淺析強(qiáng)監(jiān)管下水利審計(jì)的創(chuàng)新發(fā)展

曹西茜

（水利部審計(jì)室，100038，北京）

2018年5月習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。2019年3月水利部部長鄂竟平聽取水利審計(jì)工作匯報(bào)時(shí)，提出要不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，逐步形成完整、有效的審計(jì)監(jiān)督體系，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，充分發(fā)揮水利審計(jì)專業(yè)監(jiān)督作用。水利審計(jì)作為新時(shí)期“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”重要手段和有力支撐，要緊緊圍繞水利改革發(fā)展總基調(diào)，找準(zhǔn)工作切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，扎實(shí)工作，有效履職，開拓創(chuàng)新，確保部黨組重大決策部署落地生根。

一、水利審計(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要意義

1.水利審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展是推動(dòng)水利改革發(fā)展的必然要求

強(qiáng)監(jiān)管下水利審計(jì)在服務(wù)水利改革發(fā)展大局中的重要作用越發(fā)凸顯，水利審計(jì)具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性等特點(diǎn)，對(duì)新時(shí)期水利事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的影響是全方位、全過程和全局性的。水利審計(jì)只有解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，才能夠摸清真實(shí)情況、反映突出問題、揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，并及時(shí)有效解決問題。強(qiáng)監(jiān)管下水利審計(jì)承擔(dān)的監(jiān)督任務(wù)更多、范圍更廣、層次更深、標(biāo)準(zhǔn)更高，水利審計(jì)要按照水利改革發(fā)展總基調(diào)調(diào)整工作思路和工作重點(diǎn)，認(rèn)真履職盡責(zé)，勇于開拓創(chuàng)新，更好地服務(wù)于水利改革發(fā)展大局。

2.水利審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展是提升審計(jì)監(jiān)督效能的迫切需要

面對(duì)新時(shí)期水利改革發(fā)展中遇到的新情況、新問題，水利審計(jì)作為強(qiáng)監(jiān)管的重要手段，只有與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，才能不斷完善審計(jì)工作機(jī)制，拓展審計(jì)領(lǐng)域，優(yōu)化審計(jì)職能，提升審計(jì)質(zhì)量，全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，有效提升審計(jì)監(jiān)督效能，充分發(fā)揮水利審計(jì)在推動(dòng)部黨組重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)水利資金安全、提高資金使用效益、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)內(nèi)部控制與推進(jìn)廉政建設(shè)等方面的積極作用。

3.水利審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展是優(yōu)化審計(jì)資源配置的重要途徑

強(qiáng)監(jiān)管對(duì)水利審計(jì)監(jiān)督的力度、廣度和深度提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的效率和質(zhì)量提出了更嚴(yán)要求?，F(xiàn)階段，審計(jì)任務(wù)與審計(jì)資源之間的矛盾普遍存在，在部分單位表現(xiàn)得尤為突出，這就必然要求提高審計(jì)工作效率。水利審計(jì)要堅(jiān)持創(chuàng)新思維和工作方法，通過有效整合審計(jì)資源，統(tǒng)籌安排審計(jì)力量，努力提高工作效率，實(shí)現(xiàn)“一審多果、一果多用”；通過做好審計(jì)工作規(guī)劃，聚焦審計(jì)工作重點(diǎn)，強(qiáng)化審計(jì)成果運(yùn)用，深化內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作等，實(shí)現(xiàn)水利審計(jì)監(jiān)督效率與質(zhì)量雙提升，確保強(qiáng)監(jiān)管有力。

二、水利審計(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

1.審計(jì)監(jiān)督全覆蓋需進(jìn)一步加強(qiáng)

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是黨中央對(duì)改革審計(jì)管理體制的重大決策部署，是充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的必然要求，也是順應(yīng)新時(shí)期水利改革發(fā)展的必經(jīng)之路。過去，水利審計(jì)工作以部管領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、水利工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)和已完財(cái)政項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)為主；現(xiàn)階段，伴隨治水主要矛盾的變化和治水思路的轉(zhuǎn)變，面對(duì)日益突出的水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題，水利審計(jì)要拓展審計(jì)監(jiān)督范圍，加大審計(jì)監(jiān)督力度，強(qiáng)化對(duì)水資源管理、水生態(tài)保護(hù)、水利建設(shè)與運(yùn)行管理、水利工程移民、重大水利工程及調(diào)水工程管理等領(lǐng)域開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，摸清政策實(shí)效，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

2.審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移需進(jìn)一步深入

水利審計(jì)以開展事后審計(jì)監(jiān)督為主，事前及事中監(jiān)督相對(duì)開展較少，如開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目多、任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目少；開展水利工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)多，工程建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)少，近兩年水利審計(jì)逐步加大了事前與事中監(jiān)督控制力度，但總體比重不高。“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”更加關(guān)注審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控作用的發(fā)揮，水利審計(jì)要通過開展重大工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、投資建設(shè)項(xiàng)目中期審計(jì)等，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金管理、概算執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問題，及時(shí)提出加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控建議，督促項(xiàng)目法人立行整改，進(jìn)一步提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和成效。

3.審計(jì)工作成果利用需進(jìn)一步夯實(shí)

審計(jì)成果轉(zhuǎn)化利用最直接的表現(xiàn)形式即針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)，審計(jì)整改情況作為審計(jì)監(jiān)督的“最后一公里”，是審計(jì)工作的重要組成部分，也是對(duì)審計(jì)監(jiān)督成效的最好檢驗(yàn)。水利審計(jì)在工作中發(fā)現(xiàn)部分單位沒有深入思考審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的根源，對(duì)如何利用審計(jì)成果改善內(nèi)部管理中存在的問題和防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)重視不夠；此外，審計(jì)整改情況與干部的考核、獎(jiǎng)懲等掛鉤力度不大，也在一定程度上導(dǎo)致了整改不力的現(xiàn)象依然存在，限制了審計(jì)成果作用的發(fā)揮。水利審計(jì)要進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)整改落實(shí)情況后續(xù)跟蹤審計(jì)范圍，加大審計(jì)的頻次，進(jìn)一步夯實(shí)審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化利用。

三、水利審計(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)舉措

1.明確審計(jì)監(jiān)督方向，找準(zhǔn)強(qiáng)監(jiān)管發(fā)力點(diǎn)

黨中央、國務(wù)院高度重視水利工作，水利工程項(xiàng)目投資規(guī)模不斷增長。截至2018年年底，172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程已開工133項(xiàng)，在建工程投資規(guī)模超過1萬億元。水利審計(jì)始終堅(jiān)持以資金監(jiān)管為核心，以資金流向?yàn)橹骶€，針對(duì)資金用的“對(duì)不對(duì)”與資金用的“好不好”，重點(diǎn)監(jiān)督水利資金使用的合規(guī)性與資金使用績效，密切關(guān)注水利資金分配、撥付、管理、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，著力推動(dòng)提質(zhì)增效。水利審計(jì)通過開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查和財(cái)務(wù)檢查，防止資金閑置或浪費(fèi)，督促盤活財(cái)政資金，提高財(cái)政資金績效；通過開展水利扶貧資金審計(jì)，推動(dòng)扶貧政策落實(shí)和扶貧資金安全、高效使用；通過開展水保建設(shè)工程獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理使用情況審計(jì)，加大對(duì)專項(xiàng)資金的跟蹤問效，提高資金使用效益；通過開展落實(shí)中央水庫移民后期扶持資金管理使用情況調(diào)研，強(qiáng)化對(duì)后期扶持資金審計(jì)情況的指導(dǎo)監(jiān)督；通過開展三峽后續(xù)工作項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)，分析資金支付滯后的主要原因，提升專項(xiàng)資金撥付使用效率，切實(shí)發(fā)揮水利審計(jì)在維護(hù)水利資金安全、提高資金使用效益方面的積極作用。

2.拓展審計(jì)監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)全方位強(qiáng)監(jiān)管

新時(shí)期的水利審計(jì)監(jiān)督要堅(jiān)持從部黨組關(guān)注的重點(diǎn)問題出發(fā)，突出重要資金和重大項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)全方位強(qiáng)監(jiān)管。圍繞水利工作攻堅(jiān)戰(zhàn)，水利審計(jì)將重點(diǎn)開展對(duì)水保建設(shè)工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，推動(dòng)水保生態(tài)文明建設(shè)；對(duì)2018年度落實(shí)中央水庫移民后期扶持資金管理使用情況開展調(diào)研，確保后期扶持政策落地落實(shí)；對(duì)華北地區(qū)部分市縣2018年地下水超采綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用及任務(wù)實(shí)施情況開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，加強(qiáng)地下水超采綜合治理工作。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域提檔升級(jí)，水利審計(jì)將重點(diǎn)開展對(duì)重大信息化項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，促進(jìn)水利信息化建設(shè)提檔升級(jí)；對(duì)有關(guān)區(qū)縣三峽后續(xù)工作項(xiàng)目開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，分析項(xiàng)目進(jìn)度較慢、資金支付滯后的主要原因，提出推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)度及專項(xiàng)資金撥付使用的意見建議；對(duì)172項(xiàng)重點(diǎn)水利工程開展竣工決算審計(jì)，為項(xiàng)目驗(yàn)收和竣工財(cái)務(wù)決算審批提供支撐。圍繞水利發(fā)展底線任務(wù)，水利審計(jì)將重點(diǎn)對(duì)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)各級(jí)水行政部門采取切實(shí)有效措施，高質(zhì)量完成病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固任務(wù)；對(duì)部直屬重大工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行年度跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)過程監(jiān)督，促進(jìn)提高管理水平，有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)工資內(nèi)外收入情況開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范工資管理。水利審計(jì)將聚焦水利改革發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域與重要環(huán)節(jié)，全面深化審計(jì)監(jiān)督。

3.推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)全過程強(qiáng)監(jiān)管

水利審計(jì)要深入推進(jìn)監(jiān)督關(guān)口前移，防微杜漸，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)事前與事中監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全過程強(qiáng)監(jiān)管。近年，水利審計(jì)組織對(duì)部直屬重大工程建設(shè)項(xiàng)目開展年度跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)過程監(jiān)督，督促資金落實(shí)到位、投資控制有效、工程如期完成，促進(jìn)提高管理水平，有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)；組織對(duì)重大信息化項(xiàng)目開展中期審計(jì)，針對(duì)建設(shè)進(jìn)度、概算執(zhí)行和資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，督促項(xiàng)目法人立行整改，查缺補(bǔ)漏，按照驗(yàn)收要求提前做好相關(guān)工作?，F(xiàn)階段，水利審計(jì)將逐步實(shí)施部管領(lǐng)導(dǎo)干部任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)。水利審計(jì)將進(jìn)一步加大對(duì)172項(xiàng)重大水利工程項(xiàng)目開展全過程跟蹤審計(jì)，掌握水利資金撥付、管理、使用等情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)工程效益發(fā)揮。水利審計(jì)將密切關(guān)注水利改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，及時(shí)作出預(yù)警，及時(shí)提出強(qiáng)監(jiān)管建議，為水利改革發(fā)展保駕護(hù)航。

4.深化審計(jì)監(jiān)督成果運(yùn)用，發(fā)揮強(qiáng)監(jiān)管成效

水利審計(jì)將進(jìn)一步深化審計(jì)監(jiān)督成果運(yùn)用，以問題為導(dǎo)向，以整改為目標(biāo)，確保審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)到位，充分發(fā)揮強(qiáng)監(jiān)管成效。近年，水利審計(jì)對(duì)172項(xiàng)重大水利工程建設(shè)項(xiàng)目整改落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)，對(duì)照審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題逐項(xiàng)進(jìn)行督導(dǎo)，確保審計(jì)整改落實(shí)到位不走過場，促進(jìn)工程效益發(fā)揮，保障中央興水惠民決策部署落到實(shí)處。水利審計(jì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出問題整改落實(shí)情況開展后續(xù)審計(jì)，督促被審單位建章立制，堵塞漏洞，加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高管理水平；組織對(duì)多家單位開展審計(jì)回訪，通過現(xiàn)場座談、查閱資料，逐項(xiàng)核實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況，深入了解相關(guān)內(nèi)部控制建立完善情況，并對(duì)審計(jì)工作之后的新問題、新情況開展了有益探討，提出了合理建議。水利審計(jì)將繼續(xù)深入開展審計(jì)整改監(jiān)督檢查，不斷加大后續(xù)審計(jì)力度，著力構(gòu)建審計(jì)查出問題整改長效機(jī)制，對(duì)糾正不及時(shí)、整改不到位的問題，水利審計(jì)將督促進(jìn)一步整改，通過對(duì)問題整改的持續(xù)追蹤，促進(jìn)審計(jì)成果落地見效。

四、水利審計(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的有效途徑

1.優(yōu)化水利審計(jì)工作機(jī)制

一方面，水利審計(jì)組織要對(duì)相關(guān)制度辦法進(jìn)行梳理、修訂和完善，出臺(tái)《水利行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》《水利審計(jì)項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)管理辦法》《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)辦法》《水利行業(yè)內(nèi)部審計(jì)成果質(zhì)量控制體系》等制度，為水利行業(yè)開展審計(jì)工作、規(guī)范審計(jì)管理、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提供指引和制度保障。另一方面，水利審計(jì)要加強(qiáng)與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等其他內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作，建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)等工作機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督合力。

2.強(qiáng)化水利審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

一方面，水利審計(jì)積極創(chuàng)新工作方式，抽調(diào)直屬單位或地方省廳審計(jì)人員參與部分審計(jì)項(xiàng)目，派出審計(jì)人員參與直屬單位部分項(xiàng)目審計(jì)，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力，鍛煉審計(jì)隊(duì)伍。另一方面，水利審計(jì)不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與研討交流，著力提升水利審計(jì)監(jiān)督能力，通過積極有效的培訓(xùn)模式，如審計(jì)案例模擬、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)分享等，不斷提升審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力和綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，全面提升審計(jì)強(qiáng)監(jiān)管成效。

3.創(chuàng)新水利審計(jì)方式方法

一方面，水利審計(jì)通過不斷完善審計(jì)方式，對(duì)涉及重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、重要資金的審計(jì)，探索“飛檢”審計(jì)方式，及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)問題；對(duì)部直屬單位的審計(jì)項(xiàng)目，探索交叉審計(jì)方式，逐步實(shí)現(xiàn)以審代訓(xùn)。另一方面，水利審計(jì)要充分運(yùn)用信息化手段，以科技強(qiáng)審?fù)苿?dòng)審計(jì)方式變革和審計(jì)質(zhì)量提升，逐步形成以信息系統(tǒng)平臺(tái)為載體，以大數(shù)據(jù)為依托的審計(jì)模式，通過覆蓋水利各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息互通平臺(tái)和覆蓋江河湖泊、水資源、水利工程、財(cái)務(wù)資金等領(lǐng)域的綜合監(jiān)管平臺(tái)，使大數(shù)據(jù)能夠直接服務(wù)于審計(jì)實(shí)踐，提高水利審計(jì)捕獲問題的深度、廣度和精準(zhǔn)度，形成“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)方式，切實(shí)提高水利審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和效率。