農(nóng)村土地管理制度現(xiàn)存問題及改革建議

謝玉新

（商丘市梁園區(qū)自然資源和規(guī)劃分局前進國土所，河南 商丘 476000）

一、農(nóng)村土地管理制度改革的必要性

建設(shè)小康社會從戰(zhàn)略角度考慮，應(yīng)該從解決好農(nóng)村的基本問題即土地問題著手。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和基本生活依靠，也是最基本的社會保障。我們是社會主義國家，發(fā)展工業(yè)化和城市化不能采取剝奪農(nóng)民的手段來創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，要改變城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，推進全面建設(shè)小康社會，應(yīng)該在堅持農(nóng)民集體土地所有制的前提下，從改革農(nóng)村集體土地管理制度方面加以探索，從體制、機制和政策方面加以創(chuàng)新和引導(dǎo)。推進全面建設(shè)小康社會，必需深化農(nóng)村改革，要抓緊改革農(nóng)村集體土地的管理制度。

二、農(nóng)村土地管理制度現(xiàn)存問題

（一）征地范圍過大，補償標準不盡合理

目前，我國相關(guān)法律法規(guī)并未對公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地范圍作出明確的界定。征地補償標準不盡合理。以年產(chǎn)值為依據(jù)制定征地補償標準，從實踐中看，合理性和科學(xué)性程度不高。補償標準參差不齊，“同地不同價”的現(xiàn)象較多。

（二）失地農(nóng)民長遠生計難以保障

一方面，政府對土地財政的過度依賴造成強烈的征地沖動，而部分農(nóng)民又期望通過征地“一夜暴富”。由此導(dǎo)致因征地引發(fā)的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復(fù)議案件居高不下。另一方面，現(xiàn)行征地報批程序仍較繁雜，審查權(quán)限過于集中、重復(fù)審查事項過多，導(dǎo)致審查周期過長，進而造成未批先用現(xiàn)象難以遏制，影響政府形象和法制權(quán)威。同時，一些納入流轉(zhuǎn)試點的地方企業(yè)參與積極性不高、政府推進熱情不夠。

（三）流轉(zhuǎn)中存在“一刀切”現(xiàn)象

我國幅員遼闊，各地自然稟賦不同，經(jīng)濟社會發(fā)展并不均衡，不同地區(qū)的農(nóng)村，對改革完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的期待也有很大差異。在沿海富裕地區(qū)，農(nóng)民對土地的生存依賴已大為降低，對農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的要求日益增強；而在貧困地區(qū)，土地依然是農(nóng)民生存的重要保障。如果全國推行單一模式的土地流轉(zhuǎn)改革，很難適應(yīng)各地農(nóng)村現(xiàn)狀。

（四）農(nóng)村土地管理不規(guī)范不利于耕地的保護

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，以縣級政府管理為主，上下級土地管理部門之間主要是業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)關(guān)系，土地管理部門受同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對同級人民政府負責(zé)。實踐證明，這種管理體制難以滿足合理利用土地、保護耕地的全局和長遠利益要求。這種制度安排決定了基層國土部門主要是在執(zhí)行對應(yīng)級別地方政府的政策意圖，由此導(dǎo)致了上級國土部門對下級國土部門的政策監(jiān)督權(quán)力虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能弱化以及在國土政策執(zhí)行過程中嚴重扭曲。農(nóng)村耕地保護中“有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴”在一些地區(qū)時有發(fā)生。

三、改革農(nóng)村集體土地管理制度的幾點建議

（一）加強對土地承包和流轉(zhuǎn)的管理

農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度變革重要內(nèi)容之一，產(chǎn)生多方面效應(yīng)、涉及很多制約因素，要求有一系列相關(guān)制度予以配套，系統(tǒng)、穩(wěn)妥推進。積極進行配套改革，克服限制因素和不利影響，建立健全相關(guān)基礎(chǔ)配套制度，不僅是土地流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容，也是土地流轉(zhuǎn)的基本前提和推動力量。政府的土地流轉(zhuǎn)管理作用，主要體現(xiàn)在：一是制定和貫徹落實土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)中雙方行為；二是制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，處理好各方利益關(guān)系，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境；三是做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同公證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作，為流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)。

（二）要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地

相關(guān)法律法規(guī)并未對公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地范圍作出明確的界定。為此，我們應(yīng)對公益性用地的范圍進行合理界定。如果是國家投資的交通、水利、能源等公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、社會福利等公益事業(yè)設(shè)施用地和軍事設(shè)施用地，可以依法實施征收；城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地，作為城市建設(shè)的載體，也可以依法征收。要逐步解決“同地不同價”的問題。任何建設(shè)用地單位或個人不許私自與被征地單位或個人協(xié)商征地補償價格，防止私下交易和漫天要價的產(chǎn)生而擾亂土地市場。要進一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定。使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。

（三）改革農(nóng)村集體土地管理制度和機制創(chuàng)新

土地管理的權(quán)力應(yīng)集中到能夠體現(xiàn)全面利益的中央政府和省級政府手中。同時，要有一個行使中央和省級政府管理土地職能的執(zhí)行機構(gòu)，上下級執(zhí)行機構(gòu)之間不僅是業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)關(guān)系，下級執(zhí)行機構(gòu)的人事任免也應(yīng)由上級土地管理部門直接任命，不能繼續(xù)隸屬于市、縣管理。另外，還要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理補償?！边@為實現(xiàn)土地管理制度改革和機制創(chuàng)新。長遠來看，應(yīng)嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用途，公益性用途繼續(xù)實行國家征收制度，經(jīng)營性用途采取協(xié)商談判的辦法，縮小征地范圍。近期來看，應(yīng)以規(guī)范政府征地行為和完善被征地農(nóng)民安置制度為重點，進一步規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，全面建立征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度。

（四）農(nóng)村宅基地制度

一是開展普查，摸清底數(shù)，建立檔案；二是制定政策性文件，開展宅基地權(quán)屬確認和登記發(fā)證工作；三是科學(xué)制定和實施村莊改造整治計劃，新建住宅必須在規(guī)劃區(qū)內(nèi)實施；四是創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式，將撤并的農(nóng)村居民點、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾成耕地。土地產(chǎn)權(quán)制度改革。應(yīng)在堅持土地集體所有的前提下，建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體完整的占有、使用、收益和處分等所有權(quán)權(quán)能。加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，為深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定扎實基礎(chǔ)。細化集體土地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。