日本城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟示

文｜吳士存

2018年10月16日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并印發(fā)《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下稱(chēng)《方案》）?！斗桨浮诽岢?，發(fā)揮海南全島試點(diǎn)的整體優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞“三區(qū)一中心”實(shí)行更加積極的開(kāi)放戰(zhàn)略，加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)形成全面開(kāi)放的新格局，把海南打造成我國(guó)面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶(hù)?！叭珝u開(kāi)放、對(duì)標(biāo)國(guó)際”，意味著海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)必須統(tǒng)籌處理好“對(duì)外開(kāi)放與對(duì)內(nèi)開(kāi)發(fā)”的關(guān)系，而對(duì)內(nèi)開(kāi)發(fā)必須注重處理好城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。

日本福岡碼頭

與全國(guó)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，海南農(nóng)業(yè)占比高，農(nóng)村人口多，鄉(xiāng)村范圍廣大，對(duì)以鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展為主要路徑推進(jìn)城市化進(jìn)程的海南來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。一方面，意味著海南可以利用相對(duì)豐富的土地等自然資源，增強(qiáng)發(fā)展后勁，從而形成更加廣闊的開(kāi)放空間。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，海南的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，產(chǎn)業(yè)鏈短而弱，科技含量不足，規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定，難以形成對(duì)市場(chǎng)前景的穩(wěn)定預(yù)期，制約著對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。此外，海南缺乏大城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，城市反哺農(nóng)村的能力還不強(qiáng)，城市與鄉(xiāng)村之間還未形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以房地產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)的海南城市化進(jìn)程也助長(zhǎng)了人們“用土地來(lái)蓋房子比種莊稼生財(cái)更快”的急功近利的心態(tài)。上述因素是目前海南鄉(xiāng)村落后、農(nóng)民相對(duì)貧困和城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)明顯的主要成因。從這個(gè)意義上講，處理好農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，以鄉(xiāng)村振興來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距將是全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的首要挑戰(zhàn)。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化方面，二戰(zhàn)后日本的經(jīng)驗(yàn)值得重視、亦可借鑒。日本的城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐自二戰(zhàn)后大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段以縮小城鄉(xiāng)差異為目標(biāo)，提升鄉(xiāng)村居民生活水平；第二階段注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改善鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境；第三階段即現(xiàn)階段，以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。日本鄉(xiāng)村較之海南雖然基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)健全、城鄉(xiāng)融合度比較高，但曾經(jīng)也面臨著海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中同樣存在的問(wèn)題，例如農(nóng)村人口減少、老齡化、農(nóng)業(yè)潛力難以得到充分發(fā)揮、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員流失、無(wú)主荒地大量增多、土地利用率降低、重農(nóng)業(yè)科技發(fā)展而輕鄉(xiāng)村文化振興等。因此，海南可從日本的城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中獲取有益的啟示。

海南率先在全國(guó)實(shí)施省域“多規(guī)合一”改革，全力推進(jìn)“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，持續(xù)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境六大專(zhuān)項(xiàng)整治，加快建設(shè)“美麗海南百鎮(zhèn)千村”等，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了良好基礎(chǔ)。對(duì)標(biāo)日本，海南鄉(xiāng)村發(fā)展大致處于第一階段向第二階段過(guò)渡的時(shí)期。基于這一判斷，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，可分兩步走。

第一步，在海南鄉(xiāng)村建設(shè)取得重要成就的基礎(chǔ)上，一方面，繼續(xù)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化縮小城鄉(xiāng)差異。另一方面，夯實(shí)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是根本，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須走科技化、市場(chǎng)化和品牌化的道路。建議各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，尤其是做好種養(yǎng)技術(shù)方面的培訓(xùn)，讓農(nóng)民多掌握幾門(mén)種養(yǎng)技術(shù)，增強(qiáng)其務(wù)農(nóng)致富的信心。此外，政府還應(yīng)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持方面推出一系列惠農(nóng)政策，培育一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度和規(guī)模化水平。

第二步，在實(shí)現(xiàn)海南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，對(duì)全島農(nóng)村和農(nóng)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域特色、資源優(yōu)勢(shì)和全島“一盤(pán)棋”的思路構(gòu)建全省協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。具體來(lái)講：

一是借鑒日本設(shè)立國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃建設(shè)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)若干個(gè)“區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作圈”。2016年3月，日本設(shè)立了“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”“關(guān)西經(jīng)濟(jì)圈”、沖繩縣、新瀉市、福岡市以及養(yǎng)父市國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)?！碍h(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”“關(guān)西經(jīng)濟(jì)圈”一直是日本政治經(jīng)濟(jì)文化最重要的區(qū)域，設(shè)立這兩個(gè)戰(zhàn)略特區(qū)的目的是繼續(xù)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)大都市經(jīng)濟(jì)圈，形成全國(guó)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)。養(yǎng)父市地處山區(qū)，農(nóng)地分散，不適合開(kāi)展大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，所以被賦予探索聯(lián)手大企業(yè)和發(fā)展個(gè)性化農(nóng)業(yè)生活模式，通過(guò)多種類(lèi)型的農(nóng)業(yè)繼承人，使農(nóng)地價(jià)值得到應(yīng)有的體現(xiàn)。新瀉市地處日本最長(zhǎng)的河流信濃川和阿賀野川兩大河流形成的沖積平原上，因此被賦予探索機(jī)械化農(nóng)業(yè)發(fā)展之路的使命。沖繩縣因遠(yuǎn)離日本本土，具有生態(tài)優(yōu)勢(shì)、離岸優(yōu)勢(shì)而被定位為吸引外國(guó)游客的國(guó)際旅游試點(diǎn)，施行放寬簽證等措施。福岡因其經(jīng)濟(jì)活力被作為創(chuàng)業(yè)就業(yè)的改革試點(diǎn)。

總之，依據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、資源和地理?xiàng)l件，日本設(shè)置了不同的國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)，承擔(dān)著不同的發(fā)展使命。海南應(yīng)借鑒日本的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)“多規(guī)合一”的總體規(guī)劃，在海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行區(qū)域功能劃分，分別探索自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自貿(mào)港建設(shè)的多元發(fā)展路徑。例如，以?？跒橹行牡谋辈拷?jīng)濟(jì)圈應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、熱帶高效農(nóng)業(yè)等十二大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為依托，借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)省會(huì)城市的輻射帶動(dòng)功能；以三亞為中心的南部旅游經(jīng)濟(jì)圈則應(yīng)以“國(guó)際旅游消費(fèi)中心”為主攻方向，圍繞休閑游、文化游、體育游、購(gòu)物游、郵輪游艇游等做文章，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，吸引中高端國(guó)際游客；以洋浦、八所、臨高、澄邁為軸心的西部工業(yè)走廊，應(yīng)以南海油氣開(kāi)發(fā)服務(wù)保障基地建設(shè)為契機(jī)，在拉長(zhǎng)石化產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展港航產(chǎn)業(yè)和臨港經(jīng)濟(jì)上下功夫；中部山區(qū)可探索山地農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游觀光，建設(shè)一批生態(tài)環(huán)境好、旅游體驗(yàn)新奇的鄉(xiāng)村旅游驛站。此外，還應(yīng)繼續(xù)支持文昌航天產(chǎn)業(yè)、瓊海醫(yī)療健康等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終形成全省市場(chǎng)與資源、鄉(xiāng)村與城市的良性互動(dòng)與分工協(xié)作機(jī)制，使眾多的“經(jīng)濟(jì)圈”和“區(qū)域板塊”形成一個(gè)功能各異、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的有機(jī)整體，并產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)疊加效應(yīng)。

二是借鑒日本實(shí)施“城鄉(xiāng)交流戰(zhàn)略”的成功經(jīng)驗(yàn)，縮小城鄉(xiāng)差別、構(gòu)筑海南城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的人文紐帶。近年來(lái)，日本政府通過(guò)政策鼓勵(lì)和財(cái)政支持的方式，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步形成了覆蓋不同年齡群體的城鄉(xiāng)交流機(jī)制。例如，2008年開(kāi)始實(shí)施的“兒童農(nóng)村交流項(xiàng)目”，鼓勵(lì)小學(xué)生到農(nóng)村住宿體驗(yàn)，目的是將農(nóng)村作為一個(gè)教育場(chǎng)所，讓兒童貼近自然、接觸農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)，培養(yǎng)其對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的正確認(rèn)識(shí)和感情。針對(duì)中高等教育階段的學(xué)生，日本政府利用學(xué)校畢業(yè)旅行的傳統(tǒng)習(xí)慣，積極推廣大中學(xué)生農(nóng)家體驗(yàn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)、引導(dǎo)學(xué)生在農(nóng)家吃住，體驗(yàn)播種、澆灌、收割、放牧、乳制品收集制作等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，培養(yǎng)學(xué)生熱愛(ài)農(nóng)村、珍惜農(nóng)民勞動(dòng)成果的思想感情。企事業(yè)單位也安排雇員定期到農(nóng)家吃住學(xué)習(xí)，在體驗(yàn)農(nóng)村生活的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。此外，政府積極建設(shè)公益性或營(yíng)利性的市民農(nóng)園，讓都市的百姓親近農(nóng)業(yè)、了解農(nóng)業(yè)、心系農(nóng)業(yè)，親身參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍中，加強(qiáng)農(nóng)民與市民的交流，并積極開(kāi)展城市與農(nóng)村的交流對(duì)話(huà)，推進(jìn)企業(yè)和非營(yíng)利性組織的積極參與。通過(guò)城鄉(xiāng)交流戰(zhàn)略，可讓凋敝的農(nóng)村地區(qū)變得更有活力。日本的做法對(duì)海南具有借鑒意義，海南應(yīng)借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)分步推進(jìn)的要求，落實(shí)2020年完成脫貧任務(wù)的硬性目標(biāo)，通過(guò)加強(qiáng)村民技能培訓(xùn)、實(shí)施“一村一品”和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建城鄉(xiāng)交流的人文基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)交流的體制機(jī)制，從而探索中國(guó)城市化進(jìn)程中避免農(nóng)村衰落的可復(fù)制、可推廣的“海南經(jīng)驗(yàn)”。

三是借鑒日本城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的其他成功經(jīng)驗(yàn)。如重視保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。日本在工業(yè)化過(guò)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是，從鄉(xiāng)村選擇青年農(nóng)業(yè)從業(yè)者進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培養(yǎng)，針對(duì)他們的從業(yè)方向提出產(chǎn)業(yè)課題，給予適當(dāng)補(bǔ)助，并作為研究課題同農(nóng)業(yè)研修相關(guān)高校關(guān)聯(lián)，使高校能為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和人才培養(yǎng)提供智力支持；關(guān)注鄉(xiāng)村女性農(nóng)業(yè)從業(yè)者的發(fā)展，鼓勵(lì)女性發(fā)揮智力與能力；農(nóng)村資源循環(huán)自給，物質(zhì)（如牲畜糞便、垃圾）和能源的循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展；在鄉(xiāng)村設(shè)立“衛(wèi)星辦公室”，使IT或者其它高技術(shù)從業(yè)者可以一邊享受安靜田園生活、一邊開(kāi)發(fā)新技術(shù)新產(chǎn)品；城市高中和大學(xué)生成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者振興項(xiàng)目的伙伴、參與運(yùn)營(yíng)或產(chǎn)品的研發(fā)。

海南全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)迫切需要統(tǒng)籌考慮和妥善處理好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，只有城市帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)村趕上城市，城市和鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，市民和農(nóng)民素質(zhì)共同提升，建設(shè)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自貿(mào)港的宏偉目標(biāo)才能如期實(shí)現(xiàn)。日本是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行者和探索者，日本鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中也曾經(jīng)面臨著當(dāng)前海南農(nóng)村發(fā)展的共同難題。正是從這一意義上講，借鑒包括日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化和城市化過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合海南的實(shí)際，按照“四大戰(zhàn)略定位”的目標(biāo)要求，走出一條新型城市化、城鄉(xiāng)一體化的可復(fù)制可推廣的新路，這才是海南全島建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的題中應(yīng)有之義。