京津冀柴油車尾氣排放治理的法律對策

劉偉琳

（河北省博遠(yuǎn)律師事務(wù)所，河北 懷來 075400）

一、京津冀柴油車尾氣治理的現(xiàn)狀

（一）京津冀大氣污染的現(xiàn)狀

2017年北京以PM2.5年均濃度58微克/立方米的成績完成了國家《大氣污染防治行動計(jì)劃》（“大氣十條”）規(guī)定的PM2.5年均濃度60微克/立方米的任務(wù)，到了2018年底又將PM2.5年均濃度控制在了50微克/立方米，說明北京在大氣污染治理方面做出的努力是巨大的。當(dāng)然北京能夠取得如此成績，與“2+26”城市群的貢獻(xiàn)是分不開的，其中河北與天津?yàn)榫┙蚣降貐^(qū)大氣污染治理做出的貢獻(xiàn)功不可沒。然而，成績的背后必須清醒地看到，京津冀地區(qū)的大氣污染問題依然是一個非常嚴(yán)峻的問題。

（二）京津冀柴油車尾氣排放污染的嚴(yán)峻性

大氣污染的最重要污染源就是工業(yè)生產(chǎn)，在河北與天津，工業(yè)污染對大氣污染的貢獻(xiàn)率都長期占到了一半左右，在國家實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，“三去一降一補(bǔ)”成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本準(zhǔn)則，河北和天津也隨之去除了部分低端產(chǎn)能。因此，近些年來京津冀地區(qū)大氣污染的主要成分也發(fā)生了重要的變化，以往工業(yè)污染的比重有所下降，而機(jī)動車尾氣污染的比重有所上升。僅以北京為例，2019年上半年機(jī)動車尾氣污染在大氣污染物PM2.5中所占的比例約為45%。這說明了機(jī)動車尾氣污染已經(jīng)成為京津冀地區(qū)的一個重要污染源，而在機(jī)動車尾氣污染中，柴油車則是污染物創(chuàng)造的大戶，所以必須引起足夠的重視。

（三）京津冀柴油車尾氣治理方式的松散性

柴油車可以分為非道路機(jī)械和機(jī)動車兩類，前者主要是針對本地工程使用，而后者主要是針對長途運(yùn)輸使用，所以此類運(yùn)輸車輛尾氣排放造成的環(huán)境污染主要是跨境污染。針對柴油車尾氣排放造成的污染，目前京津冀地區(qū)的管理措施的針對性并不強(qiáng)，京津冀三地也都是按照本地的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范加以處理，基本上很少有聯(lián)合行動的情況，所以屬于松散式的執(zhí)法。然而運(yùn)輸柴油車往往處于運(yùn)動狀態(tài)，在這種情況下，本地執(zhí)法并不好。

（四）京津冀柴油車尾氣治理的效果不突出

從實(shí)踐來看，京津冀三地對柴油車尾氣排放的治理由于是各行其是，而京津冀本地又有各自的管理規(guī)范，這些規(guī)范有的時候會有差異，例如：京津冀地區(qū)對油品的標(biāo)準(zhǔn)，就有一定的區(qū)別，北京地區(qū)要遠(yuǎn)高于河北與天津地區(qū)，所以在行政執(zhí)法的過程中就會出現(xiàn)京津冀三地標(biāo)準(zhǔn)不一，而對柴油車無法處罰的情況。因此，實(shí)踐中京津冀地區(qū)對柴油車尾氣治理的實(shí)際效果并不十分突出，柴油車尾氣污染問題依然是京津冀地區(qū)大氣污染治理的一個大問題。

二、京津冀柴油車尾氣協(xié)同治理的必然性

（一）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展之所需

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，包含的內(nèi)容非常豐富，除了交通、電信等基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展之外，生態(tài)環(huán)境在京津冀地區(qū)也要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。即京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)有相同的生態(tài)環(huán)境、生存環(huán)境。于是京津冀協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境就成為京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義。從這一角度來講，京津冀地區(qū)對柴油車實(shí)施協(xié)同治理是踐行京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的需要。

（二）京津冀生態(tài)法治協(xié)同發(fā)展之所需

京津冀協(xié)同發(fā)展包含了法治的協(xié)同發(fā)展，十九大報(bào)告中將生態(tài)文明建設(shè)確立為國家戰(zhàn)略，相應(yīng)地，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)在依法治國的框架之下，踐行生態(tài)文明建設(shè)的總思路，實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治的共同進(jìn)步、共同發(fā)展。這既是京津冀協(xié)同發(fā)展的要求，同時也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。從這一角度來看，京津冀地區(qū)對柴油車尾氣實(shí)施協(xié)同治理有助于京津冀三地生態(tài)法治化的共同發(fā)展，達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的總要求。所以，對柴油車尾氣實(shí)施協(xié)同治理是京津冀生態(tài)法治協(xié)同發(fā)展的需要。

（三）京津冀地區(qū)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)之需

2018年7月國務(wù)院頒布《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃》，其中對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防控等都進(jìn)行了總體部署，尤其是針對特殊區(qū)域，如京津冀地區(qū)大氣污染治理也提出了更高的要求。隨后京津冀地區(qū)都分別出臺了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的具體實(shí)施計(jì)劃。柴油車尾氣污染問題已經(jīng)成為京津冀大氣污染治理的一個重要問題，同時也影響著藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的實(shí)際效果，而京津冀協(xié)同治理柴油車的尾氣排放問題，有助于京津冀大氣污染協(xié)同治理的實(shí)效產(chǎn)生，因此是京津冀地區(qū)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的需要。

（四）京津冀地區(qū)機(jī)動車尾氣治理之需

機(jī)動車尾氣排放目前在京津冀地區(qū)PM2.5的占比中呈現(xiàn)上升的趨勢，機(jī)動車尾氣排放的治理已經(jīng)成為京津冀大氣污染治理中的一個重要環(huán)節(jié)。而柴油車的尾氣排放問題，是京津冀地區(qū)機(jī)動車尾氣排放的一類特殊現(xiàn)象，此類問題解決起來比較困難，必須京津冀地區(qū)聯(lián)合在一起出臺相應(yīng)的規(guī)范，共同實(shí)施治理措施，這樣才能夠產(chǎn)生有效的治理效果。因此，對京津冀柴油車實(shí)施協(xié)同治理是治理京津冀地區(qū)機(jī)動車尾氣污染的實(shí)際需要。

三、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法

（一）京津冀地區(qū)構(gòu)建協(xié)同立法模式

京津冀地區(qū)要實(shí)現(xiàn)法治的協(xié)同發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)聯(lián)合在一起制定針對生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范性文件，這樣的文件才能夠在京津冀三地同時適用。而這種聯(lián)合立法的模式在京津冀三地并非絕無僅有，僅以大氣污染治理為例，京津冀三地政府就聯(lián)合發(fā)布了一些規(guī)范性文件，而且在實(shí)踐中對京津冀三地都有約束力，并且取得了實(shí)際的成效，顯然京津冀三地立法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件來共同調(diào)整環(huán)境問題，是有實(shí)際意義的。

（二）京津冀構(gòu)建協(xié)同立法的困難性

從實(shí)踐來看，京津冀協(xié)同立法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠使京津冀三地共同執(zhí)行一個規(guī)范性文件，那么京津冀三地就建立了統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對于解決京津冀地區(qū)的環(huán)境問題是有好處的。而困難在于京津冀三地的發(fā)展重點(diǎn)和立法方向都有所差異，這對于京津冀而言，想達(dá)到立法的一致性是存在比較大困難的。所以，要解決京津冀地區(qū)協(xié)同立法的困境，就應(yīng)當(dāng)盡可能的消除京津冀三地的差異性，對于京津冀三地能夠達(dá)成方向一致的事項(xiàng)先行立法，以促進(jìn)京津冀協(xié)同立法的發(fā)展。

（三）京津冀柴油車尾氣治理協(xié)同立法需解決的關(guān)鍵問題

對于柴油車尾氣治理而言，京津冀協(xié)同立法所要解決的關(guān)鍵問題就是排放標(biāo)準(zhǔn)問題，因?yàn)榫┙蚣饺氐牟裼蛙囘M(jìn)入市場銷售時對于尾氣排放的合格標(biāo)準(zhǔn)是有所區(qū)別的，加之京津冀三地的油品標(biāo)準(zhǔn)掌握也并不一致，所以京津冀三地協(xié)同立法首要解決的優(yōu)點(diǎn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題。即京津冀應(yīng)當(dāng)適用同樣的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來解決柴油車尾氣排放的問題，這樣就可以使京津冀執(zhí)法部門有一個清晰的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)來對待柴油車尾氣排放問題，從而避免了在一地合法而在另外一地不合法的現(xiàn)象。

四、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法

（一）加強(qiáng)京津冀的專項(xiàng)同步執(zhí)法

專項(xiàng)執(zhí)法是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)最常采用的一種形式，專門針對特定事項(xiàng)而實(shí)施執(zhí)法活動。對于柴油車尾氣治理而言，屬于一個特定的領(lǐng)域，所以京津冀對于柴油車尾氣的治理也都采取過一些專項(xiàng)的執(zhí)法活動，但是這些執(zhí)法活動并不同步。主要原因就是京津冀三地司法機(jī)關(guān)缺乏溝通。因此，京津冀三地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，針對柴油車尾氣治理的專項(xiàng)執(zhí)法，盡量同步實(shí)施，這樣就可以解決執(zhí)法不同步導(dǎo)致的執(zhí)法不徹底的問題。

（二）加強(qiáng)京津冀地區(qū)的執(zhí)法對接

京津冀三地在各自對柴油車尾氣實(shí)施治理過程中，往往僅注意本地的執(zhí)法，很少考慮與其他地區(qū)的配合執(zhí)法，尤其是對于過境柴油車，由于京津冀三地的執(zhí)法活動缺乏對接，所以會出現(xiàn)一地對柴油車實(shí)施處罰之后，另外一地有可能還會處罰、有可能不處罰的不確定狀態(tài)。這些現(xiàn)象，都是京津冀執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中沒有做到較好對接的結(jié)果。從這一角度來說，京津冀三地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法的配合與對接，在完成本地執(zhí)法的過程中還要考慮外地的執(zhí)法狀況。

（三）強(qiáng)化京津冀地區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法

京津冀柴油車尾氣污染問題實(shí)際上是京津冀大氣污染治理的一個組成部分，由于大氣污染具有擴(kuò)散性的特征，所以僅憑京津冀一地的力量難以使區(qū)域大氣污染得意消減。基于這一特點(diǎn)，京津冀對于柴油車尾氣污染的治理，必須要采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，因?yàn)椴裼蛙嚤旧砭途哂辛鲃有缘奶卣?，所以京津冀地區(qū)的執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是同步聯(lián)合執(zhí)法，包括采取召開聯(lián)席會議等形式，使京津冀三地執(zhí)法部門能夠?qū)崿F(xiàn)互通、聯(lián)動。

（四）完善京津冀處罰數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)

由于京津冀地區(qū)地域面積并不大，對于柴油車篡改數(shù)據(jù)、超標(biāo)排放、偽造信息等違法情況，在一地處罰之后在另一地有可能會看不到，有可能會出現(xiàn)監(jiān)管不到位或者重復(fù)監(jiān)管的問題。所以，京津冀應(yīng)當(dāng)完善機(jī)動車行政處罰以及數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)工作，將柴油車的基本信息以及處罰的相關(guān)信息登錄于網(wǎng)絡(luò)平臺，使京津冀三地都能夠即時監(jiān)控到相關(guān)信息，這樣就避免了執(zhí)法活動的重復(fù)和空白，從而了強(qiáng)化京津冀地區(qū)對柴油車尾氣排放的監(jiān)管程度。

五、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同司法

（一）強(qiáng)化跨區(qū)公益訴訟的司法協(xié)作

京津冀對柴油車尾氣治理離不開司法的協(xié)作，在司法領(lǐng)域之內(nèi)，主要是公益訴訟的運(yùn)用。當(dāng)前監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)，由于環(huán)境問題往往是跨區(qū)域性的，所以檢察機(jī)關(guān)開展跨區(qū)司法協(xié)作是必然選擇。對于柴油車尾氣治理而言，檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境公益訴訟，離不開跨區(qū)司法協(xié)作，這是公益訴訟本身特點(diǎn)所決定的。所以最高人民檢察院和最高人民法院也都在鼓勵公益訴訟跨區(qū)司法協(xié)作的開展。

（二）強(qiáng)化跨區(qū)公益訴訟的取證工作

環(huán)境公益訴訟的核心問題在于取證工作，尤其是柴油車尾氣污染環(huán)境的公益訴訟，取證工作往往是跨區(qū)域的，這就需要京津冀地區(qū)建立跨區(qū)公益訴訟的取證協(xié)作機(jī)制，使京津冀三地的檢察機(jī)關(guān)能夠相互協(xié)作、配合完成異地證據(jù)的調(diào)取工作。具體而言，京津冀檢察機(jī)關(guān)可以通過簽訂協(xié)議，對京津冀地區(qū)機(jī)動車尾氣排放的異地取證、協(xié)助取證問題加以規(guī)定，這樣就可以通過公益訴訟來最大限度促進(jìn)柴油車尾氣排放的消減。

（三）完善跨區(qū)司法執(zhí)行的相互配合

環(huán)境公益訴訟的終極目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境，對柴油車尾氣污染提起環(huán)境公益訴訟目標(biāo)也是保護(hù)京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境，而從司法的角度來講，最終實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是活動就是執(zhí)行。而公益訴訟的執(zhí)行環(huán)節(jié)往往會涉及跨區(qū)的執(zhí)行問題，尤其是對柴油車的動態(tài)執(zhí)法，必然要涉及異地執(zhí)法以及強(qiáng)制措施的實(shí)施。所以，京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟協(xié)助執(zhí)行機(jī)制，尤其是針對機(jī)動車尾氣污染的執(zhí)行，管理部門要相互協(xié)助，包括要完善執(zhí)法數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，這樣就可以使京津冀三地管理部門針對柴油車實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的相互配合。

六、結(jié)語

京津冀打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是當(dāng)前大氣污染治理重要的任務(wù)，而柴油車尾氣治理是京津冀大氣污染治理的一個重要突破口。京津冀地區(qū)針對柴油車尾氣治理，必須采取協(xié)同治理的方式，包括協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法等方式，使京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動治理，這樣才能夠消減京津冀地區(qū)柴油車尾氣污染的程度。