù)，必然讓大灣區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)復(fù)雜、彎曲、波浪式的發(fā)展軌跡和圖像。此時(shí)的中華民族，更應(yīng)該團(tuán)結(jié)一致，以大局為重，互相體諒，互相幫助，協(xié)調(diào)一致朝著建設(shè)世界一流大灣區(qū)的方向前進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，除了現(xiàn)有的中高層的協(xié)商對(duì)話機(jī)制外，還需要引入法治模式，即爭(zhēng)端解決機(jī)制和區(qū)域協(xié)同立法。才能保障大灣區(qū)一體化過(guò)程中不走彎路、不互相攀比、不互相拆臺(tái)、不互相斗爭(zhēng)、不鬧情緒、鬧獨(dú)立等等。背靠強(qiáng)大的祖國(guó)、相互協(xié)調(diào)融合發(fā)展才是粵港澳大灣區(qū)的正確出路。

構(gòu)建爭(zhēng)端解決機(jī)制和區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的重要意義

按照民主集中的方式協(xié)調(diào)和平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域良性競(jìng)爭(zhēng)、互補(bǔ)、共存及共同發(fā)展。

熔爐：成為各方達(dá)成一致，化解矛盾、磋商解決一切爭(zhēng)端的大熔爐。

橋梁：鏈接各區(qū)政府乃至基層組織，最終傳導(dǎo)到普通百姓的大灣區(qū)跨世紀(jì)大橋。

高瞻遠(yuǎn)拓：符合世界潮流，充分體現(xiàn)民主、自由、公平公正公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)理念，并且成功的化解“囚徒困境”，還要符合中國(guó)國(guó)情，保障一國(guó)二制的總體框架下，使不同制度不同理念的各區(qū)域，和平穩(wěn)定發(fā)展。

準(zhǔn)司法制度的爭(zhēng)端解決機(jī)制和區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制必須是站在世界一流平臺(tái)上的，同時(shí)又符合中國(guó)國(guó)情的體制機(jī)制，即既符合大灣區(qū)內(nèi)各方的利益，同時(shí)又充分體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的理念。唯有這樣才能為各方接受，并真正引導(dǎo)大灣區(qū)朝著建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的世界一流大灣區(qū)方向發(fā)展。

司法制度創(chuàng)新之一：爭(zhēng)端解決機(jī)制

性質(zhì)

司法管轄權(quán)是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的重要表現(xiàn)，雖然，并非是中央直接實(shí)施司法權(quán)力。但作為一個(gè)國(guó)家的整體表現(xiàn)就是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)實(shí)施有限分權(quán)的司法管轄權(quán)的同時(shí)，還必須有大灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的、一體的司法管轄權(quán)。

所謂的有限分權(quán)是指2+9個(gè)區(qū)域內(nèi)依然按照目前的管轄實(shí)施早已存在的司法管轄權(quán)。香港和澳門(mén)依然按照《基本法》的規(guī)定繼續(xù)享受立法權(quán)和司法權(quán)自治，其他9個(gè)區(qū)域繼續(xù)按照大陸法系的國(guó)家法律制度正常運(yùn)行。即香港、澳門(mén)和內(nèi)地各區(qū)域的現(xiàn)行的司法和法律制度基本不變。

統(tǒng)一的、一體的司法管轄權(quán)是何意呢？為何上面各區(qū)已有的司法法律制度稱為有限呢？指的就是他們目前的正在行駛的司法和法律權(quán)力都是限制在一定的程度上的，即凡涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全、外交事務(wù)以及各區(qū)域新發(fā)生的糾紛和爭(zhēng)端等，這個(gè)層面的司法管轄和法律權(quán)力都屬于國(guó)家（具體由中央及相關(guān)機(jī)關(guān)所有），但經(jīng)國(guó)家授權(quán)后賦予爭(zhēng)端機(jī)關(guān)解決機(jī)制和區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)在粵港澳大灣區(qū)具體負(fù)責(zé)行駛這些權(quán)力。由此可見(jiàn)，爭(zhēng)端機(jī)關(guān)解決機(jī)制和區(qū)域協(xié)同立法同為大灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的、一體的司法和法律制度。

內(nèi)容

1.粵港澳大灣區(qū)的爭(zhēng)端解決機(jī)制由二個(gè)層級(jí)組成

第一層級(jí)：兩個(gè)委員會(huì)和一個(gè)行政長(zhǎng)官會(huì)議。委員會(huì)1主要由大灣區(qū)內(nèi)的人大代表和區(qū)議員組成，委員會(huì)2主要由2+9共11個(gè)城市內(nèi)現(xiàn)有的書(shū)記們組成。行政長(zhǎng)官會(huì)議由各地方政府的行政長(zhǎng)官們組成。委員會(huì)1主要負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)同立法工作和任務(wù)；委員會(huì)2主要分管政治類、法律類事件的處理、國(guó)家事務(wù)類；行政長(zhǎng)官會(huì)議主要分管經(jīng)濟(jì)貿(mào)易類、產(chǎn)業(yè)政策類、教育類、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類以及高科技等事務(wù)。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國(guó)司法體制的對(duì)接。除委員會(huì)1按照《立法法》或《組織法》運(yùn)作外，委員會(huì)2和行政長(zhǎng)官會(huì)議屬于臨時(shí)會(huì)議，只有當(dāng)出現(xiàn)重大緊急情況或者爭(zhēng)端解決機(jī)制不能解決的問(wèn)題時(shí)才召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。另外，當(dāng)出現(xiàn)委員會(huì)2和行政長(zhǎng)官會(huì)議用多數(shù)決的方式都不能解決爭(zhēng)議時(shí)，提交中央人民政府相關(guān)部門(mén)并提請(qǐng)負(fù)責(zé)粵港澳大灣區(qū)事務(wù)的副總理，直至總理、主席確定權(quán)威解決方案。

第二層級(jí)：總理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的秘書(shū)會(huì)及爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（上訴機(jī)構(gòu)）。

總理事會(huì)及各專門(mén)委員會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，秉著精簡(jiǎn)、實(shí)干、效率、公平、公開(kāi)的原則組建。實(shí)行總理事會(huì)負(fù)責(zé)制?？偫硎聲?huì)由總干事1名、理事2名組成，全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)理事會(huì)下設(shè)各部門(mén)秘書(shū)會(huì)、機(jī)關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制（上訴機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系，以及召集委員會(huì)2會(huì)議與行政長(zhǎng)官會(huì)議，委員會(huì)1屬于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)作?？偫硎聲?huì)下設(shè)秘書(shū)會(huì)負(fù)責(zé)各種具體的行政事務(wù)，設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)1名，負(fù)責(zé)整個(gè)秘書(shū)處的管理和協(xié)調(diào)工作；設(shè)秘書(shū)若干名，主要工作職責(zé)是協(xié)助和支持各委員會(huì)和行政長(zhǎng)官會(huì)議完成具體負(fù)責(zé)匯總和歸檔，并保管各委員會(huì)的重要文件、會(huì)議記錄。其中專設(shè)機(jī)要秘書(shū)1名，專事委員會(huì)會(huì)議和行政長(zhǎng)官會(huì)議的會(huì)場(chǎng)布置、詳細(xì)事務(wù)安排以及記錄、歸檔、保管任務(wù)。

2.粵港澳大灣區(qū)爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法管轄權(quán)、程序和適用法律等

大灣區(qū)內(nèi)凡涉及機(jī)構(gòu)之間或地區(qū)政府之間的爭(zhēng)端和糾紛，無(wú)論是政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、投資、環(huán)境、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，甚至是國(guó)家安全和榮譽(yù)的事項(xiàng)，皆可受理。但對(duì)大灣區(qū)內(nèi)自然人之間、自然人與企業(yè)之間的糾紛不予受理。

必須依次經(jīng)過(guò)以下流程，而且每個(gè)程序不允許跳過(guò)，更不能逆行。該程序?yàn)橐韵滤膫€(gè)方面：磋商、協(xié)調(diào)、專家小組仲裁、上訴機(jī)構(gòu)裁決。

粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制在適用法律上包括了《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》、《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》以及已經(jīng)達(dá)成的若干部粵港澳地區(qū)備忘錄和諒解協(xié)議書(shū)（見(jiàn)附錄），均是機(jī)關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制的主要的適用法律淵源。當(dāng)然，也包括對(duì)這些備忘錄或諒解協(xié)議書(shū)的解散。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)包括以后的區(qū)域協(xié)同立法所指定的相關(guān)法律法規(guī)。

3.粵港澳大灣區(qū)爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制司法管轄權(quán)的實(shí)現(xiàn)

專家小組仲裁或上訴機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果，主要依賴各區(qū)政府和各機(jī)構(gòu)自覺(jué)執(zhí)行。但這還不夠，單純依賴道德自律是不能完全實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的。因此，必須加設(shè)強(qiáng)制執(zhí)行才能充分體現(xiàn)司法管轄權(quán)。當(dāng)然，爭(zhēng)端解決機(jī)制沒(méi)必要從新設(shè)立一套執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完全可以依賴已經(jīng)建立起的各級(jí)法院的執(zhí)行局和執(zhí)行庭去完成對(duì)裁決結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行。不過(guò)，爭(zhēng)端機(jī)制自身還是必須保持一定的執(zhí)行力，這樣才能確保司法救濟(jì)的最終實(shí)現(xiàn)。即萬(wàn)一出現(xiàn)地方法院執(zhí)行不力，甚至是完全不執(zhí)行的情況下，經(jīng)過(guò)當(dāng)事方申請(qǐng)，上訴機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立一個(gè)執(zhí)行部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)裁決但未得到各地方政府或各地方法院執(zhí)行局或庭執(zhí)行的裁決結(jié)果。為了防止上訴機(jī)構(gòu)執(zhí)行部門(mén)濫用此項(xiàng)權(quán)力，規(guī)定每年執(zhí)行此項(xiàng)權(quán)力不超過(guò)當(dāng)年裁決的10%。

司法制度創(chuàng)新之二：區(qū)域協(xié)同立法

區(qū)域協(xié)同立法的必要性和可行性

區(qū)域協(xié)同立法主要是針對(duì)現(xiàn)有各區(qū)法律法規(guī)空白點(diǎn)和操作性不強(qiáng)而又糾紛不斷的領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性的立法活動(dòng)，這是大灣區(qū)自身發(fā)展中政治經(jīng)濟(jì)在法律領(lǐng)域的具體要求和反映。例如資源流動(dòng)、法治化的營(yíng)商環(huán)境以及社會(huì)治理等都要求從法律角度進(jìn)行全新的整合和闡釋，并以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)。唯有這樣我們才能保障粵港澳大灣區(qū)在秩序的范圍內(nèi)正常健康發(fā)展，真正成為宜業(yè)宜居宜游的世界一流灣區(qū)。

以此同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)雖然各區(qū)域存在立法能力和立法權(quán)力等的巨大差距，但諸如香港、深圳、廣州、澳門(mén)等城市無(wú)論是立法能力還是立法技術(shù)以及立法經(jīng)驗(yàn)等在國(guó)內(nèi)乃至世界上都處于領(lǐng)先的地位，因此，中央完全可以放心大膽的把除了涉及國(guó)家安全、領(lǐng)土完整以及外交事務(wù)之外的特別是涉及到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)的立法權(quán)均交由區(qū)域協(xié)同立法去解決和完成。

區(qū)域協(xié)同立法的主體和程序

1.立法委員會(huì)

① 爭(zhēng)端機(jī)關(guān)解決機(jī)制中分設(shè)兩個(gè)層級(jí)的委員會(huì)，其中的委員會(huì)1就是負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)同立法的專門(mén)組織和最高權(quán)力機(jī)關(guān)。簡(jiǎn)稱立法委員會(huì)，委員會(huì)中的立法委員擬由大灣區(qū)內(nèi)各地人大委員長(zhǎng)各1名，加香港、澳門(mén)立法會(huì)會(huì)長(zhǎng)各1名全部共11名立法委員組成。該立法委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核并通過(guò)各地方政府或社會(huì)組織提出的并經(jīng)秘書(shū)組事先初審過(guò)的立法提案。以現(xiàn)場(chǎng)記名投票的方式舉行立法審核會(huì)議，每年固定召開(kāi)不少于2次以上的碰頭會(huì)，立法審核會(huì)議秘書(shū)組按提案的多少，一般6個(gè)月收集一次，每次超過(guò)5個(gè)以上就要提請(qǐng)召開(kāi)立法審核會(huì)議。

2.提案機(jī)關(guān)

① 各地方人民代表大會(huì)或立法會(huì)：他們是立法提案的主要提供者。各地方人民代表大會(huì)及立法會(huì)在實(shí)踐中遇到需要跨區(qū)域立法的議案就可以直接提交給立法委員會(huì)下設(shè)的秘書(shū)組。

② 各地方政府：各地方政府是具體分管各地的管理者和政策的實(shí)施者，他們?cè)谌粘９芾砉ぷ髦凶钕扔龅叫枰鲄^(qū)域協(xié)調(diào)的事務(wù)，估計(jì)大量的立法提案也會(huì)由他們提出。

③ 注冊(cè)核準(zhǔn)的社會(huì)組織

對(duì)于較關(guān)心、關(guān)注的法律問(wèn)題，大灣區(qū)內(nèi)的任何合法的社會(huì)組織經(jīng)過(guò)周密的調(diào)查研究得出結(jié)論后，皆可以按爭(zhēng)端機(jī)關(guān)解決機(jī)制立法委的要求提出立法提案。所謂合法指的是經(jīng)過(guò)民政部門(mén)核準(zhǔn)登記注冊(cè)，依法合規(guī)成立的社會(huì)組織。它們才具備立法提案的權(quán)利，這些社會(huì)組織可以在法律允許的范圍內(nèi)，根據(jù)立法委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定和要求向秘書(shū)組依法遞交提案。這是響應(yīng)習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八大提出的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，“基層自治”等號(hào)召，并為了保證大灣區(qū)內(nèi)基層社會(huì)組織的參政議政權(quán)利而設(shè)置的一項(xiàng)立法權(quán)利。

④ 公民個(gè)人也可以提出立法議案

大灣區(qū)內(nèi)的居住的所有公民（除剝奪政治權(quán)利外的）都可以個(gè)人名義提出立法提案，但是必須經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和事實(shí)分析等過(guò)程，并且嚴(yán)格按照立法委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定和要求向立法委員會(huì)內(nèi)的秘書(shū)組提交立法提案。這是為了實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的政治權(quán)利而設(shè)立的一項(xiàng)立法權(quán)利，也為中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展樹(shù)立了一個(gè)非常好的開(kāi)端和旗幟。

3.程序

① 提案收集和初審

由立法委員會(huì)的秘書(shū)組負(fù)責(zé)收集匯總并初審各方提交的提案。這里的初審主要是包括文字、內(nèi)容的初步審核。必要時(shí)秘書(shū)會(huì)還要協(xié)調(diào)各提案方以及立法委員會(huì)之間的關(guān)系，撤銷重復(fù)提案、更改提案的側(cè)重點(diǎn)等均屬于秘書(shū)組的工作范圍。此項(xiàng)工作由秘書(shū)長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)，即每6個(gè)月一次的提案收集上來(lái)后，秘書(shū)組內(nèi)必須由秘書(shū)長(zhǎng)組織并召開(kāi)一次全組大會(huì)，聽(tīng)取各秘書(shū)的提案匯報(bào)，匯總后，由秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)平衡協(xié)調(diào)各方關(guān)系，主要的解決重復(fù)提案，以及提案不合適益，比如容易引起重大社會(huì)問(wèn)題等的提案。

② 提案的公告和社會(huì)討論

至少留足2個(gè)周公告時(shí)間，并組織社會(huì)各界聽(tīng)證討論。聽(tīng)證會(huì)只在社會(huì)反響強(qiáng)烈，反饋的不滿情緒較多的情況下，才需要組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)至少要有涉及到的相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)或者專家參與，還要有不滿群眾參與。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該采用多數(shù)投票通過(guò)的模式，如果聽(tīng)證會(huì)不能通過(guò)，修改后還是不能通過(guò)的，提案應(yīng)該暫?；蛘叱蜂N。只有聽(tīng)證會(huì)過(guò)半數(shù)通過(guò)了的，方能提交立法委員會(huì)復(fù)審。

③ 審議

區(qū)域內(nèi)所有的協(xié)同立法皆應(yīng)由立法委員會(huì)審核通過(guò)，凡不經(jīng)過(guò)立法委員會(huì)審議通過(guò)的都不能在大灣區(qū)內(nèi)公布或?qū)嵤┑?，否則，皆視為違法。

④ 再次公示社會(huì)

公示時(shí)間至少不應(yīng)該少于1個(gè)月。

⑤ 送審、備案和公布并實(shí)施。

大灣區(qū)立法委員會(huì)審議通過(guò)并公示過(guò)后，由秘書(shū)組專人（設(shè)一至兩名秘書(shū)）專門(mén)對(duì)接全國(guó)人民代表大會(huì)的相關(guān)部門(mén)。負(fù)責(zé)整個(gè)大灣區(qū)的審議通過(guò)后的提案送審、備案并公布實(shí)施工作。

區(qū)域協(xié)同立法的監(jiān)督機(jī)制

1.評(píng)估主體多元、不固定

只有評(píng)估主體多元化、不固定才能充分實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，才能讓各專業(yè)評(píng)估組織充分調(diào)動(dòng)積極性和專業(yè)性，第一時(shí)間給出專業(yè)、科學(xué)、合理、正確的評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，為了吸引大量的專業(yè)評(píng)估組織參與這個(gè)過(guò)程，必須在這個(gè)階段由行政劃撥一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，作為調(diào)研和采集數(shù)據(jù)并完成評(píng)估報(bào)告所用，建議5萬(wàn)--10萬(wàn)不等。每3年進(jìn)行一次評(píng)估，每次參與評(píng)估的組織不能少于3家，不能大于5家。為了節(jié)省成本。

2.評(píng)估報(bào)告甄選方式多元化、動(dòng)態(tài)化

報(bào)告提交給爭(zhēng)端機(jī)關(guān)解決機(jī)制里面的兩個(gè)頂層會(huì)議，地方市委書(shū)記會(huì)議（香港、澳門(mén)由立法會(huì)會(huì)長(zhǎng)參加）和地方行政長(zhǎng)官會(huì)議，審核投票通過(guò)。二個(gè)會(huì)議投票結(jié)果由秘書(shū)組負(fù)責(zé)匯總并公告。獲得最高票數(shù)的評(píng)估報(bào)告最終，獲得財(cái)政最終撥款，應(yīng)不少于20--100萬(wàn)。具體數(shù)目應(yīng)該由相關(guān)專家根據(jù)評(píng)估報(bào)告的工作量和工作質(zhì)量相結(jié)合，精算后給出具體數(shù)額。數(shù)額太少不能吸引高素質(zhì)的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，這樣就很難實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)鑒定評(píng)估機(jī)制的作用。相反，過(guò)高也會(huì)引起社會(huì)的不滿情緒。當(dāng)然，如果評(píng)估結(jié)果是幾個(gè)報(bào)告均有一定的合理性，這個(gè)最終的獎(jiǎng)金就均分給提供報(bào)告的各家。