“放管服”背景下水利工程招標代理選擇模式實踐與探索

汝中華

（江蘇省蘇州市吳江區(qū)水利基本項目建設管理處，215200，蘇州）

近年，隨著招標投標法的出臺及相關政策的推動，水利工程招標投標深入人心，招標代理制度也日趨完善。招標代理作為水利工程市場中承發(fā)包交易活動的參與及組織者，在保證程序正確、降低工程成本、保證工程質量、提高資金效益等方面發(fā)揮了重要作用。在水利工程招標投標活動中，建設單位往往更關注工程投標單位的競爭，對在委托招標代理之間如何引進競爭機制關注較少，但隨著“放管服”改革的深化，代理資質、代理收費指導價的取消，代理服務市場也將產生深刻變化。

一、招標代理選擇方式現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國招標投標法》第十二條規(guī)定，招標代理機構的選擇招標人有權自行選擇，其他人不得代為指定招標代理機構?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》第二條指出 “所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務”，《必須招標的工程項目規(guī)定》第五條指出，“勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估計價在100萬元人民幣以上”。由此可以看出，“勘察、設計、監(jiān)理等服務”招標代理未明確列入，法無明文規(guī)定即可為。由于對條文理解不同，在實際操作中產生各種模式，有直接委托、設庫抽簽及競爭性選擇等方式。直接委托的有很多，比如一定限額以下的直接委托，可以提高工作效率，限額以上的也有直接委托。設庫抽簽方式也比較普遍，如《河南省水利水電工程招標代理機構選定暫行辦法》設立招標代理庫，先在庫中隨機選擇5家，最終再選定1家；《湖北省水利水電工程招標代理機構遴選實施辦法》和《武漢市水務工程招標代理機構遴選實施辦法（試行）》建立招標代理庫，采用隨機抽取法或綜合評分法兩種方式選擇招標代理；新疆維吾爾自治區(qū)水利廳發(fā)布的《關于進一步規(guī)范選擇水利工程招標代理機構的通知》，采用集體研究或代理庫中隨機選擇2種方式；《無錫市水利工程建設項目招標代理機構管理辦法（試行）》建立招標代理庫，采用隨機抽取法。采用競爭性選擇方式（招標方式和非招標方式）的也很多，主要有公開招標和邀請招標，非招標方式有競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等方式。

二、各種選擇方式優(yōu)缺點分析

選擇招標代理機構主要是解決兩大問題，一是如何選擇到合適的單位，二是如何確定服務費用。

1.直接選擇

直接選擇的優(yōu)點是時間響應性快，不需要經過招標投標過程必需的公告時間和公示時間，在節(jié)約時間上優(yōu)勢明顯，另外對所選中介機構較為熟悉，減少了因中介機構原因帶來的風險。缺點是無競爭性，有可能將有些技術、報價上都有優(yōu)勢的單位排斥在外，無法獲得更好的服務，容易引起腐敗問題的發(fā)生，也就是說能在一定程度上確定合適的單位，但無法確定合適的服務費用。

2.設庫隨機抽簽選擇

經調查，這種方式實際采用較多，其優(yōu)勢較為明顯。入庫時已對招標代理機構的信譽、規(guī)模、實力、業(yè)績、人員、收費標準等設置條件，從中選擇實力強、信譽好、收費合理的中介進庫，既可以節(jié)約時間，又能選擇到較好的中介企業(yè)。缺點是同樣有可能將有些技術、報價上有優(yōu)勢的單位排斥在外，無法獲得更好的服務，在設庫與入庫時同樣無法防止腐敗問題的發(fā)生。隨機抽簽看似公開，實則具有賭運氣的成分在內，無法體現(xiàn)科學擇優(yōu)原則。設庫隨機抽簽選擇可以解決選擇合適的單位問題，但無法確定服務費用問題。

3.競爭性選擇

優(yōu)點是引入競爭機制，能夠促進高效廉潔、營造公平市場環(huán)境，從源頭上減少或防止腐敗產生，業(yè)主方能夠最大限度地選擇到價廉質優(yōu)的單位，也能促進招標代理機構提高服務、降低成本。對于中介機構來說，有公開參與機會可以減少傳統(tǒng)跟蹤項目的時間，有動力進行自身提升。缺點則是耗時較長，程序較嚴。

三、競爭性選擇招標代理機構的必要性分析

從各種方式的優(yōu)缺點分析可以看出，只有競爭性選擇方式既能確定合適的單位又能確定合適的價格。國務院辦公廳《關于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》（國辦發(fā)〔2004〕56號）也要求進一步探索采用招標等競爭性方式選擇招標代理。隨著“放管服”改革的加快，招標代理市場必須要適應市場經濟發(fā)展的需要。

1.相關法律法規(guī)的要求

（1）工程招標代理服務單項合同估算價在100萬元人民幣以上的情況

從招標投標法第三條、招標投標法實施條例第二條、《必須招標的工程項目規(guī)定》第五條可以看出，勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的必須進行招標。

但在相關法律法規(guī)中只出現(xiàn)了勘察、設計、監(jiān)理等服務，是否包括招標代理服務是業(yè)界一直探討的問題，也是多種操作方式并存的根源之一。有觀點認為招標代理服務沒有明文列出，便不在強制招標范圍內；也有人認為招標投標法第十二條規(guī)定招標代理機構的選擇招標人有權自行選擇，其他人不得代為指定招標代理機構，建設單位可以任意采用何種方式，其他人不得干涉。

《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》中寫明與工程建設有關的其他服務包括招標代理，因此招標代理屬于與工程建設有關的服務，應該包含在內。招標投標法第十二條規(guī)定的是任何單位和個人不能為招標人指定代理機構，但也未授權招標人可以任意指定代理機構或排斥引入競爭機制選擇招標代理機構。因此如果工程招標代理服務費單項合同估算價在100萬元人民幣以上，必須采用公開招標形式選擇招標代理機構。

（2）工程招標代理服務費單項合同估算價在限額以上至100萬元人民幣的情況

《中華人民共和國政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。政府采購法對可不進行招標的政府采購工程適用的采購方式沒有作出規(guī)定。2013年出臺的《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令74號）第二條規(guī)定“采購人、采購代理機構采用非招標采購方式采購貨物、工程和服務的，適用本辦法”，即對依法可不進行招標的政府采購工程，應當采用競爭性方式（包括競爭性談判和競爭性磋商）或單一來源采購方式進行采購。《政府采購法實施條例》第五條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構根據實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設區(qū)的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標準”。如江蘇省《關于印發(fā)省級政府集中采購目錄及限額標準的通知》規(guī)定，工程、服務類……對單項或同批預算20萬元（不含）以下（除協(xié)議供貨外）實行自行采購；蘇州市《市政府辦公室關于印發(fā)蘇州市2018年政府采購目錄的通知》規(guī)定“政府采購工程項目以及與工程建設有關的勘察、設計、監(jiān)理等服務，采購預算在15萬元及以上、公開招標數額以下的，在政府采購平臺采購，適用《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例”?？梢钥闯?，公開招標數額以下、限額以上（各地限額不一，蘇州市規(guī)定15萬元）必須走政府采購程序，適用非招標采購方式采購。

2.“放管服”改革及適應市場經濟發(fā)展的需要

隨著落實國務院地方政府職能轉變要求和“放管服”改革精神，并適應市場經濟發(fā)展的需要，行政管理機關有序推進簡政放權，著力減少對市場的干預，招標代理服務費從政府指導價向市場調節(jié)價轉變，招標代理行業(yè)資格認定取消，代理服務行業(yè)必將產生深刻變化。

（1）招標代理收費標準的取消

隨著《國家發(fā)展改革委關于放開部分建設項目服務收費標準有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕1573 號）和《關于進一步放開建設項目專業(yè)服務價格的通知》（發(fā)改價格〔2015〕299號）的發(fā)布，招標代理費全面放開，實行市場調價，終結了政府指導價。

2016年1月1日，《國家發(fā)展和改革委員會令（第31號）》將招標代理收費的3個主要文件廢止，分別是《招標代理服務收費管理暫行辦法》（計價格 〔2002〕1980 號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳關于招標代理服務收費有關問題的通知》（發(fā)改辦價格〔2003〕857 號）和《國家發(fā)展改革委關于降低部分建設項目收費標準規(guī)范收費行為等有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2011〕534號）。在取消政府指導價后，必須要發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰作用，引進競爭機制，對代理機構的能力、服務、質量、價格等方面進行綜合考量，擇優(yōu)選擇。如果不引入競爭機制，在實際操作中較難確定價格。

（2）招標代理資質的取消

2018年3月8日，《住房城鄉(xiāng)建設部關于廢止〈工程建設項目招標代理機構資格認定辦法〉的決定》發(fā)布，2016年6月，招標師職業(yè)資格許可和認定取消，由此，招標代理機構的準入門檻徹底放低，進入“無資格認定時代”招標代理市場。對于招標人來說，增加了選擇招標代理機構的難度，原來可以根據代理資質來甄選代理機構，現(xiàn)在的無資質時代要選擇合適的代理機構，可以從代理機構業(yè)績、代理服務費、代理機構服務等方面進行綜合比選，最終確定最合適的代理機構。

四、典型案例分析

京杭大運河蘇州段堤防加固工程（吳江段）堤線總長約98 km，其中74 km需要實施各種形式的加固工程，概算總投資9.5億元，工程部分總投資7.4億元，內容主要包括河道及水工建筑物、橋梁、景觀綠化等內容。此工程施工圖設計后的招標代理服務內容主要有監(jiān)理單位招標、施工單位招標、第三方質量檢測招標。

由于工程施工實施地段長、拆遷難度大、時間緊等原因，工程前期無法確定標段劃分和招標投標次數，由于總的服務費用也無法準確估算，很難確定采用哪種競爭性方式選擇招標代理?？紤]各種不確定因素影響，按原收費標準進行一系列測算，從分1次招標至分10次招標進行了分別計算，測算后招標代理服務費分別為58萬～243萬元。同樣的工程標段分得越多，招標代理服務費越高，考慮到資金和時間因素，結合競爭性方式遴選，最終確定采用政府采購競爭性磋商方式，最高限價為99萬元。經過公告、磋商等程序，最終采購價格為19.8萬元，取得了預期效果，選擇到了質優(yōu)價廉的招標代理服務單位。

五、結 語

隨著“放管服”改革的深入，招標代理服務費全面實行市場調節(jié)價，在招標代理資質取消、招標代理服務單位激增、中央反腐力度持續(xù)加大的背景下，工程招標代理服務的選擇可分為幾種具體情況：單項合同估算價在100萬元人民幣以上的情況必須公開招標；單項合同估算價在限額以上至100萬元人民幣的情況，必須走政府采購程序，以競爭性方式產生；單項合同估算價在限額以下的，由于考慮單項成本與時間的關系，可以采用搖號、比選、領導班子討論決定、直接選擇等方式。但如果年度采購有多個單項合同，鼓勵打包集中采用競爭性方式產生。