流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局構建

黃金權 ，孫 蓓 ，張平倉 ，胡 波 ，程冬兵

（1.長江水利委員會長江科學院，430010，武漢；2.水利部山洪地質災害防治工程技術研究中心，430010，武漢）

一、研究背景概述

當前，人類社會正處于由工業(yè)文明向生態(tài)文明這一高級文明形態(tài)轉變的實質性階段。水、土資源是人類賴以生存的自然資源，承載著人類文明的產生與發(fā)展，水、土資源的保育自古以來都是維系人類基本生存的首要活動，當前已成為生態(tài)文明建設的重要內容。長期以來，水土保持作為我國的一項基本國策，已經成為確保水、土資源可持續(xù)性利用及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護的重要舉措，在我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設中發(fā)揮著不可替代的作用。傳統(tǒng)意義上的水土保持是以基于農業(yè)水、土資源可持續(xù)利用為出發(fā)點而開展的水土流失預防與治理工作，其最突出特點是服務于農業(yè)生產和防洪減災。隨著社會進步以及人們對生態(tài)環(huán)境建設的日益重視，水土保持的內涵也得到了延伸與拓展，水土保持主要工作開始逐步向基于系統(tǒng)治理思想、以保育為切入點、以生態(tài)可持續(xù)為目標的綜合水土流失防控體系轉變。

早期水土保持綜合治理多數以小流域為單元開展，主要考慮的是農業(yè)效益及減災效益，系統(tǒng)化、精細化程度不高。隨著社會科技進步以及人們對生活質量的要求不斷提高，后來逐漸發(fā)展到基于水土保持的清潔型小流域建設，其突出特點是不再純粹以農業(yè)增產和防洪減災為追求目標，而是將人們對于生態(tài)環(huán)境的追求融入水土保持綜合治理工作及理念之中，水土保持的生態(tài)環(huán)境效益受到了歷史性關注，山更美、水更清成為人們對水土保持工作的另一重要期望。然而，水土保持理念的發(fā)展也逐漸暴露出傳統(tǒng)水土保持工作重點及區(qū)域關注度上的不平衡，即大面積的水土保持生態(tài)治理雖然一定程度上緩解或扭轉了水土流失嚴重局面及其帶來的綜合效益發(fā)揮，但人為水土流失的防控特別是快速城市化進程中大規(guī)模開發(fā)帶來的水土流失問題，不僅成為阻礙城市化進程向質量型轉變的重要因素，更成為流域水土保持工作面臨的又一突出問題，本質上講這是社會發(fā)展向精細化邁進的一個深刻體現和必然趨勢，但目前只在部分沿海發(fā)達城市得到關注。城市水土流失有別于傳統(tǒng)大面積生態(tài)治理所基于的自然水土流失特征，特別是在綜合生態(tài)環(huán)境效益考察框架下，城市水土流失所造成的危害要更為復雜，其中之一即是水土流失所產生的泥沙不再作為單一危害主體而存在，其作為污染載體對流域水環(huán)境質量造成的影響或許更為深遠。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，把生態(tài)文明納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局。黨的十九大報告中指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，必須樹立和踐行 “綠水青山就是金山銀山”的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。系統(tǒng)治理思想已成為治水的重要方針，作為治水工作體系的重要環(huán)節(jié)，新時期水土保持工作更應以此為首要方法論，加速推進相關工作向系統(tǒng)化、精細化及高水準發(fā)展。本研究擬基于現階段我國水土保持工作實際，立足于新時代水土保持工作要有新思路、新舉措、新作為、新成效的迫切需求，在充分探討和論證基于流域尺度開展水土保持工作的必要性及科學性基礎上，提出走基于流域尺度的水土保持系統(tǒng)化發(fā)展之路，并從格局構建、保障措施及建設愿景上進行全面分析闡述，為現階段流域管理保護及生態(tài)建設相關工作提供參考。

二、基于流域尺度開展水土保持工作的必要性及科學性

1.生態(tài)文明建設背景下水土保持工作特點

（1）水土保持與生態(tài)文明的關系

水土保持本質上講是處理人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一種人類社會活動，其與生態(tài)文明建設本身一脈相承?；谖覈煌l(fā)展時期的現實國情，我國水土保持工作順勢而為，在過去幾十年取得了顯著成就，為經濟社會發(fā)展作出了突出貢獻。當前，人類社會正處于由工業(yè)文明向生態(tài)文明轉變的實質性階段，我國的社會主要矛盾也發(fā)生了歷史性變化，人民群眾由追求生存發(fā)展上升到追求生態(tài)美好。在此背景下，水土保持工作順應時代發(fā)展要求，全面深化其本身所具有的生態(tài)內涵，呈現出新的形勢和特點。

（2）生態(tài)文明建設背景下水土保持工作特點

生態(tài)文明建設全面推進形勢下，水土保持工作表現出的新特點可總結為“一個拓展、三個轉變”。從工作重點上，水土保持工作在傳統(tǒng)農業(yè)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)治理基礎上，開始注重統(tǒng)籌兼顧和區(qū)域平衡，走城鄉(xiāng)協(xié)調推進、由“農村”拓展到“城市”的系統(tǒng)化發(fā)展之路。從工作理念上，水土保持工作由起初的基于水土資源的原位保持為目標逐漸轉變?yōu)橐运临Y源的生態(tài)保育為目標，即在順應自然規(guī)律的條件下開展水土流失預防及水土流失區(qū)原位生態(tài)修復，充分發(fā)揮和管控流失水土資源的正效益，盡可能使其在生態(tài)大系統(tǒng)中繼續(xù)成為資源，做到趨利避害，如對流失水土資源進行適當人工修飾，使其形成濕地灘涂，從而有利于污染物的凈化及動物棲息地的形成。在工作布局上，水土保持工作由單一的綜合治理逐漸向基于點、線、面的立體化、生態(tài)化綜合水土流失防控體系轉變，這主要體現在基于點狀重點工程的水土流失治理轉變到基于區(qū)域的綜合治理體系，治理措施也向堅持山水林田湖草一體化治理思路轉變，統(tǒng)籌配置傳統(tǒng)水土保持措施與現代生態(tài)修復與污染防控措施，做到源頭—過程綜合防控。工作機制上，水土保持工作由相對粗放的傳統(tǒng)模式逐漸向制度化和精細化模式轉變，這集中體現在水土保持行政管理機制改革及技術體系創(chuàng)新上，在國家要求積極落實“簡政放權、加強事中事后監(jiān)管”大背景下，過去 “保姆式”的監(jiān)管模式存在顯著弊端，水土保持要在上下銜接、系統(tǒng)完備、運行有效的法規(guī)制度體系及規(guī)范全面、實操可行的技術標準體系支持下，進入更加高效的可持續(xù)發(fā)展軌道。

2.流域系統(tǒng)治理對于水土保持工作的必要性

（1）水土保持系統(tǒng)監(jiān)測機制建立

水、土資源產生及其演變是在系統(tǒng)中進行的，這決定水土保持工作必須堅持系統(tǒng)思維。在復雜系統(tǒng)中尋求規(guī)律性并充分利用其規(guī)律，最有效的方法就是從科學的角度找到其確定邊界。以流域為基本單元開展水土保持工作，最大優(yōu)勢在于可以在一個確定的地表水循環(huán)系統(tǒng)內實現水土保持效益的有效系統(tǒng)監(jiān)測，并以此來評價現行水土保持工作是否真正符合效益最優(yōu)化，從而對后續(xù)工作進行指導改進。現狀研究及生產實踐對流域水土流失狀況（坡面、地塊及小流域）進行監(jiān)測一般有兩種方式，即在流域出口建立卡口站和在流域內設立徑流小區(qū)，這兩種監(jiān)測方式較好地運用了基于流域為單元的水土流失防控思路；不足之處在于多數工作是在小流域內開展，尺度擴展受到局限，以中尺度及大尺度流域為范疇開展的系統(tǒng)化監(jiān)測有待提升，導致很多基于大尺度層面才能揭示的問題未能及時發(fā)現。

（2）水土保持系統(tǒng)評估機制建立

現階段，水土保持綜合效益評估有待加強。生態(tài)文明建設背景下，水土保持效益的評估理論上應該做到系統(tǒng)性，即做到從坡面到小流域、從小流域到中尺度流域、從中尺度流域到大尺度流域的全方位評估，評估的指標體系也應該全面系統(tǒng)化，既要考慮農業(yè)指標和防洪減災指標，更要考慮生態(tài)等其他指標。研究表明，大面積水土流失雖造成了黃土高原千溝萬壑、支離破碎的脆弱生態(tài)景觀格局，但黃河流域上游大面積水土流失卻是中下游沖積平原形成的主要物質來源，這一大尺度水土流失與沉積的自然地理過程從一定程度上孕育了中華文明。三峽水庫蓄水后，長江中下游出現的“清水下泄、河床下切、崩岸加劇”的問題，也從一定程度上啟示水土保持工作必須縱觀全局、綜合評估和系統(tǒng)推進。綜合考察，基于流域尺度開展水土流失系統(tǒng)治理，在流域系統(tǒng)內統(tǒng)籌水土保持措施配置與管理模式，有利于構建大、中、小型分布式水土流失防控單元，形成 “治理—監(jiān)測—評估—優(yōu)化治理”良性工作模式，使得水土保持真正做到系統(tǒng)、全面、可持續(xù)，具有突出先進性和必要性。

3.基于流域范疇開展水土保持工作的科學性

（1）流域尺度的邊界優(yōu)勢

流域作為一個在水文范疇中具有相對封閉、獨立性質的系統(tǒng)，其邊界明確且出口確定，這不僅使得技術目標的設立、定級、監(jiān)測和評估可行，也為管理在邊界上提供了確定性約束條件。水土流失本質上與地表水循環(huán)過程密切相關，流失土壤顆粒原位起動、泥沙過程運移及沉積均耦合于地表水循環(huán)過程之中。對于封閉流域系統(tǒng)來說，其內部地表水循環(huán)過程可以被量化監(jiān)測，這就為水土流失相關指標的量化監(jiān)測提供了有利條件。

（2）流域尺度的系統(tǒng)優(yōu)勢

容許土壤流失量是水土保持技術體系中一個核心概念指標，反映的是在區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力范圍內，水土流失防控所要達到的基本目標，理論上是綜合評估后獲得的一個基準技術指標，其決定了水土流失防治標準及水土保持措施布設體系的確立。然而，這個區(qū)域到底多大，如何界定，在何種范疇下界定能最大限度地降低不確定性，這就涉及評估尺度問題，流域尺度本身的固有屬性能較好解決以上問題。

從管理上講，把流域作為水土保持管理控制單元，由小到大，形成網絡體系，既能實現具體問題具體分析，最大限度降低基于“黑箱”模式的流域混沌管理帶來的不確定性風險，又能實現各流域尺度的綜合把控，提高水土流失綜合防控管理決策水平。有研究指出，上下結合是流域綜合管理的必然選擇，即不同尺度的流域管理相銜接，次級流域管理應在上一級流域管理總體框架下進行，同時次級流域管理又要適合本區(qū)域特征要求?；诹饔虺叨乳_展水土保持工作的科學性在于其既具有系統(tǒng)性又具有可控性。

三、流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局構建及保障措施

1.流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局設計

基于流域尺度的水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局構建首先要堅持“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的工作思路，牢牢把握治理防控、監(jiān)督監(jiān)測及效益評估三個基本環(huán)節(jié)，通過全面加強治理、完善科技支撐、健全制度體系、提升公眾參與及社會監(jiān)督水平等為切入點，建立起“城市與鄉(xiāng)村協(xié)同、治理與監(jiān)管并重、部門與行業(yè)聯(lián)動、監(jiān)測與評估并舉”的完整流域水土保持工作體系，其最終目標是使得流域水土保持工作形成一整套完備的技術體系及管理機制，在生態(tài)文明建設的系統(tǒng)框架下能夠實現可持續(xù)、標準化及自動化的良性運作（如圖1所示）。

（1）流域水土流失治理防控

流域水土流失治理防控要在確保嚴重自然水土流失局面得到有效控制的條件下，重點關注人為水土流失的防控。即首先要繼續(xù)堅持和加強對水土流失生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)治理，而且要與當前國家扶貧戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設相結合，加快特殊地區(qū)（如革命老區(qū)、少數民族地區(qū)、貧困地區(qū)等）水土流失治理，重點突出，急需先治。城市自然水土流失的生態(tài)治理則應以城市生態(tài)敏感區(qū)為關注點，主要為城市生態(tài)紅線區(qū)、飲用水水源水庫流域等，治理任務主要為基于高標準生態(tài)重建與修復的精細化治理。

人為水土流失的防控重點，不存在嚴格意義上的城鄉(xiāng)之分，只是在防治標準上可容許存在一定差異，城市人為水土流失防控要高標準、精細化。這是因為城鄉(xiāng)人為水土流失均主要來源于開發(fā)建設項目，因此，對城鄉(xiāng)人為水土流失的有效控制關鍵是管好開發(fā)建設項目。有效管控好開發(fā)建設項目造成的人為水土流失，根本任務就是要做好制度法規(guī)體系、規(guī)范標準體系以及聯(lián)動懲戒體系的建設，其中制度法規(guī)體系要解決水土保持責任劃分問題，即要明確建設單位、施工單位、行業(yè)主管部門、水土保持行政主管部門等在開發(fā)建設過程中要履行的水土保持責任；規(guī)范標準體系主要解決各水土保持責任單位在開發(fā)建設過程中具體該怎么做的問題，特別是在水土保持措施落實及防治目標實現上應如何規(guī)范化操作；聯(lián)動懲戒體系則是各水土保持責任單位在確定要做什么及怎么做的情況下，沒有履行義務或履行不到位者應得到何種處罰的問題，該體系是水土保持管理體制中的重要保障機制。

（2）流域水土保持監(jiān)督監(jiān)測

在國家“簡政放權、加強事中事后監(jiān)管”改革背景下，監(jiān)督監(jiān)測應成為水土保持管理工作的核心。監(jiān)督主要針對人為水土流失，監(jiān)測則涉及人為和自然水土流失，但監(jiān)督是建立在有效監(jiān)測的基礎之上，監(jiān)督主要是管理層面，而監(jiān)測則注重在技術層面。流域水土保持管理，特別是對水土保持風險的管理，必須根據流域水土保持工作特點制定一套完備的監(jiān)督管理辦法，從而使監(jiān)督工作條理化，形成長效機制。水土保持監(jiān)測分為兩個層面，一是為監(jiān)督服務的監(jiān)測，另外一個是為評估服務的監(jiān)測。前者開展的主體為水土保持行政主管部門，而后者開展的主體則包括生產建設單位和水土保持行政主管部門，生產建設單位開展監(jiān)測主要是為了評估自身開展的水土保持工作是否達到預期效果和目標，確保自己能夠規(guī)避水土保持責任風險，而水土保持行政主管部門開展以評估為目標的監(jiān)測則是從宏觀上評估一定區(qū)域內的水土保持工作布局所產生的成效。

流域水土保持監(jiān)測在未來發(fā)展中應做好三方面工作，一是做好水土保持行政主管部門開展監(jiān)督監(jiān)測的程序規(guī)范化及可依據標準體系建設，使其準確有效、有依有據，便于水土保持管理與執(zhí)法；二是做好生產建設單位開展評估監(jiān)測的規(guī)范和技術引導，使其真正產生實效；三是應該加強水土保持評估監(jiān)測的硬件條件保障和日常監(jiān)測機制建設，使其高效化、規(guī)范化和科學化。

（3）流域水土保持效益評估

流域水土保持效益評估的主要作用是檢驗流域系統(tǒng)內部水土保持工作所產生的效果，評估流域現狀水土保持措施在生態(tài)、經濟及社會效益等各方面是否實現了最優(yōu)化的配置，進而指導其他流域系統(tǒng)和改進本流域系統(tǒng)后續(xù)水土保持工作，確保流域水土保持工作可持續(xù)發(fā)展。

評估機制的建立首先要求既要關注水土流失的負面影響，又要看到它在整個生態(tài)系統(tǒng)中的正面效益，以往的習慣認識即水土流失百弊而無一利，這在整個流域生態(tài)系統(tǒng)中顯然存在片面性和局限性，尤其在評估尺度擴展到大流域尺度時，這種認識的局限性更加明顯。鑒于此，評估的指標體系應該全面系統(tǒng)化，既要考慮農業(yè)指標和防洪減災指標，又要考慮生態(tài)等其他指標，這樣的評估結果才能科學地指導流域水土保持實踐。

2.流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展保障措施

流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局的核心內容可總結為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以自然水土流失治理為主線，以人為水土流失防控為重點，通過制度改革及標準體系完善，構建集治理防控、監(jiān)督監(jiān)測及效益評估為一體的流域水土保持工作體系，從而形成社會、經濟和生態(tài)等綜合效益最優(yōu)化條件下流域水土保持可持續(xù)發(fā)展格局。其格局體系的形成需從法制、管理制度、部門聯(lián)動機制、技術標準體系等方面加以細化落實。

（1）健全水土保持法制建設

在 《中華人民共和國水土保持法》等上位法的框架下，流域機構可協(xié)調流域內地方水行政主管部門，對各地方水土保持條例等加以修訂，重點對水土保持施工圖的設計與審查進行法律層面的細化，同時強化生產建設項目各參建單位法律責任，創(chuàng)新水土保持處罰機制，研究突破目前單一處罰機制，試點開展“雙罰制”，即既要對水土保持違法單位進行處罰，又要對單位相關責任人進行處罰，切實加強對生產建設項目施工過程中水土流失的預防和監(jiān)督。

（2）加強水土保持管理制度創(chuàng)新

研究系統(tǒng)化的生產建設項目水土保持管理規(guī)定，細化生產建設項目水土保持的各項管理要求，切實落實責任主體；制定生產建設項目水土保持項目分類管理制度，嘗試從水土保持方案審批、監(jiān)督管理和設施驗收等環(huán)節(jié)實現全流程分類管理；聯(lián)合地方水行政主管部門及各生產建設行業(yè)主管部門推動水土保持納入施工圖設計，謀劃開展水土保持施工圖設計監(jiān)督專項執(zhí)法；深化水土保持行政審批改革，協(xié)調地方水行政主管部門最大限度簡化水土保持行政審批，扭轉傳統(tǒng)“重審批、輕監(jiān)管”工作局面，探索根據地形坡度等水土流失誘因特征劃區(qū)對水土保持方案進行備案、審批分類辦理的機制，提高行政審批效率和質量，把主要工作精力轉移到事中事后監(jiān)管上來。

（3）完善聯(lián)動懲戒機制

建立多部門聯(lián)動機制，水行政主管部門依法對水土保持負有預防和監(jiān)管職責，各行業(yè)主管部門同樣負有對本行業(yè)水土保持工作的監(jiān)督義務。各部門依法履行水土保持義務，建立起完善的多部門水土流失綜合防控聯(lián)動機制，促進水土保持工作成效提升，使得嚴重水土流失局面得到根本性扭轉；建立聯(lián)合懲戒機制，對監(jiān)督檢查發(fā)現、查處的違法違規(guī)行為，報送國家統(tǒng)一的信用信息平臺、記入誠信檔案，實行聯(lián)合懲戒。

（4）推動水土保持技術創(chuàng)新

根據流域或區(qū)域水土流失特點，研究提出生產建設項目區(qū)內不同水土保持措施條件下，潛在的水土流失隱患等級標準及容許水土流失量標準等，為水土保持監(jiān)督管理和行政執(zhí)法提供科學依據和技術支撐；協(xié)同流域內各地方出臺地方水土保持技術規(guī)范，對國家相關規(guī)范進行細化補充，根據地方水土流失特點，提出施工期水土保持措施的規(guī)范要求；加強流域水土保持信息化建設，在流域固定監(jiān)測站網及大江大河控制斷面等監(jiān)測體系支撐下，建立互聯(lián)互通、資源共享的流域水土保持信息系統(tǒng)和數據庫，實現人為水土流失全過程信息化監(jiān)控，及時準確掌握新增水土流失治理情況，實現水土流失風險隱患等級自動預警。

3.建設愿景

通過基于流域尺度的水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局構建，充分發(fā)揮流域控制單元在水土流失防控及水土保持管理上的尺度優(yōu)勢，使得流域水土保持工作形成一整套完備的技術體系及管理機制，并在生態(tài)文明建設的系統(tǒng)框架下實現可持續(xù)、標準化及自動化的良性運作，水土保持綜合治理重點突出、穩(wěn)步推進、效益顯著，水土保持監(jiān)督管理走上規(guī)范化、科學化和信息化，水土保持監(jiān)測實現過程化、精準化和高效化，水土保持效益評估形成長效機制并科學指導流域水土保持工作，最終在流域尺度上建成與流域經濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系，流域水土保持生態(tài)文明建設從此步入社會、經濟和生態(tài)綜合效益最優(yōu)化發(fā)展軌道。

四、結 語

基于流域尺度水土保持系統(tǒng)化發(fā)展格局的提出，本質上是基于流域作為相對獨立、封閉的水循環(huán)系統(tǒng)在水土流失監(jiān)測和水土保持綜合效益評估上具有優(yōu)越性，在尺度上能夠避免其他尺度可能造成的不確定性。然而，現行地方水土保持管理多數受行政管轄區(qū)域影響而在不同行政區(qū)間存在差異，并不是由流域邊界來統(tǒng)一和確定，這導致多行政區(qū)涉及的流域由于各方社會經濟發(fā)展水平等因素的不同，在生態(tài)治理、制度建設以及技術標準體系建設等方面存在步調不一致的情況，從而制約了水土流失系統(tǒng)治理效能的發(fā)揮。此時流域管理機構的作用變得尤為重要，其除了要承擔流域系統(tǒng)監(jiān)測及評估任務外，還必須承擔起協(xié)調流域內各地方形成合力、統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)治理的任務，進而確保流域水土保持工作能夠按照最優(yōu)化布局模式推進開展，取得最大效益。此外，流域水土流失容許值對于科學布局流域水土保持工作具有約束性指導意義，應加強對該指標的研究探索。