非首都功能轉(zhuǎn)移視角下的北京人口疏解對(duì)策*

趙 勇

(北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101)

一、引言

針對(duì)北京市人口規(guī)模膨脹現(xiàn)象，流動(dòng)人口往往成為壓縮與調(diào)控對(duì)象，提出各種措施抑制流動(dòng)人口流入，以實(shí)現(xiàn)控制北京市人口增長(zhǎng)的目的。由于中國(guó)仍處于城市化加速發(fā)展的階段，因此，目前從根本上扭轉(zhuǎn)北京人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大是不可能的，也違背客觀規(guī)律。流動(dòng)人口是城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)與動(dòng)力，而同時(shí)也是城市規(guī)模調(diào)控的主要對(duì)象，在北京人口調(diào)控中，更多地關(guān)注了如何控制“流入”問(wèn)題，卻忽略了“流出”問(wèn)題。

城市發(fā)展中確實(shí)帶來(lái)一定的問(wèn)題，然而這不是人口流動(dòng)造成的，而是人口的單向流動(dòng)造成的。因此，應(yīng)該建立起一個(gè)“有進(jìn)有出，進(jìn)出平衡”的動(dòng)態(tài)體系，在人口流入的同時(shí)，建立人口流出機(jī)制，維持城市系統(tǒng)的進(jìn)出平衡[1]。有進(jìn)有出，進(jìn)出有序，維持城市的人口平衡，否則只進(jìn)不出，城市再大，也容納不下[2]。實(shí)踐表明，通過(guò)縮減北京首都功能，可以帶動(dòng)人口流出，達(dá)到控制人口規(guī)模的目的。

二、已有研究對(duì)策回顧

早期有學(xué)者建議“保護(hù)戶籍人口優(yōu)先就業(yè)權(quán)”，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在同等條件下，優(yōu)先雇傭北京市勞動(dòng)力。對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力就業(yè)實(shí)行有區(qū)別的行業(yè)準(zhǔn)入政策，制定行業(yè)目錄[3]。這樣可以“不出不進(jìn)”，且向外界傳遞“首都民工實(shí)行計(jì)劃招工方式”，以便減少盲目流動(dòng)[4]。對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)空間的壓縮中反映出了對(duì)戶籍人口的保護(hù)，是控制“進(jìn)”而不鼓勵(lì)“出”，相當(dāng)于一個(gè)“不進(jìn)不出”的靜止系統(tǒng)。

高生活成本是東京人口凈遷入規(guī)模大幅減少的重要因素，而在戶籍優(yōu)越性極強(qiáng)的中國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施價(jià)格等生活成本的提高，可以用于抑制外來(lái)人口的過(guò)快增長(zhǎng)，尤其是低素質(zhì)人口的盲目流入。尤其是對(duì)流動(dòng)人口聚集的城鄉(xiāng)結(jié)合部的大力整治是壓縮流動(dòng)人口生存空間的重要方式。然而，生活空間的壓縮與就業(yè)空間的壓縮一樣，朝著“少進(jìn)不出”的方向發(fā)展。

在流動(dòng)人口管理方面，北京市經(jīng)歷了從最初的無(wú)證管理階段到多證協(xié)管階段，到最終只保留“暫住證”的一證統(tǒng)管階段[5]，以及成立“流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)”實(shí)行“以房管人”[6]等，這些措施在管理流動(dòng)人口、調(diào)控流動(dòng)人口規(guī)模的同時(shí)也對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益保障、生活質(zhì)量的提高方面起到有效作用。然而，這些措施仍是針對(duì)“少進(jìn)”而不涉及“出”的問(wèn)題。

北京市2005年兩會(huì)提出了“建立準(zhǔn)入制度”的建議[7]。學(xué)者們從不同角度提出了相應(yīng)的對(duì)策：從更深入的戶籍制度角度出發(fā)，將戶籍人口與流動(dòng)人口共同納入調(diào)控對(duì)象；從根本上改變長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市人口管理理念和體制，僅靠一、兩個(gè)單一的政策措施，并不能從根本上解決城市人口問(wèn)題；必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，通過(guò)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)控的方式進(jìn)行“源頭控制”促進(jìn)人口有序流動(dòng)及合理分布；通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移策略，把吸納流動(dòng)人口較多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到偏遠(yuǎn)郊區(qū)，并建立較完善的服務(wù)業(yè)體系，從而吸引更多的流動(dòng)人口向北京周邊地區(qū)分散[8-12]。學(xué)者們提出，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)分布的同時(shí)，也要把城市規(guī)劃、新城建設(shè)及首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)與規(guī)劃作為解決北京人口壓力的方式[13]。值得關(guān)注的是，學(xué)者們開(kāi)始考慮將戶籍人口納入調(diào)控體系，但是仍是針對(duì)流動(dòng)人口的“少進(jìn)”及“外散”。

三、非首都功能視角下的人口疏解對(duì)策

(一)疏減城市功能，緩解人口集聚

借助于“北京市副中心”通州區(qū)的發(fā)展，依托京津冀協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，北京市應(yīng)疏解城市功能和公共資源，減少由功能和資源集中帶來(lái)的人口集聚，即以功能疏解帶動(dòng)人口疏解。當(dāng)前，北京市緊要的任務(wù)是降低中心城區(qū)的人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，具體來(lái)說(shuō)：第一，應(yīng)嚴(yán)格控制中心城新增學(xué)校、醫(yī)院、行政辦公、商品住宅等的建設(shè)規(guī)模，對(duì)正在審批和已批未建的項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理、分析；第二，北京市是高校聚集區(qū)，不僅吸引了大批學(xué)子來(lái)京求學(xué)，而且每年的畢業(yè)生都“想方設(shè)法”在北京就業(yè)，因此，應(yīng)鼓勵(lì)大學(xué)生回家鄉(xiāng)或到外地就業(yè)以促進(jìn)北京市人口的流出；第三，國(guó)家應(yīng)擴(kuò)大外地高校投資，實(shí)現(xiàn)教育均衡，同時(shí)可以推動(dòng)高校分校、部屬院校在北京外建校，對(duì)繼續(xù)教育院校進(jìn)行授課改革(如老師到各地授課，而不是學(xué)生到北京聽(tīng)課等)；第四，應(yīng)鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及三甲醫(yī)院移至周邊城市或在周邊城市建立分院，一方面可以為異地養(yǎng)老的老年人提供較好的養(yǎng)老及醫(yī)療條件，另一方面可以分流來(lái)京就醫(yī)者，盡管來(lái)京就醫(yī)者不計(jì)入“流入人口”，他們只是短期滯留者，但是其一批接一批連續(xù)不斷地進(jìn)京，實(shí)質(zhì)上形成了一個(gè)長(zhǎng)期的流動(dòng)人口。

(二)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，帶動(dòng)人口發(fā)展

應(yīng)通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)分布、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以帶動(dòng)勞動(dòng)力人口尤其是未在業(yè)人口流動(dòng)。應(yīng)堅(jiān)持“三、二、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，即壯大三產(chǎn)、優(yōu)化二產(chǎn)、做精一產(chǎn)，特別是要慎重發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。應(yīng)堅(jiān)持“雙高雙低”的原則，即高端、高技術(shù)，低能耗、低排放。應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段控制首都基本的經(jīng)濟(jì)功能，引導(dǎo)資源消耗大、人流物流大、勞動(dòng)力密集的二、三產(chǎn)業(yè)向河北省等區(qū)域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)周邊地區(qū)的發(fā)展，發(fā)揮周邊地區(qū)對(duì)人口集聚的屏蔽作用。

應(yīng)從首都作為國(guó)家和區(qū)域中心的發(fā)展要求出發(fā)，強(qiáng)化首都的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和區(qū)域引領(lǐng)作用，科學(xué)規(guī)劃首都的功能定位和發(fā)展路徑。應(yīng)按照城市功能和資源環(huán)境的要求，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，控制產(chǎn)業(yè)增量。應(yīng)調(diào)整和退出不符合首都城市定位的存量產(chǎn)業(yè)，采取改造升級(jí)、轉(zhuǎn)移疏解、淘汰退出相結(jié)合的手段，使存量產(chǎn)業(yè)逐步符合首都的功能特點(diǎn)。應(yīng)在一定程度上，按照北京城市的發(fā)展定位，發(fā)揮市場(chǎng)作用，以土地價(jià)格和稅收等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和控制首都基本的經(jīng)濟(jì)功能，促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力，強(qiáng)化階梯水價(jià)、階梯電價(jià)，擠出高耗能和低端產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)人口合理發(fā)展。

(三)協(xié)同區(qū)域發(fā)展，引導(dǎo)人口分布

應(yīng)依托京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從區(qū)域整體視角出發(fā)，明確發(fā)展定位，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)建立京津冀快速交通體系，及京津向河北省轉(zhuǎn)移的技術(shù)服務(wù)體系，優(yōu)化向河北省投資的軟環(huán)境。應(yīng)通過(guò)合理的交通規(guī)劃與交通管理提高京津冀區(qū)域內(nèi)交通的便捷性，保障任何個(gè)體都享有便捷交通帶來(lái)的發(fā)展利益；通過(guò)便捷的交通體系推動(dòng)京津冀發(fā)展，及北京市相關(guān)非首都職能向天津市與河北省的轉(zhuǎn)移，從而帶動(dòng)北京市流動(dòng)人口向天津市、河北省周邊地區(qū)流動(dòng)。

應(yīng)建立京津向河北省的人才輸送機(jī)制，將京津充裕的人才資源在空間上進(jìn)行延伸，將人才轉(zhuǎn)化成可“流動(dòng)”的資源。應(yīng)通過(guò)建立信息溝通平臺(tái)，鼓勵(lì)各級(jí)各類專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)管理人才基于平臺(tái)事先聯(lián)系，利用節(jié)假日等業(yè)余時(shí)間有償或無(wú)償?shù)貫楹颖笔〉慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力和技術(shù)支持。面對(duì)當(dāng)前河北省區(qū)域人才與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的問(wèn)題，京津要發(fā)揮區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為河北省培養(yǎng)各級(jí)各類技術(shù)工程人才和服務(wù)管理人才，以推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

(四)削弱戶籍作用，鼓勵(lì)人口流出

應(yīng)積極推進(jìn)戶籍制度改革，推行居住證制度，建立和實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口服務(wù)管理的全覆蓋體系。應(yīng)建立由戶口登記、身份證管理等制度構(gòu)成的，以現(xiàn)代科技裝備起來(lái)的科學(xué)的人口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人口靜態(tài)管理向人口動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變[14]。

應(yīng)轉(zhuǎn)變戶籍制度的功能，削弱戶籍人口的待遇，將戶籍制度與福利待遇剝離，使其回歸到原有的人口登記的功能上。應(yīng)建立與居住證制度配套的公共服務(wù)體系，使社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及相關(guān)社會(huì)權(quán)益和公共服務(wù)育居住證相一致。

應(yīng)加強(qiáng)戶籍立法建設(shè)，規(guī)范戶口管理，保障公民擁有法治基礎(chǔ)上的遷徙自由；在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，徹底打破城鄉(xiāng)二元戶口管理體制，完善相應(yīng)的配套改革措施，繼續(xù)弱化和剝離附著在戶籍上的附加利益，逐步使戶籍管理恢復(fù)到本來(lái)的民事登記功能上。

應(yīng)逐步建立起全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，打破異地報(bào)銷障礙。同時(shí)，應(yīng)對(duì)異地養(yǎng)老的老年人給予一定的補(bǔ)貼，或者制定相關(guān)的政策，對(duì)外地來(lái)養(yǎng)老的老年人口也給予相應(yīng)的優(yōu)惠待遇，這樣可以鼓勵(lì)老年人口異地養(yǎng)老、返鄉(xiāng)養(yǎng)老，可以帶動(dòng)人口流出。除此之外，還應(yīng)該建立暢通的人口進(jìn)出體系，消除人們流出后無(wú)法流入的后顧之憂。如果北京市民流出北京，應(yīng)保障其子女在教育、社會(huì)保障等方面都可以享受到北京市民的待遇，保障他們的權(quán)益不受損，而且回遷時(shí)不受戶籍等政策門檻阻礙。